J. Baltrimas. Ar „nesuderintas“ susirinkimas gali būti teisėtas?
Pastaruoju metu Lietuvos žiniasklaida nemažai dėmesio skyrė dviems bandymams pasinaudoti susirinkimų laisve Vilniuje bei Kaune. Vadovaujantis viešai skelbta informacija abiem atvejais susirinkimų organizatoriai pateikė pranešimus apie organizuojamus susirinkimus, bet savivaldybių administracijų direktoriai atsisakė juos suderinti.
Kaune viešai skelbtas sprendimo motyvas buvo toks: „intensyviai vykstantys remonto darbai centrinėje miesto dalyje, dideli gyventojų srautai miesto centre ir potencialiai dar papildomai išaugsiantys tokio renginio metu, apsunkintų ne tik eismo, bet ir kiekvieno gyventojo saugumo užtikrinimą“.
Vilniuje viešai skelbtas sprendimo pagrindinis motyvas buvo visuomenės sveikatos apsaugos poreikis – masinis renginys sudarytų sąlygas plisti covid-19 virusui.
Vilniuje susisirinkimas įvyko nepaisant savivaldybės sprendimo ir Lietuvos policija buvo viešai pranešusi apie ketinimą taikyti dalyviams teisinę atsakomybę, pasak žiniasklaidos: „dėl to, kad susirinkusieji nesilaikė susirinkimų įstatyme numatytų reikalavimų, kurie numato, kad didesnei nei 15 asmenų grupei turi būti išduotas savivaldybės leidimas.”
Šios aplinkybės savaime skatina kilstelėti antakius, bet yra dar vienas veiksnys, dėl kurio atrodo reikalinga kelti viešą teisinę diskusiją. Tai yra visuomenės bei kai kurių liberalių viešosios nuomonės formuotojų reakcija viešojoje erdvėje, kuri atspindėjo pritarimą susirinkimų laisvės ribojimams.
Lietuvos teisės aktuose nėra normos, konkrečiai numatančios, kad taikiam susirinkimui yra reikalingas valstybės ar savivaldybės institucijų leidimas. Artimiausias tam darinys yra Susirinkimų įstatymo institutas „pranešimo apie organizuojamą susirinkimą suderinimas“.
Kas yra „pranešimo suderinimas“ – ar tai yra tas pat kaip ir leidimo susirinkimui išdavimas, i. e. suderinimo metu savivaldybė turi įgaliojimus atsisakyti suderinti ir dėl to bus draudžiama įvykdyti susirinkimą? Užuomina atsakymui gali būti randama anksčiau galiojusiame Susirinkimų įstatyme (iki 2012-11-23 galiojusioje 2003-04-03 įstatymo Nr. IX-1452 redakcijoje), kurio 5 straipsnyje buvo numatyta:
„Pagal šio įstatymo nustatytą tvarką organizuojamiems susirinkimams nereikia išankstinio valstybės ar savivaldybių leidimo; susirinkimų vietą (procesijų bei eitynių maršrutą), laiką ir kitą jų organizavimo tvarką organizatoriai suderina su savivaldybės tarybos vykdomojo organo vadovu arba jo įgaliotu atstovu.“
Šioje nuostatoje galima matyti, kad suderinimas nebuvo laikomas išankstinio leidimo gavimu. Racionaliai vertinant tai buvo galima laikyti procedūra, kurios metu abi šalys bendradarbiaudamos susitaria, tačiau tarp jų nėra subordinacijos – nei viena neturi įgaliojimų teikti valdingus nurodymus kitai. Tokio suderinimo paskirtis gali būti leisti vienai pusei pasiruošti vyksiančiam susirinkimui, o kitai – išgirsti apie susirinkimams keliamus įstatymų reikalavimus bei išgirsti apie vietos savivaldos pasiūlymus (į kuriuos susirinkimo organizatoriai gali atsižvelgti savo nuožiūra) ir pan.
Šiuo metu galiojančiame susirinkimų įstatyme nebėra minėtos nuostatos „susirinkimams nereikia išankstinio <…> leidimo“, bet sunku rasti priežasčių, kodėl termino „suderinimas“ prasmė būtų galėjusi transformuotis į sinonimą žodžių junginiui „išankstinio leidimo gavimas“, nebent esame šalininkai požiūrio, kad kalba vystosi itin dinamiškai.
Aptartą „suderinimo“ termino interpretaciją, be kita ko, pagrindžia ir šiam klausimui labai tinkanti Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencija (toliau – EŽTT), be kita ko, išdėstyta ir 2015-10-15 sprendimo byloje Kudrevičius prieš Lietuvą (pareiškimo Nr. 37553/05) 147-153. Teismo išaiškinimuose, be kita ko, galima įžvelgti pagrindo išvadai, kad išankstinio valstybės (ar savivaldybės) institucijos leidimo susirinkimui nebuvimas savaime nėra pagrindas valstybei susirinkimą nutraukti ir susirinkusiems taikyti teisinę atsakomybę, jeigu nėra kitų reikšmingų aplinkybių.
Tačiau vertinimas nebūtų visapusiškas, jeigu nepadarytume priešingos prielaidos (tokia prielaida buvo iš dalies vadovautasi viešose diskusijose, be kita ko, ir Lietuvos policijos pareiškimuose) bei nepatikrintume, ar tokia prielaida yra suderinama su likusiu teisiniu reguliavimu.
AR „NESUDERINTAS“ SUSIRINKIMAS GALI BŪTI TEISĖTAS?
Taigi, padarykime prielaidą, kad Susirinkimų įstatyme minimas „suderinimas“ yra išankstinio leidimo gavimas ir dėl to savivaldybės administracijos direktoriaus (toliau – savivaldybės a. d.) atsisakymas suderinti pranešimą apie susirinkimą savaime lemia, kad susirinkti į šį „nesuderintą“ susirinkimą draudžiama net, jeigu susirinkimas atitinka visas teisės normas (buvo pateiktas organizatorių pranešimas, susirinkimas vyksta tarp 8-22 val.; ne arčiau kaip 75 metrai nuo Seimo, Prezidento ar Vyriausybės pastatų ir kt.). Susirinkimų įstatyme nėra aiškaus pagrindo, kuriuo remiantis tokius „nesuderintus“ susirinkimus galima būtų pripažinti neteisėtais:
– Įstatyme nėra aiškiai įtvirtinta, ar savivaldybės a. d. apskritai turi įgaliojimus atsisakyti suderinti susirinkimą, kai nėra akivaizdžių priežasčių išvadai, kad susirinkimas neatitiks įstatymų.
– Jeigu savivaldybės a. d. turi tokius įgaliojimus, neaiškumą sukuria tai, kad Susirinkimų įstatyme nėra aiškiai apibrėžtų kriterijų, kuriais jis privalo vadovautis priimant sprendimą suderinti arba nesuderinti susirinkimo; Susirinkimų įstatyme nėra aiškiai apibrėžti pagrindai/sąlygos, kurioms esant savivaldybės a. d. gali/privalo atsisakyti suderinti susirinkimą.
– Įstatyme niekur nėra konkrečiai nurodyti padariniai, kylantys savivaldybės a. d. atsisakius suderinti susirinkimą. Vienintelė užuomina šiuo klausimu yra 9 straipsnio 1 dalies 5 punkto nuostata, pagal kurią „Policijos pareigūnai susirinkimą ar pavienio asmens akciją gali nutraukti, kai dalyviai tyčia šiurkščiai pažeidžia šio įstatymo nustatytą susirinkimų organizavimo tvarką (suderintą susirinkimo formą, vietą ar laiką).” Galima būtų bandyti interpretuoti šią nuostatą kaip reikalaujančią susirinkimus rengti tik, jeigu tai buvo suderinta suderinta su savivaldybe (laikantis suderintos formos, vietos ir laiko). Tačiau įstatyme nėra konkrečiai įrašytas reikalavimas susirinkimus rengti tik jeigu tai buvo suderinta suderinta su savivaldybe. O minėta 9 straipsnio 1 dalies 5 punkto nuostata dar ir įtvirtina dvi papildomas sąlygas – dalyviai pažeidžia susirinkimų organizavimo tvarką (1) tyčia ir (2) šiurkščiai. Tai lemia, kad, jeigu interpretuosime šią nuostatą kaip ir talpinančią draudimą susirinkti į nesuderintą susirinkimą, tada ji draustų ne bet kokį nesuderintą susirinkimą, o tokį, kada nukrypimas nuo susirinkimo organizavimo tvarkos yra tyčinis bei šiurkštus.
Bandant išvesti iš Susirinkimų įstatymo savivaldybės a. d. įgaliojimus atsisakyti suderinti susirinkimą bei draudimą susirinkti vien dėl tos priežasties, kad savivaldybės a. d. atsisakė suderinti susirinkimą tenka skaityti tarp eilučių. Tai neatitinka vieno esminių konstitucinių reikalavimų – žmogaus teisių ribojimai negali būti grindžiami išskaitymais tarp eilučių. Žmogaus teises leidžiama riboti tik jeigu toks ribojimas yra įtvirtintas įstatyme ir galėjo būti išprognozuojamas vadovaujantis iš anksto paskelbtomis teisės normomis. Toks reikalavimas gali būti randamas Konstitucijos 36 straipsnio 2 dalyje ir gausioje Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje[1] bei Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje ir jos taikymo praktikoje, be kita ko, jau minėto EŽTT sprendimo byloje Kudrevičius prieš Lietuvą 108-109 pastraipose.
Visa tai neleidžia atmesti pozicijos, kad „nesuderintas“ susirinkimas gali būti laikomas teisėtu ir susirinkimo organizatoriai turi tik vieną esminę procedūrinę pareigą: apie susirinkimą pranešti.
AR GALIMA SUSIRINKTI PANDEMIJOS METU?
Pratęskime svarstymą su prielaida, kad esant savivaldybės a. d. atsisakymui suderinti pranešimą apie susirinkimą susirinkimas būtų neteisėtas. Atmetus kai kuriuos aukščiau išdėstytus argumentus reikėtų išspręsti kitą klausimą – ar priežastys atsisakyti suderinti pranešimus buvo pagrįstos?
Komentuoti Kauno miesto savivaldybės a. d. skelbtą atsisakymo suderinti motyvą dėl gatvės remonto yra sudėtinga neturint tai pagrindžiančių įrodymų, todėl šiame tekste nuo to bus susilaikyta. Be detalesnių duomenų neįmanoma padaryti galutinių išvadų ir dėl Vilniaus miesto savivaldybės a. d. sprendimo (pvz., informacijos apie tai, koks buvo pranešimo apie susirinkimą turinys, kas buvo aptariama derinimo metu ir kt.), tačiau šiuo aspektu galima pateikti du klausimus (panašius klausimus šalims iškėlė EŽTT šiuo metu nagrinėjamoje byloje dėl draudimo susirinkti covid-19 pandemijos metu (pareiškimo Nr. 21881/20), kas parodo, jog šie klausimai yra svarbūs vertinant, ar nebuvo pažeista Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija).
Pirmas klausimas – ar susirinkimų teisės varžymas yra grindžiamas įstatymu? Konstitucijos 36 straipsnyje nedviprasmiškai nurodyta, kad susirinkimų teisė negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu. Ar karantino ribojimai viešiems susirinkimams yra įtvirtinti įstatyme? Preliminariai apžvelgus teisinį reguliavimą ribojimų galima rasti Vyriausybės nutarime (2020 m. lapkričio 4 d. nutarimas Nr. 1226 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“). Administracinių nusižengimų kodekse numatyta atsakomybė už įvairiuose aktuose įtvirtintų karantino reikalavimų pažeidimus, tačiau Susirinkimų įstatyme neįtvirtinti aiškūs pagrindai kelti reikalavimus, kad ekstremaliosios situacijos metu susirinkimuose būtų dėvimos kaukės, laikomasi atstumų ar imamasi kitų saugumo priemonių. Aptariamu klausimu galima įžvelgti įvairių argumentų ir šiame tekste nebus ryžtasi suformuluoti atsakymą, bet galima pastebėti, kad lengviau būtų pagrįsti poziciją, jog uždraudimas susirinkti tik dėl covid-19 viruso pandemijos neturi tvirto pagrindo įstatyme, kadangi šio pagrindo fragmentai išbarstyti poįstatyminiuose aktuose.
Antras klausimas – ar susirinkimų teisės varžymas yra proporcingas, t. y., ar galima būtų to paties tikslo (visuomenės sveikatos apsaugos) pasiekti švelnesnėmis priemonėmis? Stebintiems gyvenimą Lietuvoje gali būti matoma, kad šiuo metu Lietuvoje pandemija atslūgsta ir valdžia bei teisėsauga toleruoja gausius žmonių susirinkimus rekreacinėse teritorijose (paplūdimiuose, parkuose ir kt.), prekybos vietose. Aptariamas susirinkimas Vilniuje neatrodo keliantis didesnę grėsmę visuomenės sveikatai negu pastarieji susirinkimai. Galų gale, savivaldybės a. d. nesuderintas susirinkimas įvyko ir galima patikrinti, ar išsipildė prognozė, kad jis pažeis karantino reikalavimus? Viešai skelbtoje Lietuvos policijos informacijoje buvo minėta apie galbūt nustatytus įvairius teisės aktų pažeidimus, tačiau tarp jų nebuvo karantino reikalavimų pažeidimų. Šiuo klausimu norėtųsi vertinti, ar derinimo metu buvo ieškoma alternatyvių švelnesnių priemonių (ar savivaldybės a. d. jas siūlė, o organizatoriai atsisakė), tačiau sunku užtikrintai atsakyti ką lemtų teigiamas atsakymas – jeigu tos švelnesnės priemonės nėra privalomos pagal įstatymus, ar organizatoriai privalėjo su jomis sutikti? Jeigu susirinkimas atitiktų visus įstatymų keliamus reikalavimus, tada sunku rasti pagrindą, kodėl jie būtų privalėję. Aptariamu klausimu tiksliausią atsakymą padėtų rasti viruso plitimą išmanantys ekspertai, bet preliminariai apžvelgus panašu, kad covid-19 pandemija šiuo metu Lietuvoje neatrodo kaip pakankamas pagrindas absoliučiai uždrausti pasinaudoti susirinkimų teise. Šiuo klausimu reikėtų susilaikyti nuo galutinės išvados, bet galima įžvelgti argumentų, pagrindžiančių poziciją, kad visuomenės sveikatos apsauga dėl aptariamo susirinkimo nebūtų esmingai nukentėjusi, jeigu būtų imtasi švelnesnės priemonės, negu absoliutus uždraudimas susirinkti.
ŽVILGSNIS IŠ TOLIAU
Keli trumpi atskiri ne visai teisiniai pastebėjimai:
Protu sunkiai suvokiama, kad nepriklausomoje demokratinėje respublikoje žmogus gali būti baudžiamas tik už tai, kad išėjo į gatvę. Covid-19 viruso pandemijos akivaizdoje Vakarų pasaulyje tokie ribojimai buvo toleruojami tik jai prasidėjus ir šiandien jau nebūtų priimtini. Atsakomybė užtikrinti susirinkimų laisvę tenka ne tik savivaldybės administracijos direktoriui, bet visai valdžiai. Vadinasi, be kita ko, ir Seimas privalo įtvirtinti optimalų teisinį reguliavimą.
Vilniaus miesto savivaldybės mero komentaras, kad leidimas susirinkimui neišduotas dėl to, kad tai yra ne politinis renginys, neatrodo suderinamas su aktualiu teisiniu reguliavimu ir šiame tekste nebuvo vertinamas. Potencialus jo teisinis padarinys vertinant savivaldybės a. d. sprendimą yra abejonės sprendimo nepriklausomumu bei abejonės, ar sprendimo priežastys buvo teisinės, o ne politinės.
Susirinkimų laisvė yra vienas svarbiausių instrumentų, galinčių apsaugoti demokratinę teisinės valstybės santvarką. Jeigu dar prieš realias grėsmes demokratijai įsivyraus požiūris, kad žmonėms išeiti į gatves galima tik leidus valdžiai (o priešingu atveju yra tikėtinos baudos ir teisėsaugos prievarta), tada kilus rimtesnėms grėsmėms demokratijai išeiti į gatves išdrįs tikrai ne visi. Tai yra svarbus argumentas dėl kurio Konstitucija ir įstatymai privalo būti aiškinami kaip leidžiantys susirinkti į įstatymų reikalavimus atitinkantį taikų susirinkimą net, jei savivaldybės a. d. priėmė sprendimą atsisakyti „suderinti“.
P. S. Šiame tekste išdėstyta pozicija nėra galimai būsimų teisinių institucijų sprendimų prognozė, o tik preliminarūs pastebėjimai dėl to, kas gali būti reikšminga vertinant pristatytą teisinę problemą, tačiau galutines išvadas dėl aptariamų klausimų galima padaryti tik atlikus visų teisinių dokumentų analizę bei ištyrus teisiškai reikšmingas aplinkybes.
Dr. Johanas Baltrimas yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros lektorius
[1] Vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis tikrumas ir teisinis aiškumas. Teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimai); Pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves <…> galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei jų esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2008 m. kovo 15 d., 2010 m. vasario 26 d., 2018 m. gruodžio 21 d. nutarimai).
