E. Masnevaitė. Rinkimų kodeksas ir rinkimų politinių kampanijų finansavimas: pokyčiai ir praleistos progos

2022 m. birželio 23 d. priimtas Rinkimų kodeksas įsigaliojo ‒ 2022 m. rugsėjo 1 d. Nesu tikra, ar tai yra atsitiktinumas, ar įstatymų leidėjas taip netiesiogiai išreiškė savo intenciją pasiremti šios dienos, kaip dar vienos naujos pradžios, simbolika. Netgi ir tuo atveju, jeigu tai yra visiškas atsitiktinumas, Rinkimų kodeksas iš tiesų yra naujos rinkimų teisės reguliavimo tradicijos pradžia – be to, kad tai yra kodifikuotas teisės aktas, jis dar ir konstitucinis įstatymas.

Keletas žodžių apie Rinkimų kodeksą apskritai, o tada – kiek detaliau apie keletą svarbiausių rinkimų politinės kampanijos elementų, t. y. aukas ir politinę reklamą.

Rinkimų kodekso priėmimo aplinkybės

Po to, kai Konstitucinis Teismas 2021 m. balandžio 19 d. nutarimu pripažino, kad Vietos savivaldos ir Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymų svarbiausiosios nuostatos, susijusios su savivaldybių merų rinkimais ir įgaliojimais, prieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui, įtvirtinančiam konstitucinius vietos savivaldos pagrindus, buvo labai skubama priimti Rinkimų kodeksą, nes, nepaisant to, kad minėto Konstitucinio Teismo nutarimo oficialus paskelbimas buvo atidėtas 2023 m. gegužės 3 d., jau buvo priimtos ir įsigaliojo Konstitucijos pataisos, be kita ko, įtvirtinančios tiesioginius savivaldybių merų rinkimus, o 2023 m. savivaldybių tarybų ir savivaldybių merų rinkimų politinė kampanija turėjo prasidėti 2022 m. rudens pradžioje–viduryje (prasidės 2002 m. spalio 7 d.).

Kai kurie diskutuotini turinio aspektai

Tai, kad visų rinkimų visas „žaidimo taisykles“ galima rasti vienoje vietoje, ir tai, kad jos visiems rinkimams pagal galimybes buvo maksimaliai suvienodintos, yra neabejotinas privalumas, kurį pirmiausia turėtų įvertinti rinkimų politinės kampanijos dalyviai. Jiems anksčiau kartais būdavo sudėtinga susigaudyti tarp skirtingų rinkimų įstatymų ir jų reikalavimų. Ypač tais atvejais, kad rinkimų įstatymai tam tikrus klausimus reguliavo panašiai, bet ne analogiškai. Viso to rezultatas – dažnesni rinkimų įstatymų pažeidimai.

Rizikuoju būti nepopuliari, nes manau, kad rinkimų teisės kodifikavimo klausimą reikėjo spręsti kiek kitaip.

Turiu omenyje dviejų lygių teisinį reguliavimą, įtvirtintą konstituciniame įstatyme ir ordinariniame įstatyme. Šiuo aspektu aš nesu originali, nes taip manančių buvo ir daugiau. Antai Seimo narys Julius Sabatauskas su kolegomis 2021 m. rugsėjį parengė ir užregistravo Konstitucinių įstatymų sąrašo konstitucinio įstatymo projektą, kuriuo buvo siūloma iš šio sąrašo išbraukti Rinkimų kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo konstitucinį įstatymą, jo vietoje įrašant Rinkimų pagrindų konstitucinį įstatymą. Seimas nepalaikė šios idėjos.

Kaip žmogus, turintis šiokios tokios rinkimų teisės nuostatų taikymo patirties, galiu labai atsakingai prognozuoti, kad dėl Rinkimų kodekse nustatyto reguliavimo detalumo tikrai turėtų kilti problemų praktikoje. Tokios apimties teisės akte visada kažkas būna pražiūrėta ir (ar) apie kažką nepagalvota.

Nesuprantu aš ir to, kodėl konstitucinio įstatymo lygmens teisės akte turi būti reguliuojamos tokios smulkmenos kaip, pavyzdžiui, tai, kad rinkėjų parašų rinkimo lapo apačioje turi būti nurodyta rinkėjų parašus rinkusio asmens vardas ir pavardė, paso arba asmens tapatybės kortelės, arba teisę nuolat gyventi Lietuvos Respublikoje patvirtinančio dokumento numeris, gyvenamosios vietos adresas, parašas ir parašo data (Rinkimų kodekso 79 str. 4 d.). Ar tokiai nuostatai tikrai reikia užtikrinti didesnį stabilumą, nei gali užtikrinti ordinarinis įstatymas? Matyt, kad ne.

Rinkimų pagrindų konstitucinio įstatymo projektas nebuvo parengtas, todėl sudėtinga spręsti, ką konkrečiai Konstitucinių įstatymų sąrašo konstitucinio įstatymo projekto iniciatoriai turėjo omenyje vartodami sąvoką „pagrindai“. Jeigu man reikėtų atsakyti šį į klausimą, aš pirmiausia įvardyčiau konstitucinius rinkimų principus ir Europos komisijos „Demokratija per teisę“ (dar vadinamos Venecijos komisija) patvirtinto Gerosios rinkimų praktikos kodekso, nepaisant to, kad jis yra rekomendacinio pobūdžio, nuostatas.

Dar aš nesuprantu, kodėl į Rinkimų kodeksą buvo įtrauktas nuostatos, reglamentuojančios Vyriausiosios rinkimų komisijos teisinę padėtį, uždavinius, įgaliojimus, veiklos principus, taip pat jos sudarymo, darbo organizavimo tvarką ir finansavimą. Tai yra Konstitucijoje expressis verbis nurodyta nuolat veikianti institucija. Vien dėl to Vyriausioji rinkimų komisija nusipelno atskiro jos statusą ir kompetenciją apibrėžiančio įstatymo, nekalbant jau apie tai, kad Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo nuostatos, „mechaniškai“ inkorporuotos į Rinkimų kodeksą, yra visai kitokio pobūdžio ir pagal reguliavimo dalyką, ir pagal paskirtį.

Aukos

Pradėkime nuo naujo sąvokos „auka“ apibrėžimo: auka – tai rinkimų politinės kampanijos dalyviui neatlygintinai perduodami pinigai arba šio kodekso 109 straipsnio 1 dalyje nurodyta nepinigine forma suteikiama nauda, skirti rinkimų politinei kampanijai (Rinkimų kodekso 107 str. 1 d.).

Taigi apibrėžimas yra pakankamai lakoniškas, neperkrautas detalėmis ir turintis, vadinkime, aiškią struktūrą, t. y. iš jo iš karto yra aišku, kad aukos gali būti dviejų rūšių: piniginės ir nepiniginės. Dėl aiškumo šios aukų rūšys išskiriamos ir pačiame Rinkimų kodekse (107 str. 2 d.).

Rinkimų kodekse pateikiamas ir sąvokos „nepiniginė auka“ apibrėžimas. Nepinigine auka laikoma savarankiškam dalyviui neatlygintinai perduodami kilnojamieji ar nekilnojamieji daiktai, informacija, turtinės teisės, intelektinės veiklos rezultatai, taip pat kitos turtinės ir neturtinės vertybės, neatlygintinai atlikti veiksmai ir savanoriški darbai, veiksmų rezultatai, jeigu jų įsigijimo išlaidos pagal šio kodekso 114 straipsnio 8 dalį laikomos rinkimų politinės kampanijos išlaidomis (109 str. 1 d.).

Politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatyme nieko panašaus nebuvo, t. y., nepaisant to, kad jame buvo vartojama „nepiniginės aukos“ sąvoka, ji šiame įstatyme nebuvo apibrėžta, o jame pateikta bendroji „aukos“ sąvoka buvo griozdiška, paini ir klaidinanti, jai akivaizdžiai trūko sistemiškumo. Dėl to praktikoje dažnai kildavo problemų, nes aukų gavėjai ir rinkimų komisijos skirtingai ją suprato ir atitinkamai skirtingai aiškino.

Rinkimų kodekse nurodomas tas pats atstovaujamųjų dalyvių rinkimų politinės kampanijos finansavimo šaltinis – juos iškėlusių savarankiškų dalyvių rinkimų politinės kampanijos lėšos, bet dovanojimo su sąlyga pavyzdžiu papildomai nustatyta, kad tuo atveju, jeigu aukotojas, suteikdamas auką, nurodo, kuriam atstovaujamajam dalyviui ji skirta, ši auka negali būti panaudota kitų dalyvių (savarankiškų ar atstovaujamųjų) rinkimų politinei kampanijai finansuoti (105 str.).

Taip sudaromos prielaidos akcentuoti (materializuoti) aukotojo politines preferencijas. Tai kažkiek primena galimybę suteikti pirmumo balsus imponuojantiems kandidatams, įrašytiems į bendrą kandidatų sąrašą. Vienas iš skirtumų ‒ aukos konkrečiam atstovaujamajam dalyviui suteikimo fakto „balsavimo paslaptis“ nesaugo. Netgi priešingai, iždininkas turi pareigą Vyriausiosios rinkimų komisijos interneto svetainėje paskelbti atitinkamą informaciją, t. y. kas, kada, kiek ir kam paaukojo.

Labai smalsu, kiek ši novela pasiteisins praktiškai.

Politinė reklama

Pradėkime nuo to, kad Rinkimų kodeksas pateikia patikslintą „reklamos“ sąvokos apibrėžimą, kuriame expressis verbis išskiriamos politinės reklamos rūšys, t. y. pozityvi ir negatyvi politinė reklama (95 str. 1 d.). Įstatymų leidėjas šiuo aspektu nieko naujo nesukūrė. Jis tiesiog formalizavo Vyriausiosios rinkimų komisijos suformuotą praktiką nustačius, kad tam tikra informacija laikytina politine reklama, ją dar papildomai kvalifikuoti teigiama ar neigiama politine reklama, priklausomai nuo intencijos ją skleidžiant, t. y. pasirinktos politinės reklamos poveikio krypties.

Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, lyginant su Politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymu, Rinkimų kodekse akcentuojama atlygintinė politinė reklama. Siekiant išvengti interpretacinio lankstumo, pateikiama ir atlygintinės politinės reklamos sąvoka. Taigi atlygintina politine reklama laikoma tokia politinė reklama, kuri rengiama, gaminama ir (ar) skleidžiama už užmokestį arba kuriai rengti, gaminti ir (ar) skleisti naudojami finansiniai resursai, pasitelkiami įprastai tokias paslaugas atlygintinai teikiantys asmenys (Rinkimų kodekso 95 str. 2 d.).

Tiek, kiek tai susiję su atlygintinės politinės reklamos užsakymu rinkimų politinės kampanijos tikslais ir atitinkamai tokios politinės reklamos apmokėjimu, Rinkimų kodekse taip pat nustatytas griežtesnis reguliavimas – tą gali padaryti tik pats rinkimų politinės kampanijos dalyvis (95 str. 3 d.).

Matyt, nesuklysiu darydama prielaidą, kad taip įstatymų leidėjas sureagavo į Andriaus Tapino kartu su Laisvės TV organizuotas akcijas „Viso gero, Voldemortai“ ir „Viso gero, Valdemarai?“.

Trečiųjų asmenų dalyvavimo rinkimų politinėje kampanijoje „galimybės“

Štai čia, mano galva, yra pirmoji praleista proga. Įstatymų leidėjas, vietoje to, kad reglamentuotų trečiųjų asmenų dalyvavimą rinkimų politinėje kampanijoje, numatant finansavimo šaltinius, deklaravimo ir žymėjimo prievolę bei galimą išlaidų limitą, kaip tai ne pirmą kartą siūlė Vyriausioji rinkimų komisija bei „Transparency International“ Lietuvos skyrius, pasirinko kitą kelią – jį drausti. Nors toks draudimas Rinkimų kodekse eksplicitiškai nenustatytas, pirmiau paminėta nuostata, leidžianti užsakyti atlygintinę politinę reklamą ir atitinkamai ją apmokėti tik rinkimų politinės kampanijos dalyviui, būtent tą ir reiškia.

Tenka apgailestauti, kad Lietuva nesiryžo sekti kitų valstybių, kaip antai – kaimyninės Latvijos, pavyzdžiu, ir vietoje to, kad sureguliuotų atitinkamus visuomeninius santykius, draudimo forma pasirinko juos ignoruoti.

Maža to, pasirinktas variantas akivaizdžiai neatitinka Europos Žmogaus Teisių Teismo (EŽTT) formuojamos praktikos šiuo klausimu. EŽTT yra ne kartą nurodęs, kad Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (EŽTK) ginamos vertybės gali būti apsaugotos ne tik draudimų keliu, bet ir nustačius efektyvų kontrolės mechanizmą. Taip pat šis teismas yra konstatavęs, kad negalima subjektams, formaliai nesantiems rinkimų politinės kampanijos dalyviais, drausti dalyvauti rinkimų politinėje kampanijoje, nes taip būtų apribota jų saviraiškos laisvė. Kartu jis nurodė, kad reikia siekti balanso, konkrečiai – kontroliuojant tokį tokių subjektų dalyvavimą rinkimų politinėje kampanijoje.

Na, ir galiausiai – tokie sprendimai neprisideda nei prie pilietinės visuomenės stiprinimo, nei prie visuomenės pasitikėjimo politikais ir politinėmis partijomis augimo. Be to, mano vertinimu, pažeidžia Konstituciją, o konkrečiai – jos 25 straipsnio 1, 2, 3 ir 4 dalis, 33 straipsnio 1 ir 2 dalis, 34 straipsnio 1 dalį bei 35 straipsnio 1 ir 2 dalis.

Ar politinė reklama turi būti atpažįstama?

Rinkimų kodekse ne visai tinkamai išspręstas ir politinės reklamos atpažįstamumo reikalavimas bei jos žymėjimo klausimas. Pirmiausia todėl, kad atpažįstamumo reikalavimas taikomas tik atlygintinei politinei reklamai. Kitaip tariant, šiuo atveju „tikrąja“ politine reklama laikoma tik atlygintinai skleidžiama politinė reklama, nors pačiame Rinkimų kodekse pateikta „politinės reklamos“ sąvoka apima ir „bet kokia forma ir priemonėmis neatlygintinai“ skleidžiamą informaciją, kuria siekiama daryti įtaką rinkimų rezultatams ar paveikti rinkėjų motyvaciją balsuojant rinkimuose arba kurios skleidimu propaguojamas valstybės politikas, politinė organizacija, jos narys ar rinkimų politinės kampanijos dalyvis, kandidatas, taip pat jų idėjos, tikslai ar programa.

Bendras reklamos atpažįstamumo principas reikalauja, kad reklama būtų aiškiai atskirta nuo kitos skleidžiamos informacijos ir aiškiai atpažįstama pagal pateikimo formą, o tuo atveju, jei tikėtina, kad reklamos vartotojai žiniasklaidos priemonėje skleidžiamos reklamos dėl jos pateikimo formos gali neatpažinti, tokia reklama turi būti atitinkamai pažymėta. Žinoma, politinė reklama yra specifinė reklamos rūšis ir jai taikomi ne visi bendrieji reklamos sklaidos principai. Tačiau šis turėtų būti taikomas, nes, priešingu atveju, reklamos adresatas gali suprasti, kad jam pateikiama informacija yra ne reklama, o žinia, t. y. faktas, tikri (teisingi) duomenys (Lietuvos Respublikos visuomenės informavimo įstatymo 2 d str. 82 d.).

Nepaisant to, Rinkimų kodeksas nustato pareigą žymėti tik atlygintinę politinę reklamą ir tik nuo rinkimų politinės kampanijos pradžios iki paskelbiant galutinius rinkimų rezultatus (95 str. 4 d.). O jau kitoje Rinkimų kodekso nuostatoje įtvirtinta, kad nepažymėta politinė reklama, taigi ir atlygintinė politinė reklama, ir politinė reklama, skleidžiama neatlygintinai, laikoma paslėpta politine reklama. Galiausia nustatomas politinės reklamos, pažymėtos nesilaikant nustatytų reikalavimų, ir paslėptos politinės reklamos draudimas, už kurį taikoma įstatymų nustatyta atsakomybė (95 str. 5 d.).

Jeigu šios Rinkimų kodekso nuostatos bus aiškinamos taikant vien tik lingvistinį metodą – bus prieita prie teisinio absurdo, o konkrečiai ‒ kokiu pagrindu galės būti baudžiama už tai, ko nėra reikalaujama?

Dr. Elena Masnevaitė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros asistentė

Ši publikacija parengta Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto kartu su Lietuvos mokslų akademija, Vilniaus universiteto Teisės fakultetu bei Lietuvos teisininkų draugija 2022 m. rugsėjo 23 d. Seime organizuotos mokslinės-praktinės konferencijos „Rinkimų kodeksas – naujovės, iššūkiai, perspektyvos“ skaityto pranešimo „Rinkimų kodeksas ir rinkimų politinių kampanijų finansavimas: 10 pokyčių ir viena praleista proga“ pagrindu. Konferencijos įrašą galima žiūrėti čia