L. Sesickas. Vis labiau nuo vakarietiško lošimų reguliavimo modelio tolstanti Lietuvos lošimų paslaugų rinka: dominuoja didžiausias pralošimo rizikas sąlygojančios lošimo paslaugos

Europos Komisija, remdamasi ES valstybių atliktais problemų dėl lošimo paplitimo šalies mastu tyrimais nurodė, kad lošimų sukeliamoms problemoms įtaką daro tokie veiksniai kaip veiksmo dažnis (kuo trumpesnis laikas tarp paties lošimo ir galimybės pastatyti sumą, tuo didesnė rizika); išmokos intervalas (kuo trumpesnis laikas nuo sumos pastatymo iki rezultato, tuo didesnė rizika);  prieinamumas ir socialinė aplinka; noras susigrąžinti praloštą sumą arba buvimas arti laimėjimo (kuo didesnė išmoka ir laimėjimo tikimybė, tuo didesnė iliuzija, kad prarastas sumas galima atsilošti, ir dėl to didesnė rizika; įsivaizduojami įgūdžiai ir „dalyvavimas” (galimybė dalyvauti įvykyje, dėl kurio lošiama, arba panaudoti savo įgūdžius sėkmės tikimybei įvertinti suteikia pagrindo „beveik laimėjusio” psichologijai ir didina riziką); komerciniai pranešimai, kurie galėtų paskatinti pažeidžiamas grupes. [Šaltinis: EUROPOS KOMISIJA 2011.3.24, KOM(2011) 128 galutinis, ŽALIOJI KNYGA “Internetiniai lošimai vidaus rinkoje”].

Kadangi skirtingi lošimai sąlygoja skirtingas socialines rizikas, pripažįstama, kad jų reguliavimui ir apmokestinimui yra būtina taikyti teisinės ir mokestinės diferenciacijos ir individualizavimo principus.

Lietuva tarp ES valstybių lyderių socialinių rizikų auginimo kontekste

Deja, Lietuvoje įstatymų leidėjai ignoruodami minėtus svarbius veiksnius ir nustatant nacionalinį reguliavimą  visus lošimus „suplakdami” į krūvą, nepaisant skirtingų sektorių generuojamų pajamų, lošimo organizavimo vietų ir kitus ypatumų, neleido azartinių lošimų, lažybų ir loterijų industrijai veikti vakarietiškai ir sugeneruoti maksimalią ekonominę naudą valstybei ir visuomenei minimaliausiais socialiniais kaštais. Dabartinis nacionalinis reguliavimo modelis „iškėlė” Lietuvą tarp ES valstybių lyderių socialinių rizikų auginimo kontekste. Šiuo metu Lietuva patenka į Europos valstybių, kuriuose lošimams ir loterijoms išleidžiama daugiausia pinigų, pirmąją eilę. Lyginant su kitomis Europos valstybėmis Lietuvoje vienam suaugusiam gyventojui išleidžiamos didžiausios vidutinės lošimo išlaidos 2020 metų duomenimis sudarė 598 EUR ir tai yra ženkliai daugiau, nei pvz., Danijoje (280 EUR), Suomijoje (338 EUR), Italijoje (255 EUR) ir kitose Europos valstybėse (The Gambling Market in Numbers 2020.pdf (spillemyndigheden.dk). Tačiau 2022 metų prognozuojamais duomenimis vienam suaugusiam gyventojui išleidžiamos didžiausios vidutinės lošimams ir loterijoms išlaidos Lietuvoje sudarys 101 EUR

Pradinis lošimų sektoriaus reguliavimas sudarė teisines prielaidas susiformuoti rinkai, orientuotai į nuosaikius lošimus, kadangi įstatymų leidėjas rėmėsi diferencijavimo principus ir nustatė skirtingas veiklos (ir kontrolės) sąlygas skirtingoms lošimo rūšims, atsižvelgiant į  jų socialinės rizikos mastą.

Tačiau ilgainiui valstybės politika pakrypo priešinga kryptimi – nuosaikiems ir mažesnės socialinės rizikos lošimams buvo pradėti taikyti tik agresyviausioms lošimo rūšims taikytini ribojimai (pavyzdžiui, privaloma lankytojų asmens tapatybės patikra, pareiga lošimų organizatoriams naudoti lankytojų vaizdą įrašančią įrangą, pertekliniai techniniai reikalavimai lošimo automatams, neproporcingi lošimų vietų ribojimai). Tai sudarė prielaidas per pastaruosius penkerius metus rinkai radikalizuotis, užleidžiant vis daugiau vietos nuotoliniams lošimams, tarp kurių pagrindine paslauga tapo nuotoliniai neriboto statymo ir laimėjimo A kategorijos lošimų automatai. Valstybė (reguliuotojas) tik pasyviai stebėjo ir stebi šią radikalią transformaciją, naikinančią antžeminių lošimų kuriamą ekonominę vertę: kasdien mažėja jų generuojamos valstybės biudžeto mokestinės pajamos, darbo vietų skaičius, nekilnojamojo turto, įvairių aptarnavimo, saugos, IT ir kitų paslaugų sektorių pajamos.

Nuotolinių lošimų plėtra geometrine progresija: quo vadis Lietuva?

Per dvejus metus nuo 2019 metų, kai Lietuvoje nuotolinių lošimų dalis lošimų rinkoje (įskaitant ir loterijas) sudarė 51 procentą ir labai neišsiskyrė iš kitų Europos šalių, situacija radikaliai pasikeitė – ši lošimų dalis Lietuvoje ženkliai išaugo ir 2021 metais pasiekė  82,5% lošimų rinkos. 2020 metais Lietuvos vienam suaugusiam gyventojui išleidžiamos vidutinės lošimo išlaidos nuotolinių lošimų paslaugų vartojimui sudarė 431,49 eurų sumą. Ši suma viršija Europos valstybių sąrašo viršuje esančios Norvegijos vienam suaugusiam gyventojui išleidžiamą vidutinę lošimo išlaidų sumą 23,83%.

Specialiųjų tyrimų tarnyba 2021 m. atliktame antikorupciniame vertinime atkreipė dėmesį, kad įstatymais nuotolinių lošimų organizatoriams sukuriamos palankesnės, mažesnę administracinę veiklą sukuriančios sąlygos veiklai vykdyti, nei kitų rūšių – antžeminių – azartinių lošimų organizatoriams, nes gavę licenciją ir leidimą jie galėtų nuotolinių lošimų veiklą vykdyti neterminuotai, be papildomų derinimo procedūrų su Lošimų priežiūros tarnyba ar savivaldybės taryba. Dabartiniame teisiniame reguliavime taip pat nėra numatyta papildomų priemonių siekiant apsaugoti nepilnamečių ir lošti nebenorinčių asmenų interesus nuo žalingo nuotolinių lošimų poveikio, kuris yra didesnis nei lošiant antžeminiuose lažybų punktuose ir automatų salonuose, nes sukurtos žaidėjo paskyros duomenimis tame pačiame įrenginyje, pavyzdžiui, stacionariame ar nešiojamame kompiuteryje, mobiliojo ryšio telefone, gali pasinaudoti ir asmenys, kuriems tai draudžiama remiantis įstatymo ir įgyvendinamųjų teisės aktų nuostatomis.

Lietuvos lošimų rinkos reguliavimo politikos ir teisėkūros priemonių ydingumą sąlygoja tai, kad sprendimai daromi neturint patikimų lošimų bei loterijų rinkos ir vartojimo socialiai reprezentatyvių ir moksliškai pagrįstų tyrimų. Priimant reguliacinius sprendinius neatsižvelgta į tai, kad skirtingų antžeminio lošimo rūšių organizavimo vietos generuoja skirtingas pajamas (o kartu ir jų sąlygojamas finansines rizikas) ir patiria skirtingas veiklos sąnaudas. To pasekmė – nuolatiniai reguliuotojų  bandymai griežtinti ir riboti visų lošimų reglamentavimą, nors nėra jokių objektyvių duomenų, kurie patvirtintų ribojimo ir būtent tokių priemonių būtinumą (tikslingumą).

2011-2015 metais Lošimų priežiūros tarnybos direktoriaus įsakymais buvo įteisintos naujos lošimų organizavimo rūšys – lažybų organizavimas internetu ir telefonu – suteikiant teisę tokius lošimus organizuoti trims lažybų bendrovėms. Nepaisant to, kad administraciniai teismai tokį nuotolinių lošimų įteisinimo būdą pripažino neteisėtu, panaikindami įsakymus, atsakingos institucijos nesiėmė jokių kontrolės veiksmų tam, kad nuotolinių lošimų organizavimas būtų nutrauktas. Priešingai, buvo aktyviai siekiama,  kad Seimas juos kaip galima greičiau įteisintų atitinkamais Azartinių lošimų įstatymo pakeitimais. Galimybės organizuoti nuotolinius lošimus sudarymas lažybų bendrovėms keleriais metais anksčiau nei buvo ex lege (per įstatymą) legalizuoti nuotoliniai lošimai, suteikė joms nesąžiningą konkurencinį pranašumą, nes per šį laikotarpį jos buvo nekontroliuojamos, susikūrė didžiausią vartotojų duomenų bazę (net neturėdamos teisių rinkti ir saugoti asmens duomenis) ir užvaldė nuotolinių lošimų rinką. Tai sąlygojo socialiai pavojingiausių neriboto statymo nuotolinių lošimų ypatingai greitą milžiniško dydžio vartojimo augimą ir šio sektoriaus dominavimą.

Pastarojo dešimtmečio teisėkūros iniciatyvos buvo tendencingai nukreiptos padidinti mažesnes pajamas generuojančių antžeminių (tradicinių) B kategorijos automatų salonų, lažybų punktų operatoriams veiklos sąnaudas (leidimų galiojimo termino nustatymo, licencijų mokesčių padidinimo pagalba), per įėjimo į rinką barjerus (savivaldybių tarybų sutikimų reikalavimas steigiant B kategorijos automatų salonus ir lažybų punktus ir kitų rūšių lošimus) padaryti šių sektorių veiklą investicijų ir veiklos prasme nesaugia ir ypatingai rizikinga. Reikalavimo gauti savivaldybių tarybų sutikimą nustatymas B kategorijos automatų salonams ir lažybų punktams, organizuojantiems ribotus lošimus aiškiai perteklinis, tikėtina, jog prives prie  šiuo metu jau 10-15 metų veikiančių lošimo organizavimo vietų veiklos nutraukimo. Tokiu būdu sudarytos sąlygos išstumti tradicinius (antžeminius) lošimus iš lošimų paslaugų rinkos, galutinai transformuojant nacionalinę lošimų rinką į dominuojamą nuotolinių lošimų operatorių, kurių veiklos organizavimo modelis (programinė įranga, jos techninis aptarnavimas, darbo vietos, etc.) yra už Lietuvos ribų (t.y. mokestinių lengvatų zonose).

Lošimų sektorius apmokestinimas: teisingos pusiausvyros (balanso) paieška tarp viešos ir privačios naudos

Siekiant surasti adekvatų atskiriems lošimo sektoriams taikytiną individualizuotą apmokestinimą, o tuo pačiu ištaisyti šiuo metu egzistuojančius nepagrįstus skirtingų tos pačios rinkos segmentų apmokestinimo iškraipymus, reikėtų vadovautis diferencijuotu, o ne standartizuotu požiūriu. Diferencijuotas reguliavimas turi būti pagrįstas kriterijais, atitinkančiais skirtingų lošimų sektorių ypatumus: pralošimo sumų per valandą (angl. loss per hour) kriterijumi; skirstymu į tradicinius ir nuotolinius lošimus, neribotus (lošimo namų organizuojami lošimai, loterijos) ir ribotus lošimus (B kategorijos automatai, antžeminės lažybos). Taip pat būtina mokesčių tarifų korekcijas derinti su naujais ir projektuojamais reguliaciniais sprendimais, atsižvelgiant į tai, kad bet kokio naujo kontrolės reikalavimo įvedimas neretai turi reikšmingos įtakos lošimų ir loterijų veiklos sąnaudų, susijusių su atitikties užtikrinimu (angl. – compliance costs), augimui. 

Mažiau rizikingų lošimų (loterijų, automatų su ribotais statymais ir kt.) atveju ekspertai rekomenduoja taikyti mažiau intensyvų prieigos ribojimą, tačiau stipriai riboti lošimo parametrus. Nėra tikslinga ribotų parametrų lošimuose reikalauti vartotojų asmenų identifikacijos ar riboti prieigą geografine prasme. Taip pat priimant sprendimus dėl tokių lošimų parametrų (pavyzdžiui, statymų ar laimėjimų ribų) rekomenduojama atsižvelgti į valstybės gyventojų skirtingų formų laisvalaikiui išleidžiamas vidutines pinigų sumas.

Projektuojant lošimų ir loterijų mokesčių tarifus turėtų būti atsižvelgta į jau įtvirtintus ar planuojamus teisinio reguliavimo pokyčius, taip pat atsižvelgti į tai, kad ES šalių praktikoje didžiąją loterijų segmento dalį užima nacionalinės loterijos, atliekančios viešąją paskirtį, o šias paslaugas teikiančios įmonės prilygintinos viešojo intereso įmonėms, jų pagrindinė paskirtis ir raison d’etre (egzistavimo pagrindas) mobilizuoti lėšas tam, kad jos būtų skirtos geriesiems tikslams (for good causes) – sportui, kultūrai, menui, paveldui finansuoti. Nacionalines loterijas daugumoje ES valstybių organizuoja arba valstybinės įmonės (pvz. Estijoje “Eesti Loto”, Latvijoje “Latloto”) arba viešosios koncesijos konkurso pagrindais tam tikram laikotarpiui atrinktos privačios įmonės, kurių sąnaudos ir pelnas yra nustatyti įstatymu, o pagrindinė pajamų dalis yra skiriama viešojo intereso projektams finansuoti. Toks reguliavimas ir administracinė praktika paaiškina (tik jokiu būdu nepateisina), kodėl loterijų organizacijų paramos sportui suma vienam gyventojui Lietuvoje sudaro 1,19 eurų (2012 metų duomenys), o Suomijoje – 27,8 eurų, Danijoje – 17,2 eurų, Jungtinėje Karalystėje – 11,45 eurų. Būtent nacionalinių  loterijų organizavimo modelis yra efektyviausias ir naudingiausias valstybei. Nustatant loterijų ir lošimų mokesčių tarifus tikslinga būtų nustatyti bendrovių pelningumo ribas (lubas) (15-20%), o viršpelnį skirti „gerųjų tikslų” (viešojo intereso) projektams (panašus reguliavimas yra nustatytas Jungtinėje Karalystėje nacionalinės loterijos organizatoriui.

Būtent adekvatus, subalansuotas, diferencijuotas, gerosiomis kitų Europos valstybių patirtimis pagrįstas reguliavimas leistų valstybei valdyti lošimų rinkos socialines rizikas, padidinti valstybės gaunamas pajamas ir sumažinti didžiausias pralošimo rizikas sąlygojančių lošimo paslaugų agresyvią plėtrą.  

Linas Sesickas yra advokatų kontoros „Glimstedt” partneris, advokatas