Komentarai

H. Šinkūnas. Valstybės valdžių santykiai: harmoningas bendradarbiavimas?

Valdžių padalijimo principas[*] konstitucinių principų tarpe užima labai svarbią vietą, nors jo turinys Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo formuojamoje oficialiojoje konstitucinėje jurisprudencijoje nėra taip plačiai atskleistas kaip, tarkime, teisinės valstybės principas. Valdžių padalijimo principas, kurio ištakos siekia Antikos laikus, buvo įtvirtintas jau pirmosiose rašytinėse konstitucijose, o šiandien yra visų demokratinių teisinių valstybių konstitucinio reguliavimo savastimi. Kartu tai yra labai įdomus ir reikšmingas principas, turintis didelį verifikacinį potencialą vertinant valstybės valdžios institucijų priimtus sprendimus ar jų veiklą atitikties konstitucijai ar įstatymams požiūriu, todėl apie jį neabejotinai reikia kalbėti ir diskutuoti.

Žvelgiant holistiškai, valdžių padalijimas nebūtinai reiškia vien tik teigiamus dalykus: pavyzdžiui, politikos tyrėjai pastebi, kad valdžių padalijimas neretai pakenkia valdymo efektyvumui, prailgina sprendimų priėmimo laiką, sprendimų priėmimą daro sudėtingesnį ir pan. Vis dėlto šie trūkumai yra kur kas mažesni nei valdžių padalijimo teigiamas efektas, dėl kurio verta susitaikyti su tam tikrais nepatogumais ar mažesniu valstybės valdžios veiksmingumu: šio principo pagalba siekiama užkirsti kelią despotiškiems valdžios įgyvendinimo būdams rastis, jo dėka užkertamas kelias valstybės valdžios institucijoms piktnaudžiauti joms suteiktais įgaliojimais ir saugoma visos visuomenės ir atskirų asmenų laisvė, kurią piktnaudžiaujanti savo galiomis valdžia gali lengvai suvaržyti ar net visiškai sunaikinti paversdama savo piliečius vergais, ko taip bijojo Charles Lois de Montesquieu.

Valdžių padalijimo principas reikalauja ne tik atskirti valstybės valdžias ir suteikti jų paskirtį atitinkančią kompetenciją. Šis principas taip pat reikalauja užtikrinti valstybės valdžių pusiausvyrą ir, kaip sako mūsų Konstitucinis Teismas, tarpfunkcinę partnerystę.

Vis dėlto ši teorija atrodo gražiai tik tol, kol valstybės valdžios gerbia konstitucijoje joms nustatytas galių ribas, kol vykdo tai, kas joms pavesta konstitucijoje ir įstatymuose. Deja, valdžia gadina, o kaip sakė lordas Actonas, absoliuti valdžia gadina absoliučiai. Iš čia kyla svarbus uždavinys: užtikrinti, kad nei viena valstybės valdžia neperžengtų konstitucijoje jai nustatytų įgaliojimų, kad tarp jų būtų pusiausvyra, darnus veikimas ir harmoningas bendradarbiavimas. Pagaliau, kad valdžių padalijimas saugotų kiekvieno mūsų laisvę, būtina numatyti priemones, kurių būtų galima imtis tuo atveju, jei kuri nors valstybės valdžia sumanytų savo rankose sutelkti daugiau galių, nei numatyta konstitucijoje.

Apie tokias priemones galvojo ir pirmieji valdžių padalijimo teorijos architektai, a priori numatydami bandymų piktnaudžiauti valdžia galimybę ir ieškodami veiksmingų kontrpriemonių. Antai Johno Locke modelyje matome dominuojantį parlamentą, kurio galios prireikus galėtų būti panaudotos tam, kad būtų neutralizuotos labiausiai valdžia linkusios piktnaudžiauti vyriausybės užmačios. Bet dėl to Locke teorijoje išskirtos valstybės valdžios šakos nėra lygiavertės, dominuojanti valstybės valdžia yra parlamentas. Charles Lois de Montesquieu, manydamas, kad pavojų gali kelti ir įstatymų leidėjas, siūlė vyriausybei suteikti svarbias galias, padėsiančias atkurti pažeistą pusiausvyrą – veto teisę ir teisę paleisti parlamentą. Benjaminas Constantas ir Georgas Hegelis kalbėjo apie šiuo aspektu svarbias monarcho galias.

Tačiau itin didelį darbą kuriant valstybės valdžių pusiausvyrą turinčią užtikrinti sistemą, dar vadinamą stabdžių ir atsvarų sistema, nuveikė amerikiečiai, daug kur sekdami Montesquieu idėjomis sukūrę pirmąją pasaulyje rašytinę Konstituciją ir jos nuostatomis grindę politinę ir teisinę praktiką. O 1803 m. Johno Marshallo primininkaujamas JAV Aukščiausiasis Teismas priėmė garsųjį sprendimą byloje Marbury v. Madison, kuriame pareiškė, kad teismas gali tikrinti įstatymų leidėjo priimtų įstatymų atitiktį konstitucijai ir jai priešingą aktą šalinti iš teisinės sistemos. Apie šį sprendimą ir po jo priėmimo kilusias audringas diskusijas yra daug prirašyta. Šio pranešimo kontekste norėčiau pabrėžti dar ir tai, kad minimas JAV Aukščiausiojo Teismo sprendimas nepaprastai sustiprino teismų, kuriuos Montesquieu laikė ne visai visaverte valdžia, savo reikšme neprilygstančia politinėms valdžioms, galias ir davė postūmį konstitucinės ir administracinės justicijos plėtrai.

Atrodytų, sukūrus stabdžiais ir atsvaromis grindžiamą valdžių padalijimo modelį, buvo sukurtos harmoningo valstybės valdžių bendradarbiavimo prielaidos, kurių dėka bus užtikrinta valdžių pusiausvyra ir tarpfunkcinė partnerystė. Tačiau viskas ne taip paprasta: pasirodo, konstitucijose nubrėžtų valdžios galios trajektorijų galima nepaisyti, o Konstitucijos principai ir nuostatos ne visada yra tas orientyras, kuriuo sekama.

Pažvelkime į kelis Lietuvos pavyzdžius:

Pasirodo, galima ignoruoti Konstitucinio Teismo sprendimus ir Konstitucijai prieštaraujančio reguliavimo nekeisti arba delsti tai daryti nepateisinamai ilgai.

Arba vykdant apkaltos procesą Seime galima nuspręsti iš savo gretų pašalinti tik vieną Seimo narį iš dviejų, nepaisant to, kad Konstitucinis Teismas nusprendė, jog jie abu savo veiksmais sulaužė priesaiką ir šiurkščiai pažeidė Konstituciją.

Arba galima atsisakyti atleisti iš pareigų teismo pirmininką nepaisant to, kad yra pasibaigęs įstatyme nustatytas jo įgaliojimų terminas – objektyvi aplinkybė. Ir toks galios demonstravimas ir kliudymas formuoti vieną svarbiausių teisminės valdžios institucijų tęsiasi daugiau kaip 1,5 metų.

Arba galima akivaizdžiai pažeidžiant Konstituciją ir nesant jokio pagrindo atleisti iš pareigų teismo skyriaus pirmininką, dargi laikinai einantį to teismo pirmininko pareigas, nepaisant itin skaudžių tokio sprendimo pasekmių – paminto teisėjų nepriklausomumo, sutrikdyto teismo darbo, sumenkinto pasitikėjimo valstybės valdžios institucijomis ir pan.

Arba galima viešose diskusijose nepateikiant aiškių argumentų atmesti visas tris kandidatūras į Konstitucinio Teismo teisėjus, o jas atmetus neskubėti vykdyti Konstitucijoje numatytos pareigos formuoti valstybės valdžios institucijas ir delsti pateikti kandidatūras.

Institucija, kurios vienas svarbiausių uždavinių saugoti teismų ir teisėjų nepriklausomumą, deja, ne taip retai gali primiršti savo konstitucinę priedermę – būti atsvara Respublikos Prezidentui kaip politinei institucijai.

Vieno teismo vadovas gali sau leisti viešai, bendraudamas su žiniasklaida, suabejoti Lietuvoje įtvirtintos Seimo rinkimų sistemos konstitucingumu.

Kritikuoti teismus politikams tapo įprasta praktika. Nors po truputį ateina supratimas, kad kalbėti apie konkrečias teismų nagrinėjamas bylas yra negerai, žeriama apibendrinta kritika, nepateikiant nei argumentų, nei racionalių pasiūlymų. Ypač tai buvo matyti šį rudenį vykstant Seimo rinkimų kampanijai.

Pavyzdžių galima pateikti daug daugiau, bet ir jų pakanka pamatyti, kad valstybės valdžių bendradarbiavimas gali būti kur kas harmoningesnis. Kita vertus tai, kad valstybės valdžioms sąveikaujant tarp jų kyla įtampų, yra visiškai suprantama ir neturi stebinti, priešingai, tai liudija apie valdžių vykdomą savitarpio kontrolę ir pusiausvyros palaikymą. Būtent tokia ir yra stabdžių ir atsvarų sistema grindžiamo valdžių padalijimo esmė.

Vis dėlto svarbu atidžiai stebėti valstybės valdžių sąveikas, kad, esant reikalui, laiku būtų užkirstas kelias tarp atskirų valstybės valdžių atsiradusioms įtampoms peraugti į konfliktus, nes tai politinę valdžią gali paskatinti imtis tokių reformų, kurios gavus rinkėjų paramą buvo atliktos Vengrijoje ir Lenkijoje. Žinoma, galima pasikliauti švietimu ir jo galia, pavyzdžiui, padedant susivokti, kad laisvas mandatas anaiptol nėra tapatus galimybei daryti ką nori, ar kad net ir vienmandatinėje apygardoje išrinktas Seimo narys yra visos Tautos atstovas, todėl svarbiausia jo pareiga yra tarnauti visiems Lietuvos žmonėms, o ne pirmiausia rūpintis apygardos, kurioje jis buvo išrinktas, rinkėjų interesais. Taip pat galima tikėti magiška laiko galia sudėlioti viską į savo vietas ir išspręsti daugelį problemų, galima kantriai laukti politinės kultūros pokyčių tikint, kad ir mūsų politinė kultūra gali būti grindžiama pagarba ir atsakomybe, galima laukti reikšmingo laisvos ir nepriklausomos žiniasklaidos indėlio užtikrinant valstybės valdžių darnų bendradarbiavimą ir pan.

Vis dėlto politikų ir mokslininkų akiratyje turi būti konstitucinės inžinerijos sričiai priskirtini dalykai – paieškos atsakymų į klausimą, ką gi mūsų konstitucinėje sąrangoje galima padaryti geriau, ką pakeisti, ką įdiegti ir ko atsisakyti, kad valstybės valdžia veiktų pagal Konstitucinio Teismo taip gražiai įvardintą tarpfunkcinės partnerystės maksimą.

Pateiksiu kelis pasiūlymus diskusijoms, nes matau potencialias ir neišnaudotas galimybes mūsų konstituciniam reguliavimui tobulinti.

Siūlau labai rimtai apsvarstyti individualaus konstitucinio skundo reglamentavimo pokyčius, nepaisant tos aplinkybės, kad individualaus konstitucinio skundo institutas yra naujas dalykas mūsų teisinėje sistemoje. Nuo 2019 m. rudens Konstitucinio Teismo interneto svetainėje akivaizdžiai ėmė dominuoti aktai, kurie vadinasi „Dėl atsisakymo nagrinėti prašymą“. Jokia paslaptis, kad šiandien bendrosios kompetencijos ar specializuoti teismai dėl tam tikrų tarpinstitucinių įtampų neretai vengia kreiptis į Konstitucinį Teismą išaiškinimo, o matydamas tokias tendencijas drįstu prognozuoti blėstantį piliečių ryžtą išnaudoti individualaus konstitucinio skundo teikiamas galimybes.

„Ne visa iškart“, bet „byla po bylos“ tarsi koralas auganti oficialioji konstitucinė doktrina turi būti preciziškai nuosekli, neprieštaringa ir išsauganti tęstinumą. Vis dėlto tai nereiškia, kad konstitucinė doktrina negali būti reinterpretuota, kada tai yra neišvengiama, objektyviai būtina, konstituciškai pagrindžiama ir pateisinama. Juo labiau, kad tokią galimybę yra numatęs ir dėl jos pasisakęs ir pats Konstitucinis Teismas.

Jau seniai yra subrendęs reikalas esmingai koreguoti teisėjų tarybos sudėtį ir tai daryti kviesčiau neapsiribojant tik kosmetinėmis korekcijomis didinant ar mažinant jos narių teisėjų skaičių, ypač atsižvelgiant į tai, kad šioje teisėjų savivaldos institucijoje aštuoniasdešimt Lietuvos Aukščiausiojo Teismo, Lietuvos apeliacinio teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų suformuoja daugiau kaip pusę jos narių – devynis, o likusios aštuonios vietos paliktos didesnei nei 670 teisėjų bendruomenei. Verta pagalvoti ir apie tai, kad šios teisėjų savivaldos institucijos nariais galėtų būti ne tik teisėjai, žinoma, tokiu atveju nevykdydami Konstitucijos 112 straipsnio 5 dalyje numatytų funkcijų patarti Respublikos Prezidentui profesinės teisėjų karjeros klausimais. Priminsiu, kad ši idėja buvo ir Respublikos Prezidentu išrinkto Gitano Nausėdos rinkimų programoje.

Apibendrinanti mano pranešimo išvada neturėtų nustebinti: įgyvendindami valdžių padalijimo principą, kaip ir kitus konstitucinius principus – teisinės valstybės, teisingumo, Konstitucijos viršenybės ir t. t. – niekada negalėsime atsipalaiduoti ir tarti, jog darbas yra užbaigtas, nes vėl ir vėl susidursime su naujais iššūkiais, o juos išsprendę sulauksime naujų.

Doc. dr. Haroldas Šinkūnas yra VU Teisės fakulteto prodekanas, Viešosios teisės katedros vedėjas

[*] Publikacija yra parengta pranešimo, skaityto 2020 m. spalio 23 d. vykusioje tarptautinėje mokslinėje praktinėje konferencijoje Konstitucijos dienai paminėti, pagrindu.

 

Raktažodžiai
Close
Close