E. Švobaitė. Valstybės lygio ekstremalioji situacija: tarp būtinybės ir diskrecijos (I)
2025 m. gruodžio 9 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybė paskelbė valstybės lygio ekstremaliąją situaciją visoje šalies teritorijoje, motyvuodama Baltarusijos Respublikos veiksmais, kuriais sudaromos sąlygos kontrabandą gabenančių balionų patekimui į Lietuvos teritoriją.[1] Pažymėtina, kad 2021 m. liepos 2 d. paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija dėl masinio užsieniečių antplūdžio[2] iki šiol nebuvo atšaukta, kaip ir 2025 m. rugpjūčio 13 d. paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija dėl ilgo lietingo laikotarpio padarinių žemės ūkio sektoriuje.[3]
Aptariamas Vyriausybės sprendimas reiškia jau trečią tuo pačiu metu galiojantį šios kategorijos specialųjį teisinį režimą valstybėje. Tačiau, ar tikrai kiekviena krizė, nauji priešiškos valstybės veikimo metodai suponuoja būtinybę skelbti vis naują valstybės lygio ekstremaliąją situaciją? Pirmajame komentare aptariama valstybės lygio ekstremaliosios situacijos specifika, jos taikymo problematika ypatingų teisinių režimų išimtinumo požiūriu ir pateikiamos kritinės įžvalgos dėl kontrabandą gabenančių balionų prevencijos pagrindu inicijuoto teisinio režimo.
Valstybės lygio ekstremaliosios situacijos ypatumai
Konstitucinėje teisėje ypatingi teisiniai režimai sietini su tam tikra būtinybe koreguoti esamą teisinę tvarką, kilus ypatingoms, egzistencinę grėsmę keliančioms situacijoms. Paminėtini trijų rūšių krizės-teisiniai režimai, kurių metu, siekiant suvaldyti krizę, taikytini specifiniai žmogaus teisių ribojimai: ekonominė krizė, nepaprastoji padėtis, ekstremali situacija. Analizuodama nepaprastos padėties teisinį režimą, Vainorienė savo disertacijoje nurodo, kad „Konstitucinės santvarkos požymis yra tai, kad ji nustato tam tikrą balansą tarp siekio veiksmingai apsaugoti valstybę ir jos gyventojus nuo kylančių grėsmių ir konstitucinių vertybių ribojimo, siekiant šio tikslo.“[4]
Šiandien Lietuvoje įvairių krizių valdymui vis dažniau pasitelkiama ekstremalioji situacija – dėl ekstremaliojo įvykio susidariusi padėtis, kuri gali sukelti ar sukelia didelį pavojų gyventojų gyvybei ar sveikatai, jų būtiniausioms gyvenimo (veiklos) sąlygoms, turtui, aplinkai, gyvybiškai svarbių valstybės funkcijų atlikimui, viešajai tvarkai arba gyventojų žūtį, sužalojimą, turtinę ar kitą žalą (Lietuvos Respublikos krizių valdymo ir civilinės saugos įstatymo 2 str. 6 d.; toliau – Krizių valdymo įstatymas). Remiantis šio įstatymo 34 str. 5 d. 2 p., ekstremaliajai situacijai likviduoti ir jos padariniams šalinti Vyriausybė gali nustatyti judėjimo laisvės, nuosavybės ir būsto neliečiamumo teisės, ūkinės veiklos laisvės, viešųjų ir administracinių paslaugų teikimo, streikų apribojimus.
Viena iš tokio režimo ypatybių – Vyriausybės diskrecija skelbiant valstybės lygio ekstremaliąją situaciją. Remiantis Vyriausybės nutarimu, valstybės lygio ekstremalioji situacija skelbiama tuomet, kai Nacionalinis krizių valdymo centras (NKVC) nustato, kad susidaręs įvykis atitinka ekstremaliųjų įvykių kriterijus. Atsakingas ministras, remdamasis NKVC siūlymu, pateikia Vyriausybei nutarimo projektą dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos skelbimo ir operacijų vadovo paskyrimo. Priėmus nutarimą, vykdoma nuolatinė grėsmės ir jos padarinių stebėsena, o jiems pasibaigus – NKVC teikimu Vyriausybė priima sprendimą atšaukti ekstremaliąją situaciją.[5] Taigi, priimdama sprendimą dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos, Vyriausybė yra saistoma NKVC rekomendacijų, grįstų išimtinai savo pačios nustatytu teisiniu reguliavimu dėl specialaus teisinio režimo skelbimo tvarkos bei kriterijų, leidžiančių susidariusią padėtį priskirti prie ekstremaliųjų įvykių.
Valstybės lygio ekstremalioji situacija taip pat yra ypatinga savo trukme. Jei nepaprastoji padėtis visais atvejais gali trukti iki 6 mėn., o dėl jos pratęsimo privalo spręsti Seimas, tai remiantis Krizių valdymo įstatymo 32 str. 5 d., ekstremaliosios situacijos galiojimo trukmė siejama su ekstremaliosios situacijos grėsmės išnykimu ir jos padarinių pašalinimu. Ekstremaliąją situaciją paskelbęs subjektas privalo reguliariai Vyriausybės nustatyta tvarka vertinti ekstremaliosios situacijos galiojimo poreikį ir, likvidavus ekstremaliąją situaciją ir pašalinus jos padarinius, inicijuoti ekstremaliosios situacijos atšaukimą. Tačiau Vyriausybės nutarime dėl šio įstatymo įgyvendinimo nėra numatyta jokių konkrečių stebėsenos mechanizmų, nenustatytas periodiškumas, kada atsakingos institucijos privalėtų pateikti ekstremaliosios situacijos padarinių šalinimo vertinimą. Visos trys tekste aptariamos valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbtos neterminuotai. Štai ekstremalioji situacija dėl masinio užsieniečių antplūdžio trunka jau 4,5 metų. Pasisakydamas dėl balionų sukeltos valstybės lygio ekstremaliosios situacijos, vidaus reikalų ministras žiniasklaidai nurodė: „manyčiau, kad po mėnesio grįšime į peržiūrą, ar reikia, ar nereikia, ar reikia ir toliau tęsti ekstremalią situaciją“, tačiau tokio pažado įgyvendinimas nėra grindžiamas jokiu teisiniu įpareigojimu ir lieka ministro diskrecijos, kitaip tariant – geros valios – klausimu.[6]
Dar daugiau, nors įstatymas numato, kad, valstybės lygio ekstremaliosios situacijos metu, siekiant pratęsti žmogaus teisių ribojimus ilgiau nei 6 mėn., būtina gauti Seimo pritarimą, įtvirtinta ir išimtis iš taisyklės. Remiantis Krizių valdymo įstatymo 40 str. 6 d., šis reikalavimas netaikomas, kai Nacionalinio saugumo komisija, įvertinusi žvalgybos ir kitų institucijų pateiktą informaciją, konstatuoja, kad valstybės lygio ekstremalioji situacija paskelbta siekiant suvaldyti trečiųjų valstybių priešiškos veiklos sukeltas ir (arba) nekonvencines grėsmes ir pašalinti jų padarinius. Atsižvelgiant į geopolitinę situaciją ir į tai, kad šiuo metu bent dvi iš trijų valstybės lygio ekstremaliųjų situacijų yra sietinos su priešiškais Baltarusijos režimo veiksmais, ši nuostata de facto sudaro galimybę tęsti fundamentalių žmogaus teisių ribojimus be parlamento įsitraukimo.
Kai išimtis tampa taisykle
Minėti valstybės lygio ekstremaliosios situacijos ypatumai Lietuvoje – diskrecija ir trukmės neapibrėžtumas – ne kartą analizuoti teisės, filosofijos mokslininkų. Vienas žymiausių veikalų, skirtas, iš dalies, aptarti išimtinę padėtį valstybėje, yra vokiečių teisininko, politikos filosofo ir nacistinio režimo ideologo, Carlo Schmitto „Politinė teologija“. Kalbėdamas apie suverenitetą, Schmittas šioje knygoje užrašo garsią frazę: „suverenus yra tas, kuris priima sprendimą išimtinės padėties atveju“ ir pratęsia savo mintį teiginiu, kad suverenitetas priklauso tam, kuris, konflikto atveju, sprendžia, kas yra valstybės interesas, viešoji tvarka ir saugumas. Būtent šioms konstitucinėms vertybėms užtikrinti įprastai skelbiami specialieji teisiniai režimai. Schmitto teigimu, „konkrečioje tikrovėje viešoji tvarka ir saugumas atrodys labai skirtingai, priklausys nuo to, ar, sakysime, karinė biurokratija, ar pirkliškos dvasios vedama savivalda, ar radikali partinė organizacija sprendžia, kada ši tvarka ir saugumas egzistuoja ir kada jiems iškyla grėsmė ar jie yra sutrikdomi.“[7]
Amerikiečių istoriko Timothy Snyder teigimu, Schmittas, „suprantama kalba paaiškino fašistinio valdymo esmę. Anot jo, būdas sunaikinti visas taisykles yra susitelkti į „išimties“ idėją. Nacių lyderis pergudrauja savo priešininkus sufabrikuodamas bendrą įsitikinimą, kad dabarties momentas yra išimtinis, o tuomet perkeičia tą išimties būklę į nuolatinę, ypatingą situaciją. Tada piliečiai išmaino tikrą laisvę į suklastotą saugumą.“[8] Komentuodamas Schmitto teoriją, italų filosofas Giorgio Agamben pradeda savo knygą „Išimties padėtis“ (it. Stato di eccezione) pastebėjimu, jog nepaisant plačiai aptariamos Schmitto suverenitetos sąvokos, viešojoje teisėje vis dar nėra išsamios išimties būklės teorijos, o viešosios teisės teoretikai ir teisininkai šią problemą, regis, laiko veikiau fakto nei juridiniu klausimu. Autorius pabrėžia paradoksą: išimtinės priemonės yra teisiškai taikomos, tačiau jų neįmanoma iki galo paaiškinti teisės kategorijomis, nes jos yra grindžiamos politine būtinybe.[9] Agambeno tekste daug dėmesio skiriama specialiųjų priemonių, taikytų kovai su terorizmu po 2001 m. rugsėjo 11 d. teroro akto Jungtinėse Amerikos Valstijose, aptarimui, pabrėžiant, be kita ko, šių priemonių neapibrėžtumą laike.
Teisybės dėlei reiktų pasakyti, kad Lietuvos teisės aktuose įtvirtintas valstybės lygio ekstremaliosios situacijos teisinis režimas neprilygsta (bent jau kol kas) tam, ką Schmittas ir Agambenas vadino išimtine padėtimi. Anot Schmitto, „ne kiekvienas nepaprastasis įgaliojimas, ne kiekviena policinė ypatingosios padėties priemonė ar nurodymas yra išimties padėtis. Tam veikiau reikalingas iš principo neribotas įgaliojimas, t.y. visos esamos tvarkos suspendavimas. Jei ši padėtis stoja, paaiškėja, kad valstybė lieka tverti, o teisė pasitraukia.“[10] Nors Lietuvos Vyriausybė turi diskreciją riboti tam tikras piliečių laisves ir teises, tad šia prasme „teisė pasitraukia“ ir paskelbus valstybės lygio ekstremaliąją situaciją, šių ribojimų sąrašas yra baigtinis, o sprendžiant dėl tokių ribojimų trukmės suėjus pusmečio terminui, įsitraukia Seimas ar bent Nacionalinio saugumo komisija. Tačiau šių autorių įžvalgos lieka reikšmingos ne kaip tiesioginis Lietuvos teisinės tikrovės aprašymas, o kaip įrankis, leidžiantis kritiškai vertinti tendenciją, kai specialieji teisiniai režimai ima nukrypti nuo apibrėžto išimtinumo link sprendimų, kurių teisėtumas grindžiamas nebe teise, o politine savimone, išimties būklę keičiant į nuolatinę krizę.
Apie panašias grėsmes konstitucinei santvarkai užsimenama ir Lietuvos mokslininkų darbuose. Antai Vainorienė savo disertacijoje atkreipia dėmesį į tendenciją normalizuoti nepaprastąją padėtį, o kartu ir su ja taikomus suvaržymus. Cituodama kanadiečių teisės teoretiką, Vainorienė nurodo: „Valdžios polinkis pasitelkti išimtines galias, jas inkorporuojant į ordinarinę teisės sistemą lėmė, jog įvairiais keliais išimtis – nepaprastosios padėties režimas – susiliejo su įprastine teise. Dyzenhaus’as pastebi: „Negalima prisijaukinti išimties. Jeigu ji yra įtraukiama į teisės sistemą ir su ja taip elgiamasi, ji išplis”. Pasak autoriaus, tai, kas buvo laikina, taps pastovu, toliau kels grėsmę pilietinėms laisvėms, net ir pasibaigus nepaprastosios padėties periodui. Galimos pasekmės yra tikimybė nukrypti į naują normalumo koncepciją, kuri žymiai išplėstas valstybės valdžios galias laikys įprastu dalyku. Kitaip tariant, normos ir išimties mišinys veda prie dar didesnio pastarosios vaidmens pirmosios sąskaita.“[11].
Atsižvelgiant į šias teorines perspektyvas, kyla poreikis kritiškiau vertinti specialiųjų teisinių režimų poreikį, jų teisėtumą bei praktinį taikymą.
Ar ekstremalioji situacija leis efektyviai kovoti su balionais?
Neabejotina, kad dėl balionų susidariusi situacija yra ypač sudėtinga ir ypatinga. Tačiau kyla klausimas, ką konkrečiai suteikia valstybės lygio ekstremalioji situacija, ko negalėtų institucijos padaryti jos neskelbiant? Šiame kontekste paminėtina ir tai, kad diskutuojant dėl valstybės lygio ekstremalios situacijos paskelbimo vyravo ir alternatyvi nuomonė – skelbti nepaprastąją padėtį.[12]
Valstybės lygio ekstremalioji situacija dėl iš Baltarusijos teritorijos į Lietuvą leidžiamų balionų Lietuvoje paskelbta remiantis Vyriausybės nutarime įtvirtintu kriterijumi dėl civilinės aviacijos trikdžių („oro transporto eismo nutraukimas, jeigu bent viename Lietuvos oro uoste nėra galimybės vežti keleivių ir krovinių oro transportu daugiau nei 6 val.“). Ekstremaliosios situacijos operacijų vadovas, vidaus reikalų ministras nurodė, kad „paskelbus ekstremaliąją situaciją galėsime glaudžiau bendradarbiauti, nes kariai įgis tam tikras specialiąsias teises, kurios leis jiems efektyviau veikti tiek drauge su vidaus reikalų ministerijos tarnybų pareigūnais, tiek individualiai”.[13] Vis dėlto galiojantys teisės aktai, įskaitant Krizių valdymo įstatymą, numato įvairias galimybes institucijų bendradarbiavimui, o Vyriausybė nepateikė argumentų, leidžiančių spręsti, kad toks bendradarbiavimas yra kaip nors apsunkintas.
2021 metais, reaguojant į Baltarusijos režimo veiksmus, buvo pakeistas Lietuvos Respublikos karinės jėgos naudojimo statutas, suteikiant kariams reikšmingą dalį teisių, kurias kariai turi nepaprastosios padėties metu ir tais atvejais, kai yra paskelbta ekstremaliosioji situacija, jeigu tam pritaria Seimas.[14] Nors tai atskiros diskusijos vertas klausimas, tačiau įgaliojimų kariuomenei veikti taikos metu plėtimas yra ypač problematiškas žmogaus teisių apsaugos atžvilgiu. 2025 m. gruodžio 18 d. Seimas pritarė dėl tokio išplėtimo suteikiant kariams teises veikti ne ilgiau kaip 3 mėn. laikotarpiui, įskaitant teisę persekioti ir sulaikyti asmenis, panaudoti specialiąsias priemones.[15] Nėra tiksliai nurodoma, kokie veiksmai lėmė, kad šių veiksmų negali atlikti su kontrabanda ir kitomis nusikalstomis veikomis taikos metu dirbantys pareigūnai.
Tokia lakoniška Vyriausybės argumentacija kelia pagrįstų abejonių dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos būtinumo, kai galiojantys teisės aktai jau numato institucijų bendradarbiavimą. Šioje situacijoje būtina kritiškai įvertinti, ar specialiųjų teisinių režimų taikymas nepateisina Vyriausybės galių ir karinės jėgos plėtros fundamentalių žmogaus teisių bei konstitucinių laisvių sąskaita. Todėl ypač svarbu turėti omenyje, kad, pasinaudojus diskrecija ir atsižvelgus į ilgalaikę teisinio režimo trukmę, kaip leidžia manyti pirmiau aptartos teorinės įžvalgos, išimtis gali virsti nuolatine padėtimi, o politinė valia dominuoti teisės principų atžvilgiu.
Straipsnis parengtas įgyvendinant Lietuvos mokslo tarybos finansuotą Studentų tyrimai semestro metu (2025–2026 m.) projektą (Nr. P-ST-25-156). Tyrimą atlieka Vilniaus universiteto Teisės fakulteto studentė Emilija Švobaitė. Vadovas: doc. dr. Donatas Murauskas.
[1] 2025 m. gruodžio 9 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 873 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo ir valstybės lygio ekstremaliosios situacijos valstybės operacijų vadovo paskyrimo“
[2] 2021 m. liepos 2 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 517 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo, valstybės lygio ekstremaliosios situacijos valstybės operacijų vadovo paskyrimo ir Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugos sustiprinimo“
[3] 2025 m. rugpjūčio 13 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 578 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo ir valstybės lygio ekstremaliosios situacijos valstybės operacijų vadovo paskyrimo“
[4] Aušra Vainorienė, Nepaprastosios padėties teisiniai pagrindai, daktaro disertacija (socialiniai mokslai, teisė 01S), Vilniaus universitetas, Vilnius, 2018, p. 166.
[5] 2022 m. gruodžio 29 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 1317 „Dėl Lietuvos Respublikos krizių valdymo ir civilinės saugos įstatymo įgyvendinimo“
[6] LRT, Dėl kontrabandinių balionų krizės Lietuvoje paskelbta ekstremalioji situacija, 2025 m. gruodžio 9 d., Augustė Lyberytė (ELTA)
[7] Carl Schmitt, Politinė teologija. Politinė teologija II, iš vokiečių k. vertė Antanas Gailius, Versus aureus, Vilnius, 2014, p. 33
[8] Timothy Snyder ir Nora Krug, Apie tironiją, iš anglų k. vertė Viktoras Bachmetjevas, Hubris, Vilnius, 2022, p. 92
[9] Giorgio Agamben, State of Exception, iš italų k. vertė Kevin Attell, University of Chicago Press, Chicago, 2005, p. 1
[10] Schmitt, Politinė teologija, p. 35-36
[11] Vainorienė, Nepaprastosios padėties teisiniai pagrindai, p. 225
[12] 15min, Seimo opozicija siūlo dėl kontrabandinių balionų skelbti nepaprastąją padėtį, 2025 m. gruodžio 5 d., Jūratė Skėrytė, Paulius Perminas ir Vakaris Vingilis (BNS)
[13] Lietuvos Respublikos Vyriausybė, Paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija dėl hibridinės Baltarusijos atakos, 2025 m. gruodžio 9 d.
[14] 2021 m. rugpjūčio 10 d. Lietuvos Respublikos karinės jėgos naudojimo statuto 13 ir 14 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIV-511
[15] 2025 m. gruodžio 18 d. Seimo nutarimas Nr. XV-710 „Dėl teisių kariams suteikimo ekstremaliosios situacijos atveju“
