L. Meškauskaitė. Drobiazko įstatymo konstituciniai aspektai
Šioje publikacijoje nepasisakysiu apie moralinius ir etinius dalykus ir nevertinsiu fakto, ar šokiai ant ledo spektakliuose vaikams Rusijoje yra viešas agresoriaus palaikymas ir kelia grėsmę Lietuvos saugumo interesams. Karas sujaukia žmonių gyvenimus ir reikia labai gerai žinoti situaciją, kad galėtum ką nors smerkti ar pateisinti.
Šioje publikacijoje analizuosiu tik Pilietybės įstatymo pakeitimo įstatymą,[1] kurį sąlyginai pavadinau Drobiazko įstatymu– pirmiausia todėl, kad jį priimant buvo plačiai diskutuojama ir puikiai visi supratome kam pirmiausia šis įstatymas yra skirtas.[2]
Taip pat keliu klausimą, ar Respublikos Prezidentas gali atimti pilietybę ir kaip tai koreliuoja su Konstitucija?
2023 m. kovo 23 dieną buvo pakeistas Pilietybės įstatymas, inter alia priimtas 24 straipsnio papildymas 10 punktu, kuriame nurodyta, jog Lietuvos Respublikos pilietybės netenkama „jeigu asmuo, kuris Lietuvos Respublikos pilietybę įgijo išimties tvarka, būdamas ir kitos valstybės pilietis, savo veiksmais kelia grėsmę Lietuvos Respublikos saugumo interesams, viešai reiškia palaikymą valstybei, keliančiai grėsmę Lietuvos Respublikos ir (ar) kitų Europos Sąjungos valstybių narių ir (ar) jų sąjungininkų saugumo interesams.[3]“
Kadangi naujoje teisės normoje pilietybės netekimo sąlygos, apibrėžiančios asmens veiką, atskirtos tik kableliu ir tarp jų nėra jokio jungtuko, darytina pagrįsta išvada, jog šios sąlygos yra kumuliatyvios – bent vienos iš jų nebuvimas eliminuoja galimybę taikyti šį pilietybės netekimo pagrindą. Taigi, šios sąlygos negali būti aiškinamos kaip alternatyvios, nes tarp jų nėra alternatyvos prasmę sakinio dalims suteikiančio jungtuko (ar, arba).
Tai reiškia, kad asmuo, kuriam šiuo nauju teisiniu pagrindu galima būtų atimti pilietybę, savo veiksmais turi ne tik kelti grėsmę Lietuvos Respublikos saugumo interesams (1), bet taip pat jis turi viešai reikšti palaikymą valstybei, keliančiai grėsmę Lietuvos Respublikos ir (ar) kitų Europos Sąjungos valstybių narių ir (ar) jų sąjungininkų saugumo interesams (2).
Iš Pilietybės įstatymo 24 straipsnio 10 punkto gramatinės konstrukcijos matyti, kad pilietybė šiuo pagrindu gali būti atimta tik asmenims, kurie turi daugybinę (dvigubą) pilietybę (1) ir kurie mūsų šalies pilietybę yra gavę išimties tvarka (2). Dvigubą pilietybę turintiems asmenims, jeigu jie Lietuvos pilietybę įgijo kitu būdu, tarkim natūralizacijos , ši teisės norma negali būti taikoma.
Taigi naujojoje teisės normoje išskirta piliečių kategorija, atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos pilietybės įgijimo būdą ir turimą kitos valstybės pilietybę, yra traktuojama skirtingai nei kiti Lietuvos Respublikos piliečiai, t. y. tie, kurie turi dvigubą pilietybę, bet mūsų šalies pilietybę yra įgiję kitais pagrindais, numatytais Pilietybės įstatymo 7 straipsnio 1-7 punktuose ar 9-11 punktuose.
Pagal Konstituciją Lietuvos Respublikos pilietybės, kaip piliečio teisinio ryšio su Lietuvos valstybe, turinys nepriklauso nuo pilietybės įgijimo būdo: pilietybės turėjimas, nesvarbu, kuriuo iš įstatyme nustatytų būdų ji įgyta, suponuoja vienodą piliečių teisinį statusą ir yra prielaida turėti visas piliečio teises ir laisves, vykdyti nustatytas pareigas, taip pat prireikus turėti valstybės globą tiek Lietuvoje, tiek užsienyje. Aiškindamas Konstitucijos 12 straipsnio 3 dalį, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad reguliuodamas pilietybės įgijimo ir netekimo tvarką įstatymų leidėjas turi diskreciją, tačiau ja naudodamasis jis turi paisyti Konstitucijos.[4]
Yra pagrindo teigti, kad Pilietybės įstatymo 24 straipsnio 10 punkte įtvirtinta teisės norma, ta apimtimi, kuri numato pilietybės netekimą tik vienai piliečių kategorijai pagal pilietybės suteikimo būdą, t. y. tik kitos valstybės pilietybę turintiems piliečiams, kuriems Lietuvos Respublikos pilietybė buvo suteikta išimtine tvarka, prieštarauja Konstitucijos 29 straipsniui bei konstituciniam teisinės valstybės principui.
Įgyvendindamas savo diskreciją reguliuoti Lietuvos Respublikos pilietybės netekimą įstatymų leidėjas gali nustatyti įvairius pilietybės netekimo pagrindus, tačiau, tik paisydamas konstitucinio asmenų lygiateisiškumo principo. Tokie pagrindai turėtų būti taikomi visiems Lietuvos Respublikos piliečiams, kurie kartu yra ir kitos valstybės (kitų valstybių) piliečiai, nepriklausomai nuo to, kokiu būdu jie įgijo Lietuvos Respublikos pilietybę ir kokiu pagrindu turi dvigubą (daugybinę) pilietybę.
Be to, Pilietybės įstatymo 24 straipsnio 10 punkte nustatyta teisinio reguliavimo formuluotė yra teisiškai netiksli ir neaiški. Pavyzdžiui, teisės normoje nurodyti veiksmai yra neapibrėžti ir nekonkretūs., todėl nėra aišku, kokie būtent veiksmai turėtų būti laikomi keliančiais grėsmę „saugumo interesams.“
Iš teisės normos turinio yra neaišku ir tai, kokius konkrečius veiksmus, veiklą ar neveikimą reikėtų vertinti kaip valstybės, keliančios grėsmę Lietuvos ir kitų regiono valstybių bei valstybių sąjungininkių saugumui, „viešu palaikymu“. Be to, teisės normoje turėtų būti nurodytas ir tam tikras būtinas šio asmens subjektyvus santykis su tokiais veiksmais, ar tokie veiksmai turi būti tyčiniai, ar gali būti ir neatsargūs, neaišku ir kas yra „Europos Sąjungos valstybių narių sąjungininkai,“ kurių saugumo interesams turi būti keliama grėsmė.
Svarbu pažymėti, kad Lietuvos Respublikos pilietybės netekimas reiškia ir Europos Sąjungos (ES) pilietybės netekimą. Dėl šios priežasties Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (ESTT) ne kartą savo praktikoje yra išaiškinęs, kad nors valstybės narės išlaiko teisę įgyvendinti savo diskreciją pilietybės panaikinimo klausimu, tais atvejais, jeigu dėl pilietybės netekimo, taip pat yra prarandamas ES piliečio statusas, turi būti laikomasi ES teisės nuostatų ir, be kita ko, proporcingumo principo reikalavimo.[5]
Seimas dar 2013 metais ratifikavo Jungtinių Tautų Konvenciją dėl asmenų be pilietybės skaičiaus mažinimo (Konvencija). Šios Konvencijos 9 straipsnis imperatyviai draudžia susitariančiajai valstybei, kokia yra Lietuvos Respublika, pripažinti netekusiais pilietybės jokį asmenį ar jų grupę dėl rasinių, etninių, religinių ar politinių priežasčių (pabraukta šios publikacijos autorės). Taigi, Lietuvos Respublika tarptautine sutartimi yra įsipareigojusi neatimti iš asmenų pilietybės dėl politinių priežasčių. Primintina, kad Konvencija yra Lietuvos teisinės sistemos dalis.
Dėl Respublikos Prezidento teisės atimti Lietuvos Respublikos pilietybę konstitucingumo
Konstitucijos 84 straipsnis pateikia baigtinį sąrašą Respublikos Prezidentui priskiriamų funkcijų. Šio straipsnio 1 dalies 21 punktas numato, kad Prezidentas suteikia Lietuvos Respublikos pilietybę. Tai reiškia, kad Respublikos Prezidentas turi teisę, bet ne pareigą teikti pilietybę išimties tvarka užsienio valstybių piliečiams ar asmenims be pilietybės, turintiems nuopelnų Lietuvos Respublikai – net jeigu užsienio valstybės pilietis ar asmuo be pilietybės turi nuopelnų Lietuvos Respublikai, jam Lietuvos Respublikos pilietybė išimties tvarka gali būti neteikiama; tai sprendžiama Respublikos Prezidento nuožiūra.[6]
Tačiau iš Konstitucijos 84 straipsnio 1 dalies 21 punkto kylanti išskirtinė Respublikos Prezidento teisė teikti Lietuvos Respublikos pilietybę negali būti aiškinama plečiamai ir ji neapima Konstitucijoje nenumatytos Prezidento funkcijos – jo teisės priimti sprendimus dėl pilietybės netekimo. Tokia Prezidento teisė nėra eksplicitiškai (lingv. – aiškiai išreikštas, išplėtotas) nustatyta Konstitucijos tekste, o taip pat nėra atskleista Konstitucinio Teismo formuojamoje oficialiojoje konstitucinėje doktrinoje[7].
Pilietybės atėmimo procesas yra teisinis aktas, susijęs su tam tikrų faktinių aplinkybių nustatymu ir jų teisiniu įvertinimu, todėl tokios funkcijos Prezidentas negali atlikti, nes Konstitucijos 84 straipsnis, nustatantis Prezidento kompetenciją, jam tokios teisės nesuteikia.
Tokia išvada darytina iš Konstitucinio Teismo oficialiosios doktrinos nuostatų, kuriose teigiama, kad tik Konstitucijoje įtvirtinti Respublikos Prezidento įgaliojimai sudaro valstybės vadovo konstitucinį statusą, įgaliojimų šioje srityje pakeitimas ar apribojimas, taip pat toks įgyvendinimo tvarkos nustatymas, kad Respublikos Prezidento veiksmai būtų saistomi Konstitucijoje nenumatytų institucijų ar pareigūnų sprendimų, reikštų kišimąsi į Respublikos Prezidento konstitucinę kompetenciją.[8] Minėta, kad Respublikos Prezidento kompetencija yra apibrėžta baigtiniu veiklos sąrašu, kuris yra Konstitucijos 84 straipsnyje. Respublikos Prezidento funkcija spręsti dėl konkrečių asmenų pilietybės netekimo nėra konstitucinė Respublikos Prezidento funkcija.
Sprendimai dėl pilietybės suteikimo ir jos netekimo pagal teisinius padarinius asmens teisiniam statusui yra skirtingi, nes netekus pilietybės nutrūksta asmens teisinis ryšys su valstybe ir jis netenka visų piliečio teisių bei laisvių ir valstybės globos. Lietuvos Respublikos pilietybės netekimo pagrindą sudarančių aplinkybių nustatymas, t. y. ištyrimas ir įvertinimas faktinių aplinkybių, ar asmuo savo veiksmais sukėlė grėsmę nacionaliniam saugumui ir viešai išreiškė palaikymą valstybei, keliančiai grėsmę Lietuvos Respublikos ir (ar) kitų Europos Sąjungos valstybių narių ir (ar) jų sąjungininkų saugumo interesams, yra teisinio, o ne politinio vertinimo dalykas, todėl tokius teisės taikymo klausimus turėtų spręsti tik profesiniu pagrindu sudaromi teismai, kurie vykdo teisingumą, o ne politinės institucijos, įskaitant vykdomąją valdžią.
Atkreiptinas dėmesys į tai, kad pagal Pilietybės įstatymą sprendimus dėl Lietuvos Respublikos pilietybės netekimo tokiais pagrindais, kuriems nustatyti būtinas teisinis vertinimas, t. y. kai paaiškėja, kad asmuo įgijo Lietuvos Respublikos pilietybę pateikęs suklastotus dokumentus ar kitokiu apgaulės būdu, paaiškėjus šio įstatymo 22 straipsnyje nurodytoms aplinkybėms, dėl kurių Lietuvos Respublikos pilietybė negalėjo būti suteikta, atkurta ar grąžinta, arba paaiškėjus, kad sprendimas dėl asmens Lietuvos Respublikos pilietybės priimtas pažeidžiant Lietuvos Respublikos įstatymus, vidaus reikalų ministro prašymu priima ir nagrinėja Vilniaus apygardos administracinis teismas (Pilietybės įstatymo 32 straipsnio 4 punktas, 33 straipsnio 5 punktas ir 34 straipsnis).
Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad Konstitucijoje nėra numatyta, jog Respublikos Prezidentas spręstų žmogaus teisių ir laisvių apribojimo klausimus, taip pat kad įstatymuose Respublikos Prezidentui nustatomų įgaliojimų pobūdis neturėtų disonuoti ar konkuruoti su konstituciniais Respublikos Prezidento įgaliojimais, prieštarauti konstituciniam Lietuvos valstybės vadovo statusui.[9]
Darytina pagrįsta išvada, kad Pilietybės įstatymo 30 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį Lietuvos Respublikos Prezidentas priima sprendimus dėl išimties tvarka suteiktos Lietuvos Respublikos pilietybės netekimo šio įstatymo 24 straipsnio 10 punkte nustatytu pagrindu, neatitinka Respublikos Prezidento, kaip politinės vykdomosios valdžios institucijos, konstitucinio statuso ir prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio 1 daliai, 84 straipsnio 1 dalies 21 punktui bei konstituciniam teisinės valstybės principui.
Abejonės dėl minėtų teisės normų konstitucingumo iškilo jau šių teisės normų priėmimo stadijoje Seime. Svarstant Pilietybės įstatymo Nr. XI-1196 24, 30, 31, 32, 33 ir 36 straipsnių pakeitimo įstatymo projektą Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022 m. rugsėjo 5 d. išvadoje Nr. XIVP-1914 ir 2022 m. gruodžio 21 d. išvadoje Nr. XIVP-1914(2) dėl įstatymo projekto[10] yra pateikęs vienareikšmišką išvadą dėl įstatymo projekto prieštaravimo Konstitucijos 29 straipsniui, neatitikimo Respublikos Prezidento, kaip politinės vykdomosios valdžios institucijos, konstitucinio statuso ir prieštaravimo Konstitucijos 77 straipsnio 1 daliai, 84 straipsnio 1 dalies 21 punktui bei konstituciniam teisinės valstybės principui. Analogiškos nuostatos dėl naujų teisės normų konstitucingumo yra nurodytos įstatymo projekto lydimuosiuose dokumentuose, įskaitant Pagrindinio komiteto 2022 m. gruodžio 22 d. išvadą Nr. 112-P-46[11] ir 2022 m. gruodžio 7 d. išvadą Nr. 112-P-43,[12] Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto 2022 m. gruodžio 21 d. išvadą Nr. 102-P-56[13] ir kt.
Beje, balsuojant Teisės ir teisėtvarkos komitete balsai pasiskirstė po lygiai: keturi Seimo nariai balsavo prieš, o keturi – už. Taigi projekto pateikimą Seimui nulėmė pirmininkaujančiojo, t. y. tuometinio Seimo nario Stasio Šedbaro balsas.
Dr. Liudvika Meškauskaitė yra advokatė, VU TF partn. profesorė
[1] Lietuvos Respublikos pilietybės įstatymo Nr. XI-1196 24, 30, 31, 32, 33 ir 36 straipsnių pakeitimo įstatymas, TAR, 2023 m. balandžio 6 d., Nr. 2023-06681- https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/17e76122cd5411ed9b3c9397e1236c2a
[2] https://www.lrt.lt/naujienos/lietuvoje/2/2043545/vsd-nelaiko-drobiazko-gresme-lietuvai-o-ministerija-sprendima-del-jos-pilietybes-zada-artimiausiu-metu
[3] Lietuvos Respublikos pilietybės įstatymo Nr. XI-1196 24, 30, 31, 32, 33 ir 36 straipsnių pakeitimo įstatymas, TAR, 2023 m. balandžio 6 d., Nr. 2023-06681- https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/17e76122cd5411ed9b3c9397e1236c2a
[4] Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2006 m. lapkričio 13 d. nutarimai, 2013 m. kovo 13 d. sprendimas.
[5] ESTT sprendimas byloje C-689/21, ESTT sprendimas byloje C‑221/17 ir kt.
[6] Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimas, 2013 m. kovo 13 d. sprendimas,
[7] Oficialioji konstitucinė doktrina: svarbiausios nuostatos. 1993-2020.- https://lrkt.lt/data/public/uploads/2020/10/oficialioji-konstitucine-doktrina-web.pdf
[8] Konstitucinio Teismo 1999 m. gruodžio 21 d., 2006 m. gegužės 9 d. nutarimai ir 2009 m. gegužės 15 d. sprendimas.
[9] Konstitucinio Teismo 1999 m. kovo 4 d. nutarimas,
[10] https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/a256088080fa11edbdcebd68a7a0df7e?jfwid=7f0w031c7
[11] https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/116af6f081e511edbdcebd68a7a0df7e?jfwid=-vak475iel
[12] https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/e4f6fa2179eb11edbdcebd68a7a0df7e?jfwid=-vak475iel
[13] https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/54c9eaa0812711edbdcebd68a7a0df7e?jfwid=7f0w031c7