L. Sesickas. Europos Sąjungos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą nuostatų aiškinimo ir taikymo Lietuvoje probleminiai aspektai

Europos Parlamento ir Tarybos 2004 m. balandžio 12 d. direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (Direktyva)^[1]  įtvirtintas pamatinis aplinkos apsaugos politikos tikslas – veiksmingas ir greitas aplinkos būklės atkūrimas (ištaisymas), t. y. aplinkos būklės ankstesnės padėties atstatymas (žalos atlyginimas natūra) (lot. restitutio in integrum), atsitikus incidentui, dėl kurio buvo padaryta žala gamtai (jos elementui), taikant validžių mokslinių tyrimų duomenimis pagrįstas, veiksmingas, individualizuotas aplinkos atkūrimo priemones. Nustatant aplinkos atkūrimo priemones, būtina įvertinti tris komponentus: i) gamtai padarytos žalos reikšmingumą (dydį), ii) pirminę būklę ir iii) priežastingumą. Kiekvienas iš šių elementų yra labai svarbus užtikrinant, kad pasirinktos žalos ištaisymo priemonės atitinka žalos aplinkai pobūdį ir mastą. Žalos ištaisymas pagal Direktyvą skirstomas į tris kategorijas: (i) pirminis, (ii) papildomas ir (iii) kompensuojamasis ištaisymas. Pirminio žalos ištaisymo paskirtis – atkurti išteklius ir (arba) funkcijas, kurioms buvo padaryta žala, iki arba link jų pirminės būklės, t. y. būklės, kuri būtų buvusi, jei nebūtų buvusi padaryta žala aplinkai. Pirminis ištaisymas gali apimti: a) neatidėliotinus veiksmus, skirtus įvykiui sustabdyti, visiškai sumažinti, žalai sustabdyti ir jai išvengti bei žalą sukėlusiems teršalams išvalyti (Direktyvos 6 straipsnio 1 dalies a punktas); b) vidutinio laikotarpio ir ilgalaikius ištaisymo veiksmus pažeistoje vietovėje, skirtus pažeistiems ištekliams ir (arba) funkcijoms sugrąžinti į pirminę būklę (žalos vandeniui ir gamtai atveju). Jei įgyvendinus pirminio žalos ištaisymo veiksmus nevisiškai atkuriama pažeistos vietovės pažeistų gamtos išteklių ir (arba) funkcijų pirminė būklė, reikia imtis tolesnių papildomų žalos ištaisymo veiksmų (ne žalos žemei atveju).

Direktyvoje įpareigojama papildomo ištaisymo veiklos pagrindu laikyti funkciją ar išteklių, o ne piniginę kompensaciją. Taip užtikrinama, kad pirmiausia būtų svarstoma, kaip atkurti gamtos išteklių ir (arba) funkcijų, kurie buvo neigiamai paveikti dėl aplinkai padarytos žalos, rūšis ir kiekius lygiavertėmis rūšimis ir kiekiais. Taikant šį metodą, naudojamos išteklių lygiavertiškumo ar funkcijų lygiavertiškumo palyginimo technikos, siekiant nustatyti reikiamo kompensuojamojo ištaisymo apimtį, kad nuostoliai, atsiradę dėl teršalų išsiliejimo ar išleidimo, būtų visiškai atlyginti. Du pagrindiniai veiksniai, pagal kuriuos nustatoma reikalingo kompensuojamojo ištaisymo apimtis, – būklės pablogėjimo, palyginti su pradine būkle, po teršalų išleidimo mastas ir laikotarpis, kurio reikia pradinei būklei grąžinti.

Žalos apibrėžtyje, kuri pateikta Direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje, yra nustatytas aiškus reikalavimas, kad žala turi būti „išmatuojamas neigiamas pasikeitimas“. Pavyzdžiui, žalos vandeniui sąvokos turinį apibrėžia Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2000/60/EB, nustatanti Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus (toliau – Direktyva 2000/60/EB), kaip žalą vandeniui, kuris daro reikšmingą neigiamą poveikį to vandens ekologinei, cheminei ir (arba) kiekybinei būklei ir (arba) ekologiniam potencialui (pajėgumui). Žala reiškia išmatuojamą, neigiamą vandens telkinio „ekologinės būklės“ pokytį, kuris taip pat gali būti vertinamas pagal išmatuojamą gamtos išteklių paslaugos pažeidimą.

Europos Komisijos dokumentuose nurodyta, kad žalos ir funkcijų praradimo mastą ir laipsnį galima apskaičiuoti naudojant cheminius, toksikologinius, biologinius arba ekonominius duomenis, geografinės informacijos sistemas ir modeliavimą.

Direktyvos nuostatų aiškinimas ir taikymas Lietuvos Respublikoje kelia pagrįstų teisinių abejonių, ar ji yra tinkamai perkelta į nacionalinius teisės aktus ir ar kompetentingos institucijos tinkamai taiko Direktyvą įgyvendinančius teisės aktus, o kartu ar dabartinis Direktyvą įgyvendinančių nacionalinių teisės aktų taikymas neprieštarauja Direktyvoje ir su ja susijusiam atskiras aplinkos apsaugos sritis reglamentuojančiam Europos Sąjungos teisynui bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) suformuotai praktikai. Tokių abejonių kyla dėl toliau nurodytų priežasčių:

• Nacionalinėje administracinėje ir teismų praktikoje žalos gamtai fakto nustatymas paprastai yra kildinamas iš taršos fakto, nepaisant to, kad ESTT praktikoje expressis verbis yra pasakyta, kad tarša nebūtinai sąlygoja (sukelia) žalą gamtai. Žala gamtai turi būti nustatoma moksliniais tyrimais, kadangi taršos patekimas į gamtinę aplinką ne visais atvejais ir ne visada kokybiškai ar kiekybiškai daro įtaką (neigiamai paveikia) gamtos elementams, o jei ir daro, tai šis poveikis gali būti trumpalaikis (momentinis), nesukeliantis ilgalaikio aplinkosauginio efekto ir (ar) natūraliai atsistatantis. Viešosios teisės požiūriu administraciniame ir (ar) baudžiamajame procese žalos gamtai fakto prezumpcija draudžiama. Todėl taršos fakto nustatymas ipso facto (savaime) nereiškia didelės žalos gamtai fakto. Direktyvoje 2000/60/EB „teršalas“ apibrėžiamas kaip medžiaga, kuri gali sukelti taršą (2 straipsnio 31 punktas). Tačiau teisinė sąvoka „gali“ nereiškia, kad taip ir įvyko. Galimybės buvimas nepatvirtina teisinio fakto atsiradimo (egzistavimo), taip pat šio fakto įrodymo[2]. Tai gali skambėti paradoksaliai, tačiau žala gamtai gali neatsirasti net ir tais atvejais, kai taršos kiekiai būna dideli, o teršimo laikotarpis ilgai trunkantis. Kiekvienu atveju nustatant gamtai padarytos žalos faktą, yra būtina atsižvelgti į skirtingų parametrų (dedamųjų) visumą: gamtos elemento, kuriam galėjo būti padarytas neigiamas poveikis, specifiką, į tai, ar poveikis yra reikšmingas, ar ne, ar jis yra trumpalaikis (ar ne), į teršalų pobūdį (organinė tarša ar neorganinė, pavojinga ar nepavojinga, bioskaidi, ar ne), į gamtinę aplinką išleistų taršalų dalį bendroje taršoje, natūralaus gamtinio elemento atsistatymo galimybes, ar egzistuoja priežastinis ryšis tarp į gamtinę aplinką išleistų teršalų ir jais padarytos didelės žalos fakto ir kitas svarbias, individualias aplinkybes.

• Lietuvoje žalos gamtai (aplinkos elementui) faktas ir mastas daugeliu atvejų yra nustatinėjamas ne specialiais moksliniais ar kitokiais validumą turinčiais tyrimais, skirtais atvejui individualizuoti pagal Direktyvoje įtvirtintus metodus, o pagal standartizuotą matematinę formulę, įtvirtintą 2002 m. rugsėjo 9 d. aplinkos ministro įsakymo Nr. 471 patvirtintoje Aplinkai padarytos žalos atlyginimo dydžių apskaičiavimo metodikoje (toliau – Metodika). Taikant Metodiką, žalos dydis įprastai yra nustatomas tik abstrakčiai (in abstracto),o ne konkrečiai (in concreto), kaip tai numatyta Direktyvos preambulės 13 punkte); nėra nustatoma pirminė gamtos būklė. Metodikos formulėse nėra aptarta ir kita itin svarbi dedamoji – neigiamo poveikio aplinkai reikšmingumas, natūralaus aplinkos atsikūrimo galimybės ir laikas, o tai, priklausomai nuo konkrečių faktinių aplinkybių (pvz., teršalų išbuvimo vandenyje laiko, dirvožemio sudėties ir pan.), gali skirtis. Į tą aplinkybę, kad Lietuvoje ydingai atliekami gamtai padarytos žalos tyrimai ir ypač retai yra atliekami specialūs tyrimai žalai nustatyti, yra atkreipusios dėmesį ir kompetentingos institucijos [3],, [4]).

• Lietuvos atsakingos institucijos žalos gamtai atlyginimo atveju prioritetą teikia ne aplinkos atkūrimo priemonių įgyvendinimui (kaip tai nustatyta Direktyvoje^[5] ir Aplinkos apsaugos įstatymo (AAĮ) 32 straipsnio 2 dalyje), o reikalavimams sumokėti pagal Metodikoje nustatytas formules apskaičiuoto dydžio preziumuojamą žalą. „Reali žala“ nėra nustatoma atlikus cheminius, toksikologinius, biologinius, ekonominius tyrimus ir (ar) pagal geografinės informacijos sistemų ir (ar) modeliavimo validžius (patikimus) duomenis. Taip pat nėra įvertinamas realus gamtos elemento pokytis iki incidento ir po jo. Taigi iš teršėjo priteistinos žalos dydis nėra individualizuojamas nei pagal jo realiai atliktus veiksmus, nei pagal tokių veiksmų faktinius, realius padarinius.  Taip susidaro situacija, kaiiš „teršėjo“reikalaujama didesnė suma, nei reikia žalai atlyginti, dėl ko asmeniui yra taikomos baudinio pobūdžio sankcijos, kas prieštarauja Direktyvos nuostatoms ir Europos Komisijos pozicijai dėl jos nuostatų aiškinimo ir taikymo^.

• Lietuvos kompetentingos institucijos AAĮ nuostatas dėl žalos atlyginimo natūra (aplinkos atkūrimo priemones) ir žalos atlyginimą pagal Metodiką laiko lygiavertėmis priemonėmis atlyginti žalą, nepaisant to, kad aplinkos atkūrimo priemonės ne papildo pagal Metodiką nustatytą ir apskaičiuotą žalą gamtai, o ją pakeičia. Esant tokiam teisiniam reguliavimui, aplinkosauginis efektas, kurį norima pasiekti aplinkos atkūrimo ar teršalų išėmimo priemonėmis, yra asmens (teršėjo) atliktais veiksmais ir priemonėmis sukurta aplinkosauginė vertė, t. y. kokia apimtimi tie veiksmai ir priemonės sumažino taršą ir jos padarinius aplinkai bei kokia apimtimi buvo ar bus atkurta aplinkos būklė. Jei atlikti veiksmai bus nepakankami, kad būtų visiškai atkurta aplinkos būklė, likusi dalis žalos (padariniai) turi būti pašalinti apskaičiuojant žalą, išreikštą piniginiu ekvivalentu. Tokią išvadą patvirtina Metodikos 19, 20, 24 punktų nuostatų aiškinimas  ir teisminė praktika [6].

Linas Sesickas yra advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas

[1] Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) [2004] OL L143/56.

[2] Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendime Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. prieš Rajavartiolaitos teismas yra nurodęs, kad nereikėtų pamiršti, kad „tarša“ ir „žala“ yra dvi skirtingos sąvokos. Atsižvelgiant į aplinkybes, didelis užteršimas gali (arba ne) padaryti didelę žalą (kelti grėsmę dėl tokios žalos padarymo) konkretiems interesams ir objektams. Kitaip tariant, ryšys tarp šių aspektų nėra savaiminis, jis turi būti nustatytas ir įrodytas.

[3] Valstybės kontrolė 2020-05-04 Valstybinio audito ataskaitoje dėl aplinkos apsaugos ir taršos prevencijos veiklos efektyvumo ir rezultatyvumo (Valstybinio audito ataskaita) nurodė, kad aplinkai padarytos žalos apskaičiavimą reglamentuoja Metodika, kurioje nėra aiškiai reglamentuojama, kaip turėtų būti įvertinta padaryta žala, pvz., kai dėl ūkio subjekto veiklos masiškai žūsta augalai ir gyvūnai.

[4] Aplinkos ministerijos iniciatyva sudaryta darbo grupė Generalinės prokuratūros pasiūlymams tobulinti, kaip pagrindinę problemą įvardino tai, kad ikiteisminiai tyrimai nutraukiami dėl to, kad jų metu sunku įvertinti ir pagrįsti didelės žalos ar kitų sunkių padarinių faktą (BK 270 straipsnio 2 dalis „padaryta didelės žalos orui, žemei, vandeniui, gyvūnams ar augalams ar atsirado kitų sunkių padarinių aplinkai“). Aplinkai padarytos žalos materiali išraiška (nuostoliai) nustatomi pagal aplinkos ministro patvirtintas metodikas, tačiau, kvalifikuojant nusikalstamas veikas, būtina nustatyti, kaip pagal Metodiką apskaičiuota žala pasireiškia konkretiems aplinkos elementams, jų funkcijoms, ir įrodyti, kad dėl nusikalstamos veikos tas neigimas pokytis yra reikšmingas. Teisės aktuose nėra konkrečių kriterijų, pagal kuriuos būtų galima įvertinti neigiamų padarinių aplinkos elementams mastą (aplinkos būklės ar atskirų elementų funkcijų pablogėjimą ar visišką sunykimą ir pan.), todėl praktikoje ikiteisminio tyrimo metu didelė žala vertinama taikant analogiją, nustatytą nusikaltimuose nuosavybei, ekonomikai ir verslo tvarkai, t. y. vertinama, kad žala aplinkai yra didelė, jeigu nuostoliai didesni nei 250 MGL, tačiau tai nėra taisyklė: „Toks vertinimas nėra visiškai tikslus ir proporcingas, kadangi sunaikinus tam tikrą individą, nuostoliai gali nesiekti 250 MGL, tačiau tai savaime nereiškia, kad aplinkai nepadaryta didelė žala. .

[5] Europos Komisijos pranešimo „Gairės dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) 2 straipsnyje apibrėžto termino „žala aplinkai“ bendro supratimo (2021/C 118/01)“ 30 punkte nurodyta, kad kompetentingos institucijos privalo nustatyti ištaisymo priemones, kurių turi imtis subjektas pagal Direktyvos II priedą (Direktyvos 7 straipsnio 2 dalis ir 11 straipsnio 2 dalis), remdamosi subjekto identifikuotomis galimomis ištaisymo priemonėmis ir, kaip reikalaujama, bendradarbiaudamos su atitinkamu subjektu. Sprendime Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA ir kiti, C-379/08 teismas patvirtino kompetentingų institucijų įgaliojimus pakeisti ištaisymo priemones, kartu nurodydamas, kad reikia suteikti subjektui galimybę būti išklausytam (Direktyvos 47–57 ir 66 punktai).

[6] Pvz., Kauno apygardos teismas 2017-12-15 sprendimu civilinėje byloje Nr. 2-2129-324/2017 tinkamu žalos, padarytos gamtos elementui, atlyginimu natūra pripažino incidento metu sunaikintų žuvų įveisimą (įžuvinimą), žalos atlyginimo rezultatą susiedamas ne su turėtų įžuvinimo išlaidų dydžiu, o su pasiektu rezultatu (aplinkosauginio efekto verte) – įveistų žuvų skaičiumi, prieiga per internetą ( Byla 2-2129-324/2017 – eTeismai); Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2014-04-24 nutartyje, priimtoje civilinėje byloje Nr. 3K-3-61/2014, atsižvelgdamas į tai, kad taršos incidento reguliavimo atveju buvo surinkta (išvalyta) 3/4 išsiliejusios naftos, priteistiną žalą gamtai pagal Metodiką sumažino iki ketvirtadalio neišvalyto (nesurinkto) kiekio. Jei teršalai iš gamtinės aplinkos būtų neišimti, joje priteistos žalos gamtai suma būtų 4 kartus didesnė. Šioje byloje Lietuvos Aukščiausiasis Teismas konstatavo, kad žalą padariusio asmens atlikti veiksmai ir priemonių ėmimasis natūra siekiant atkurti aplinkos būklę yra reikšmingi apskaičiuojant galutinį žalos dydį. Jį apskaičiuojant turi būti iš pradinės paskleistų teršalų į aplinką žalos vertės atimama ne žalą padariusio asmens atliktų veiksmų ir priemonių, skirtų taršai neutralizuoti ir jos padariniams sušvelninti, vertė, o šių teršėjo atliktų veiksmų ir priemonių sukelto efekto vertė, t. y. įvertintina ir įskaitytina į atlygintiną žalą tai, kokia apimtimi tie veiksmai ir priemonės sumažino taršą ir jos padarinius aplinkai bei kokia apimtimi galiausiai buvo atkurta aplinkos būklė.