D. Murauskas. Kokybės trūkumas teisėkūroje: ar išsprendžiama?
Apie teisėkūros kokybę Lietuvoje kalbėti jau tapo madinga. Po vieno didesnių smūgių teisėkūros vertinimui Lietuvoje, paskelbus 2018 m. Valstybės kontrolės valstybinio audito ataskaitą „Teisėkūros procesas“, kritikos strėlės teisėkūros procesui toliau sminga. Vien ko verta nesibaigianti diskusija dėl Seimo tradicijos ypač didelės reikšmės klausimus spręsti skubos arba ypatingos skubos tvarka, taip užkertant realias galimybes subalansuotam ir racionaliam sprendimui priimti.
Kodėl apie teisėkūros proceso kokybę šiandien kalbėti svarbiau nei bet kada? Politika yra sudėtingų, visuomenei jautrių, dažnai vertybinių sprendimų priėmimo procesas. Priimant teisės aktą modeliuojami ateities scenarijai. Pasaulis toks sudėtingas, kad į ateitį nukreiptų teisės aktų priėmimas turėtų būti kiek įmanoma labiau pagrįstas ekspertinėmis žiniomis. Ekspertinės žinios teisėkūroje darosi vis aktualesnės ir dėl vykstančio technologijų proveržio, lemiančio reikšmingus pokyčius susiformavusiose rinkose, keliančio daugybę naujų etinių klausimų.
Sprendimų priėmimo sudėtingumas teisėkūroje susijęs su ribotomis sprendimus priimančių žmonių galimybėmis priimti pagrįstus, nešališkus sprendimus. Šią problematiką tyręs psichologas D. Kahnemanas 2002 m. apdovanotas Nobelio premija ekonomikos srityje už tyrimus žmogaus sprendimų priėmimo srityje ir sprendimų priėmimo neapibrėžtumo sąlygomis. Dėl didelio psichologų indėlio šiandien ekonomikos moksle, o kartu ir reguliavimo teorijose ypatingą vietą užima elgsenos ekonomikos (angl. behavioural economics) studijos.
Daugybė savybių, būdingų žmogaus sprendimų priėmimo trūkumams, lemia iššūkius ir teisėkūros procese. Vienas garsiausių elgsenos ekonomikos atstovų C. Sunsteinas, kartu su kolega T. Kuranu, yra identifikavęs informacijos prieinamumo kaskadų (angl. availability cascades) reiškinį. Informacijos prieinamumo kaskados – tai procesas, kai įvykus mažai tikėtinam įvykiui, susidomėjimas juo visuomenėje nulemia didelį žiniasklaidos dėmesį, taip dar labiau išryškinant tariamą šio įvykio svarbą. Informacijos prieinamumo kaskados rezultatas – nepagrįstai sujaudinta visuomenė ir neretai spaudimas teisėkūros bei teisės taikymo subjektams imtis neatidėliotinų veiksmų klausimais, kurie statistiškai vertinant, tokios reikšmės neturi.
Informacijos prieinamumo kaskadų pavyzdžių Lietuvoje ieškoti toli nereikia. Štai imkime vaikų „grobimą“ Lietuvoje 2018 m. antroje pusėje, po 2018 m. liepos 1 d. įsigaliojusio Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo ir poįstatyminių aktų pakeitimo. Dalies visuomenės pasipiktinimą sukėlė ne tiek reikšmingai padidėjęs iš šeimų paimamų vaikų skaičius, kiek konkretus atvejis, kai vaikai buvo atimti iš „normalios šeimos“. Kilusio pykčio kontekste – vos metams praėjus nuo įvykdytos vienos reformos jau nauja vaiko teisių apsaugos sistemos „reforma“, dar kartą keičiant Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymą, nustatant griežtesnes vaikų ir tėvų atskyrimo sąlygas.
Kompetencijos ir profesionalumo užtikrinimas teisėkūros procese – vienas iš nerašytinių, bet teisėtyroje (pirmiausia išskirtina P. Ragausko monografija „Įstatymų leidyba Lietuvoje: samprata ir institucinis modelis“) aptartų teisės principų, dėl kurių prasmingumo ginčytis būtų gan sudėtinga. Tačiau nemažai teisės aktų ir toliau priimami nesiremiant politiniu lygmeniu išsamiai išdiskutuotu poreikiu reguliuoti tam tikrus santykius ir nepagrindžiant pakeitimų kokybiškomis ekspertų įžvalgomis. Vienas iš naujesnių pavyzdžių – Žmogaus kraujodaros kamieninių ląstelių transplantacijos paslaugų teikimą reglamentuojančio aprašo pripažinimas neteisėtu dėl nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos nesilaikymo.
Teisėkūros procese prieinamas numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas, atrodytų, turėtų užtikrinti kokybišką ekspertinį indėlį teisėkūros procese. Tačiau daugybė teisės aktų vis dar priimami neatliekant iš tiesų kokybiškai prasmingo poveikio vertinimo. Neretai poveikio vertinimo atlikimas yra formalus žingsnis, kuris reikalingas toliau įgyvendinant seniai suderintą siaurus interesus tenkinantį tikslą. Štai Vyriausybės svetainėje internete skiltyje „Geresnis reglamentavimas“ norėtųsi rasti išsamias įžvalgas apie kokybiško teisėkūros proceso užtikrinimą. Čia 2019 m. birželio 27 d. pateikiamos trys gražios schemos, bet jokių konkrečių detalių, rodiklių, pavyzdžių nėra. Laikmečio „dvasią“ atspindi Seimo statuto 145 straipsnio 2 dalies pakeitimo projektas, kuriuo siūloma apriboti 1/5 Seimo narių grupės galimybę reikalauti užsakyti ekspertinį vertinimą, jeigu įstatymo projektu siūloma iš esmės keisti teisinį reglamentavimą (nustatyti, pakeisti arba panaikinti teisės subjektų teises arba pareigas, formuluoti tam tikrų sričių reformos kryptis arba raidos strategiją).
Galima susidaryti įspūdį, kad realus poveikio vertinimas yra tam tikras nereikalingas balastas įstatymų leidėjui. Išsamesnis poveikio vertinimas, konsultavimasis su visuomene atliekamas, kai teisėkūros iniciatyva neturi aiškios teigiamos politinės vertės valdantiesiems. Pavyzdžiui, nesibaigiantis Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo byloje L. prieš Lietuvą įgyvendinimo epas. Šios bylos įgyvendinimo procese, trunkančiame daugiau nei 10 metų, įvyko tiek tarpinstitucinių pasitarimų, tarptautinių renginių ir konsultavimosi su visuomene bandymų, kad turbūt būtų užtekę ir dar ne vienai sudėtingesnei teisėkūros iniciatyvai.
Nesant aiškių stabdžių nesustojančiame teisėkūros traukinyje, o visuomenei nereikalaujant labiau argumentuoto teisės aktų priėmimo proceso, kaip viena iš galimų priemonių paskatinti teisėkūros subjektus kreipti daugiau dėmesio teisės akto kokybei galėtų būti atitinkamų konstitucinių standartų taikymas. Konstituciniai teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principai sudaro prielaidas įtvirtinti ekspertinių žinių pritaikymą apibūdinantį kokybės kriterijų teisėkūros procese ir įgyvendinti konstitucinės kontrolės mechanizmą. Daugiau įžvalgų apie ekspertinių žinių panaudojimo konstitucinius standartus – straipsnyje „Ekspertinis vertinimas teisėkūros procese: tarp diskrecijos ir konstitucinių imperatyvų“.
Galima diskutuoti, ar tikrai siektina ekspertinių žinių įdirbį teisėkūros procese vertinti per teismų formuojamus standartus ir kokia įtaką tai gali ilgainiui turėti teisėkūrai. Tačiau nesant kitų tinkamų alternatyvų, Konstitucinio Teismo ir, sprendžiant klausimus dėl žemesnės galios norminių aktų, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika turi pagrindo vystyti ekspertinių žinių užtikrinimo standartus teisėkūros subjektų veikloje.
Dr. Donatas Murauskas yra VU Teisės fakulteto tyrėjas, mokslinės teminės grupės „Žmogaus teisės ir technologijos“ vadovas, Lietuvos mokslų akademijos Jaunosios akademijos pirmininkas
