J. Paužaitė-Kulvinskienė. Ar valstybės valdžios aktai turi imunitetą nuo teisminės peržiūros: sankirta tarp konstitucinės ir administracinės justicijos

Praėjusią savaitę įvyko bene reikšmingiausia šių metų administracinės teisės konferencija, pažymint 25-uosius Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo veiklos metus. Ši reikšminga sukaktis simbolizuoja modernios ir šiuolaikiškos, teisės viršenybės principu paremtos administracinės justicijos formavimąsi Lietuvoje. Joje atsispindi pagrindiniai Europos ius publicum europaeum standartai – Europos Sąjungos teisingumo teismo, Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija ir akademinė doktrina, kurie formuoja giluminius teisinės sistemos pokyčius. Visgi, nepaisant Lietuvos administracinių teismų padarytos jurisprudencinės pažangos dėl teisės kreiptis į teismą užtikrinimo, tenka kalbėti apie atvejus, kai į teisminę patikrą nepatenka quazi imunitetą nuo jos turintys aktai, vad. pilkosios zonos (angl. blind spots) atvejai.

Pastaruoju metu Lietuva iš abiejų supranacionalinių teismų, Europos Sąjungos teisingumo teismo bei Europos žmogaus teisių teismo sulaukė aiškių žinučių dėl nepakankamos teisminės gynybos principo įgyvendinimo nacionalinėje teisėje tais atvejai, kai asmenys skundžia valstybės valdžios aktus teisminei peržiūrai. Antai, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) byloje Valančius, C‑119/23, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo didžioji kolegija 2024 m. liepos 20 d. sprendime laikė, jog tai, kad įstatymų leidžiamosios ar vykdomosios valdžios atstovai dalyvauja teisėjų skyrimo procedūroje, savaime negali reikšti, kad tokiems valstybės valdžios institucijų priimtiems aktams taikytinas imunitetas, esą kylantis iš valdžios prerogatyvų. O praėjusios savaitės Europos žmogaus teisių teismo sprendimas dėl E. Misiūno taip pat akcentavo, jog buvo pažeistos asmens teisės į teisminę gynybą, kadangi nebuvo užtikrinta veiksminga teisminė peržiūra pareiškėjui, siekiant apskųsti klaidas, galimai padarytas jo neskiriant iš naujo teisėjo pareigoms.

Ieškant atsakymų į šiuos klausimus, norėčiau referuoti į neseniai Vilniaus universiteto mokslo darbuose Teisė 2025 m. Nr.135, T 135 (2025): Teisė | Teisė išspausdintą kolektyvinį A.Gedmintaitės, E.Masnevaitės ir J.Paužaitės-Kulvinskienės mokslinį tyrimą, kurio rezultatus pristatau keliais pagrindiniais punktais.

Pirma. Reikia identifikuoti, kad administraciniai teismai, kai į juos kreipiasi asmenys  su administraciniu skundu dėl individualaus pobūdžio valstybės vadovo, vyriausybės ar parlamento aktų teisėtumo, kurių patikra gali vykti ir konstitucinės justicijos teisme, negali perimti Konstitucinio teismo konstitucinių įgaliojimų, bet tai nėra tas pats, jog administracinis teismas „negali tirti tokių aktų“. Šiame kontekste reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimo teiginys, jog administraciniai teismai, į kuriuos kreipiasi asmenys dėl Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų teisėtumo, negali perimti šių institucijų konstitucinių įgaliojimų, nėra tas pats, kas „negali tirti jų aktų“. Priešingu atveju turėtume konstatuoti, kad ir Konstitucinis Teismas, tirdamas Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų atitiktį Konstitucijai ir / ar įstatymams, perima šių institucijų konstitucinius įgaliojimus. Įgaliojimų perėmimo rizika gali kilti galutinio teismo sprendimo priėmime, kai teismas formuluoja galutinę rezoliuciją valstybės valdžios subjektams, bet ne skundo priėmimo ar nagrinėjimo stadijose.

Antra. Siekdama stiprinti žmogaus teisių ir laisvių apsaugą, šiuolaikinė Lietuvos administracinė justicija, remiantis teisės viršenybės principu, yra įpareigota peržengti formaliosios teisminės kontrolės ribas. Toks požiūris reikalautų, kad administracinis teismai priimdami ir nagrinėdami skundus vadovautųsi teisingumo bei teisėtumo principais, net kai įstatymai nepakankamai aiškiai reglamentuoja tam tikras situacijas inter alia dėl individualaus pobūdžio LR Prezidento, Vyriausybės ar Seimo priimamų aktų apskundimo. Tai bus neįmanoma, jeigu teisė kreiptis į administracinį teismą išliks neprieinama tam tikroms skundų kategorijoms, teigiant, jog tokie valstybės valdžios aktai turi  politinį imunitetą ir skundo priėmimo stadijoje bus remiamasi formaliu teismo atsakymu priimti tokį skundą kaip nepatenkantį į administracinio teismo kompetenciją, nes juo siekiama politinių tikslų. Kitaip tariant teisėjas pasirems politinio pobūdžio aktų imuniteto doktrina.  

Trečia. Politinių aktų doktrina ilgą laiką buvo grindžiama prielaida, kad tam tikros sprendimų sritys, ypač susijusios su užsienio politika, nacionaliniu saugumu ar strateginiais valstybės interesais, privalo likti už teismų jurisdikcijos ribų. Tokiu būdu buvo saugoma ne tik valdžių pusiausvyra, bet ir valstybės gebėjimas greitai ir veiksmingai reaguoti į strateginius iššūkius. Tačiau kartu ši doktrina visada kėlė klausimą dėl teisės viršenybės principo įgyvendinimo – kiekvienas ribotos kontrolės atvejis suponuoja riziką sumažinti veiksmingos teisminės gynybos standartą.  Nors „politinių klausimų“ doktriną išplėtojo Jungtinės Amerikos Valstijos, kur ši doktrina ilgą laiką buvo plačiai taikoma, tačiau vėlesnėje jurisprudencijoje jos taikymo ribos buvo siaurinamos – teisminė patikra tapo taisykle, o politinio klausimo doktrina – labiau išimtimi.

Europos kontinente ši doktrina visiškai atmesta Vokietijos teismų, kurie pasirinko aktyvizmo kelią. Vokietijos konstitucinėje teisėje nėra „politinių klausimų“ doktrinos. Tokia teismų pozicija yra bebaimis požiūris į valdžių padalijimo principą. Akivaizdžiausias paaiškinimas, kodėl Vokietijoje neegzistuoja „politinių klausimų“ doktrina, yra savitas teisinės valstybės – iš esmės absoliučios teisės viršenybės – aiškinimas.

Verta paminėti, jog ir Prancūzijoje politinio akto teorijos atsisakymas buvo išplėtotas gana seniai, kai 1875 m. vasario 19 d. Valstybės Tarybos (Prancūzija) pripažino savo jurisdikciją priimti sprendimą dėl akto, kuriuo vyriausybė panaikino princo Napoleono karininko laipsnį, teisėtumo. Šis sprendimas laikomas „politinių motyvų“ teorijos atsisakymo sprendimu.

Tiek tarptautiniai standartai, tiek Europos Teismų praktika rodo, kad ribotos teisminės kontrolės taikymas negali pilnai atliepti teisės į veiksmingą gynybą. Šie argumentai paskatino kai kurias Europos valstybes imtis teisinių reformų, kuriomis siekiama užtikrinti platesnės apimties  teisminę prieigą Todėl, proceso įstatymuose atsirado teisinio reguliavimo aiškumo poreikis. Ispanijoje 1998 m. Administracinių teismų veiklos organizavimo įstatyme buvo tiesiogiai įtvirtinta, kad į teisminės patikros sritį patenka klausimai, kylantys dėl žmogaus teisių gynimo, susiję su vyriausybės aktais, neatsižvelgiant į šių aktų pobūdį.

Šis labai glaustas doktrininių klausimų kontekstas aiškiai rodo, kad platus požiūris į valstybės valdžios aktų imunitetą vis labiau tampa izoliuotu. Kaip pažymi Aharon Barak, apskritai nauda, gauta iš plačiosios neteismingumo doktrinos, yra kur kas mažesnė nei nauda, gauta iš siaurosios. Kuo labiau išplečiamas neteismingumas, tuo mažiau teisėjai turi galimybių panaikinti atotrūkį tarp teisės bei visuomenės ir apsaugoti konstituciją bei demokratiją. Turėdamas omenyje šias pasekmes, neteismingumo arba „politinių klausimų“ doktriną autorius siūlo vertinti labai atsargiai[1] (Barak, 2006). Taigi, „politinio akto“ sąvoka teismų jurisprudencijoje tampa vis siauresnė, todėl šiandien galima teigti, kad ji pamažu traukiasi iš pagrindinių Europos viešosios teisės kategorijų.

Reziumuojant apie Lietuvą. LVAT jurisprudencijoje pabrėžiama, kad aplinkybė, jog ginčijamas aktas priimtas Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo, savaime nesuponuoja teismo jurisdikcijos jo atžvilgiu nebuvimo. Teisminės kontrolės ribos aiškinamos sistemiškai, atsižvelgiant į asmens suinteresuotumą ir galimą žmogaus teisių pažeidimo intensyvumą Be to, ir Lietuvos Konstitucinio Teismo oficialioji konstitucinė doktrina įtvirtina, kad nėra tokių aktų, kurie iš principo būtų eliminuoti iš konstitucingumo kontrolės lauko[2]. Tai reiškia, jog net sprendžiant klausimus, susijusius su valstybės valdžios prerogatyvų įgyvendinimu, veiksmingos teisminės gynybos užtikrinimas laikomas esminiu teisės viršenybės principo elementu.

Ketvirta, pripažįstant plačiąją teisminigumo sampratą administraciniam teismui, visgi teisminio nagrinėjimo iš esmės stadijoje nagrinėjant konkretaus individualaus valstybės valdžios akto turinį, būtina identifikuoti ir individualiai pasverti, ar viešajam gėriui ar individualiai teisei suteikti apsaugą, kadangi akto turinyje konkuruoja individualios asmeniui nepalankios teisinės pasekmės, pvz. pilietybės netekimas, ekonominės veiklos laisvės ribojimas, valstybės tarnybos karjeros pokytis,  ir tam tikras viešasis gėris/interesas, pvz. teismų sistemos nepriklausomumo, valstybės nacionalinio saugumo interesai, aplinkos apsauga ar kitoks svarbus gėris.

Tai, kad apskųstame valstybės institucijos sprendime yra siekiama subalansuoti individualaus intereso proporcingą ribojimą, atsižvelgiant į konkuruojantį konkrečioje situacijoje būtiną ir reikšmingą viešąjį interesą, pagrindžia tik teisminės patikros apimtį atsižvelgiant į institucijos diskrecijos ribas, bet ne išimtį iš teisminės patikros.

Šiandien – įvairių valstybės krizių kontekste – ši situacija ypač akivaizdi. Tokiose situacijose, kai sprendimai grindžiami plačia valstybės institucijų diskrecija ir viešojo intereso argumentais, klausimas dėl jų teisminio vertinimo galimybės ir apimties tampa itin aktualus. Tokie sprendimai išryškina įtampą tarp grėsmės viešajam interesui (pvz. nacionaliniam saugumui, valstybės tarnybai) ir iš kitos pusės proporcingo individualaus asmens teisių ribojimo.

Šiuo požiūriu visų pirma svarbu pažymėti, kad ypatingo politinio jautrumo srityse – tokiose kaip migracijos kontrolė, nacionalinio saugumo užtikrinimas – teisėkūros subjektai ir administracinės institucijos disponuoja didele diskrecija, kuri įtvirtinama sui generis atskiros srities valdymo teisės aktuose. Institucijų diskrecija kyla ne tik dėl išskirtinės jų institucinės kompetencijos, bet ir iš disponuojamos prima facie informacijos, gaunamos iš geresnę prieigą turinčių specializuotų institucijų. Tokia logika suponuoja, kad konkrečioje situacijoje aukščiausios valstybės institucijos pozicija gali būti pripažįstama itin reikšmingu viešuoju interesu, tačiau teisminės patikros metu turi būti galima patikrinti pritaikytų poveikio priemonių atitiktį proporcingumo principo laikymuisi. Šiai dienai administracinės teisės doktrina nėra sugalvojusi jokio kito geresnio instrumento, kaip tik ES Pagrindinių teisių chartijos 41 str. įtvirtintą motyvavimo pareigą. Motyvavimas arba savo pozicijos aiškus išsakymas argumentų pagalba yra ne tik teisinę kultūrą, bet ir politinę kultūrą kreipiantis veiksnys, kai net ir aukščiausios valstybės valdžios institucijos privalo motyvuoti savo sprendimus, aiškiai parodydamos realų ir pakankamai rimtą savo požiūrį, saugant konkretų viešąjį gėrį, o ne konkretaus asmens privatų ar savo institucijos partikuliarinį interesą. Tokia praktika atliepia į ESTT vystomą jurisprudenciją dėl diskrecijos įgyvendinimo teisminės apimties. Išimtinai akivaizdžių klaidų kontrolė bei pagrindinių procedūrinių garantijų laikymosi patikra yra ta teisminės peržiūros imtis, kada ieškoma pusiausvyros tarp individualaus ir viešojo intereso pusiausvyros. 

Reziumuojant. Nors valstybės valdžios aktų imuniteto doktrinos taikymas vis dar naudojamas kaip svarbus teismų jurisdikcijos apribojimo pagrindas, dinamiška teisminės priežiūros plėtra, neįsiterpiant į politinio tikslingumo klausimus, gali garantuoti efektyvią teisminę gynybą bei teisingumą žmogaus teisių ir laisvių apsaugos atvejais.

Prof. dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra Vilniaud universiteto Teisės fakulteto Administracinės teisės ir administracinės justicijos centro vadovė

[1] Šiuo klausimu A. Barak nurodo: „Esu linkęs kiek įmanoma nagrinėti klausimą iš esmės. Daugeliu atvejų, kai kuriems mano kolegoms ieškinius atmetus dėl jų neteismingumo, aš juos atmečiau dėl to, kad ginčijamas veiksmas buvo teisėtas ir dėl to ieškinys turėtų būti atmestas nesant pakankamo ieškinio pagrindo. Nemanau, kad teismas visada yra geriausia vieta ginčams spręsti; iš tiesų manau, kad kai kuriuos klausimus geriau spręsti kitur. Tačiau teismas neturėtų atsisakyti vykdyti savo funkcijų tik todėl, kad tai yra nepatogu arba kad teismas bijo trinties, kuri gali atsirasti tarp jo ir kitų valdžios institucijų. Ši trintis ne tik yra nepakankamas argumentas ieškinio atmetimui pateisinti – tam tikrais atvejais ji netgi gali būti pageidautina. Ši trintis gali padėti užtikrinti asmens laisvę.“

[2] Inter alia Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. balandžio 5 d., 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimai.