Komentarai

L. Žilinskienė. Administracinė tyla atsinaujinančiųjų išteklių energijos srityje. Ką galima padaryti geriau?

Administracinės tylos institutas[1], kuris retai susilaukia platesnio teisėkūros dėmesio ir paprastai neįtraukiamas į politinių darbotvarkių prioritetus, gali būti puiki priemonė paspartinti administracines procedūras, o gerą progą diskusijoms suteikia 2023 m. spalio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2023/2413[2] (RED III).

RED III didina atsinaujinančiųjų išteklių energijos suvartojimo tikslus. Europos Sąjungos (ES) bendrojo galutinio energijos suvartojimo procentinė dalis, kurią sudaro atsinaujinančiųjų išteklių energija, 2030 m. vietoj buvusių 32 % turi pasiekti bent 42,5 %, toliau bandant padidinti šią dalį dar 2,5 %. Ši direktyva nustato konkrečius pramonės, transporto ir pastatų (centralizuoto šildymo ir vėsinimo) sektorių tikslus[3]. Be to, RED III siekiama toliau supaprastinti ir trumpinti administracines leidimų išdavimo tiek atsinaujinančiųjų išteklių energijos įrenginiams, tiek jų prijungimui prie elektros tinklų sąlygas. ES jau seniai suvokta leidimų išdavimo sąlygų supaprastinimo svarba: Direktyva 2009/28/EB (RED I)[4] nustatė, kad leidimų išdavimo procedūros turi būti proporcingos ir būtinos, Direktyvoje (ES) 2018/2001 (RED II) jau buvo numatyti leidimų išdavimo terminai[5]. Pagal RED III valstybės narės nustato paspartintos atsinaujinančiųjų išteklių energijos plėtros zonas, joms taikomi labai sutrumpinti leidimų išdavimo terminai, o atsinaujinančiųjų išteklių energijos diegimas laikomas „viršesniu viešuoju interesu“.

RED III preambulės 35 ir 42 punktai ir 16a straipsnio 6 dalis įtvirtina su administracine tyla susijusio administracinio tylaus pritarimo principo taikymo galimybę. 16a straipsnis reglamentuoja leidimų projektams, vykdomiems paspartintos atsinaujinančiųjų išteklių energijos plėtros zonose, išdavimo procedūrą. Remiantis 16a straipsnio 6 dalimi, „<..> valstybės narės užtikrina, kad atitinkamoms administracinėms institucijoms nepateikus atsakymo per nustatytą terminą, konkretūs tarpiniai administraciniai veiksmai būtų laikomi patvirtintais, išskyrus atvejus, kai konkrečiam atsinaujinančiųjų išteklių energijos projektui taikomas poveikio aplinkai vertinimas pagal 5 dalį arba kai atitinkamos valstybės nacionalinėje teisinėje sistemoje nėra administracinio tylaus pritarimo principo. Ši dalis netaikoma galutiniams sprendimams dėl leidimų išdavimo procedūros rezultatų – jie turi būti eksplicitiniai. Visi sprendimai turi būti skelbiami viešai“. Kaip matyti, RED III nenumato pareigos valstybėms narėms įtvirtinti administracinį tylaus pritarimo principą savo teisinėje sistemoje, tačiau aptaria jo taikymo sąlygas, jeigu jis yra nustatytas.

Administracinė tyla atsiranda tuomet, kai administracinė institucija neatsako į prašymą per teisės aktais nustatytą laiką arba nesiima jokių veiksmų, kai jie yra teisiškai numatyti[6]. Administracinės tylos teisinė fikcija gali būti neigiama (prašymas atmetamas) arba teigiama (prašymui pritarta), o skirtinguose teisiniuose režimuose yra išplėtoti skirtingi jų deriniai[7]. Vienos šalys įtvirtina viešajai administracijai pareigą pranešti pareiškėjams apie menamus „išduotais laikomus“ leidimus, o kitos numato pareigą pareiškėjams informuoti administraciją apie termino praleidimą[8]. Administracinė tyla nėra geroji valdymo praktika ir nedera su gero administravimo principu, tačiau ji objektyviai egzistuoja (didesniu ar mažesniu mastu), kaip ir poreikis spręsti ir apibrėžti pareiškėjų, patekusių į administracinę tylą, teisinę padėtį. Administracinės tylos atvejis Lietuvoje yra analizuotas, pateiktos rekomendacijos įtvirtinti palankios administracinės tylos institutą ir užtikrinti geresnį duomenų rinkimą sprendimų priėmimui[9].

ES 2006 m. Paslaugų direktyva[10] įtvirtino administracinį tylaus pritarimo principą, kuris dar vadinamas pozityvia administracine tyla. Jeigu į prašymą neatsakoma per nurodytą ar pratęstą laikotarpį, laikoma, kad leidimas išduotas (Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 4 dalis). Be to, Paslaugų direktyvos 13 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad prašymo gavimo patvirtinime turi būti pareiškimas (kai taikomas), kad, negavus atsakymo per nustatytą laikotarpį, bus laikoma, kad leidimas išduotas. Ši direktyvos nuostata praktiškai paraidžiui perkelta į Lietuvos Respublikos paslaugų įstatymo 7 straipsnį, kuriame, be kita ko, nustatytas bendras 30 dienų terminas išduoti leidimą arba motyvuotą rašytinį atsisakymą išduoti leidimą.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas nenumato tylaus pritarimo principo taikymo, išskyrus 29 straipsnį, pagal kurį licencija laikoma išduota, jeigu per nustatytą terminą ji neišduodama ir nepateikiamas motyvuotas atsisakymas ją išduoti[11]. Bendrai viešojo administravimo subjekto neveikimas ar vilkinimas atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus nesukuria pozityvios prašymo patenkinimo fikcijos, o šie veiksmai vertintini kaip apskundimo objektas (Viešojo administravimo įstatymo 14 straipsnis).

Tylaus pritarimo principo taikymą įtvirtintas daugelyje sektorių teisės aktų, tarp kurių yra Lietuvos Respublikos elektros energetikos įstatymas[12]. Pagal Elektros energetikos įstatymo 17 straipsnio 2 dalį licencijos ar leidimai (išskyrus leidimą vykdyti nepriklausomo paklausos telkėjo veiklą) išduodami arba atitinkamas rašytinis motyvuotas atsisakymas pateikiamas pareiškėjui ne vėliau kaip per 30 kalendorinių dienų nuo nustatyta tvarka pateikto prašymo bei visų reikalingų ir tinkamai įformintų dokumentų registravimo licencijas ar leidimus išduodančioje institucijoje dienos. Jeigu į tinkamai pateiktą prašymą neatsakoma per nustatytą terminą, laikoma, kad yra priimtas teigiamas sprendimas dėl licencijos ar leidimo išdavimo. Elektros energetikos įstatyme nustatyta leidimų išdavimo tvarka ir sąlygos taikomos leidimams plėtoti elektros energijos gamybos iš atsinaujinančių energijos išteklių pajėgumus, leidimams gaminti elektros energiją iš atsinaujinančių energijos išteklių, leidimams modernizuoti elektrinę ar elektros energijos gamybos įrenginį (Atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 16 straipsnio 2 dalis).

Elektros energetikos įstatymo 17 straipsnio 2 dalies pagrindu „išduotais laikomi“ leidimai yra mažiau apibrėžti nei įprasti leidimai. Jie neturi įprastiems leidimams nustatytų rekvizitų (išdavimo data, numeris, veiklos sąlygos), kurie sukuria administracinio akto oficialumą. Net pats pareiškėjas gali objektyviai nesuvokti, kad jis yra gavęs menamą leidimą. Be to, nepaisydama menamo leidimo išdavimo fakto administracija gali tęsti pradinės leidimų išdavimo procedūrą, nurodyti pirminės paraiškos trūkumus ar net pateikti atsisakymą išduoti leidimą, juo labiau kad pagal nusistovėjusią praktiką ir teismai negali priimti „deklaratyvių“ sprendimų[13].

Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2024 m. spalio 16 d. nutarimu[14] pateikė Seimui įstatymų pakeitimų projektų paketą, kuriuo RED III nuostatos perkeliamos į nacionalinę teisę. Projektų pakete nenumatyta esminių pakeitimų, susijusių su leidimų išdavimu esant administraciniam tyliam pritarimui. Projektų aiškinamajame rašte[15] nurodomas tikslas užtikrinti, kad leidimų išdavimo procedūros netruktų ilgiau nei nustatyta RED III. Aiškinamajame rašte pabrėžta, kad galiojančiuose įstatymuose nėra nustatyta, kokius atsinaujinančių energijos išteklius naudojančių projektų vykdymo etapus apima leidimų išdavimas. Atitinkamai projekte[16] detalizuojami Atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 16 straipsnyje nustatyti leidimų išdavimo etapai, kurie apima ir prijungimo sąlygų išdavimą, atrankos dėl poveikio aplinkai vertinimo išvados priėmimą ir kita. Vis dėlto projekte šie leidimų išdavimo etapai yra išvardijami, tačiau nėra integruoti į bendrą leidimų išdavimo procedūrą. Elektros energetikos įstatymo pakeitimų projektas[17] keičiamoje 17 straipsnio 2 dalyje nustato trumpesnius, t. y. 20 kalendorinių dienų, su atsinaujinančių išteklių energija susijusių leidimų išdavimo terminus[18].

Šia trumpa analize atkreiptinas dėmesys į keletą pastebėjimų:

  1. Atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo pakeitimų projekte detalizuojami leidimų išdavimo etapai, tačiau administracinio tylaus pritarimo principas ir toliau galės būti taikomas tik Elektros energetikos įstatymo 17 straipsnio 2 dalyje nurodytiems leidimams. Siekiant platesnio administracinio tylaus pritarimo principo taikymo, manytina, kad turėtų būti kruopščiai įvertintos galimybės taikyti šį principą ir atskiruose leidimų išdavimo etapuose, ypač kai tai susiję su atsinaujinančiųjų išteklių energijos naudojimu.
  • Išryškėjo tam tikri skirtumai tarp administracinio tylaus pritarimo principo taikymo RED III ir Elektros energetikos įstatyme. RED III 16a straipsnio 6 dalis administracinio tylaus pritarimo principo taikymą sieja su konkrečiais tarpiniais administraciniais veiksmais ir nustato, kad ši dalis netaikoma galutiniams sprendimams dėl leidimų išdavimo procedūros rezultatų (jie turi būti eksplicitiniai). Remiantis RED III, išimtis taikytina, kai konkrečiam atsinaujinančiųjų išteklių energijos projektui taikomas poveikio aplinkai vertinimas. Tuo tarpu Elektros energetikos įstatymo 17 straipsnio 2 dalyje administracinio tylaus pritarimo principo taikymas numatomas būtent galutiniams sprendimams – leidimams. Siekiant paspartinti su atsinaujinančiųjų išteklių energijos gamyba ar naudojimu susijusių projektų vystymo tempą, dėmesys turėtų būti skiriamas ne tik galutiniams, bet ir pradiniams bei tarpiniams leidimams, kurių išdavimas taip pat gali būti stabdomas administracine tyla. Remiantis RED III nuostatomis, visi sprendimai turi būti skelbiami viešai. Vis dėlto Elektros energetikos įstatymo 17 straipsnio 2 dalis neįtvirtina pareigos viešai paskelbti apie leidimus, kurie laikomi išduotais praleidus išdavimo terminus, t. y. administracinio tylaus pritarimo būdu.

Dr. Leda Žilinskienė yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto mokslinė stažuotoja


[1] Šis komentaras yra dalis projekto „Teisinės sistemos akceleravimas skatinant perėjimą prie atsinaujinančių išteklių energijos – in dubio pro futura“, kurį finansuoja Lietuvos mokslų taryba (LMTLT), sutarties Nr. S-PD-24-85.

[2] 2023 m. spalio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2023/2413, kuria iš dalies keičiami Direktyva (ES) 2018/2001, Reglamentas (ES) 2018/1999 ir Direktyva 98/70/EB, kiek tai susiję su skatinimu naudoti atsinaujinančiųjų išteklių energiją, ir panaikinama Tarybos direktyva (ES) 2015/652. OJ L, 2023/2413, 31.10.2023. https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/2413/oj.

[3] ‘Renewable Energy: Council Adopts New Rules’, Consilium, accessed 1 December 2024, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/10/09/renewable-energy-council-adopts-new-rules/.

[4] 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/28/EB dėl skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją, iš dalies keičianti bei vėliau panaikinanti Direktyvas 2001/77/EB ir 2003/30/EB. OL L 140, 2009 6 5, p. 16–62.

[5] 2018 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2018/2001 dėl skatinimo naudoti atsinaujinančiųjų išteklių energiją. OL L 328, 2018 12 21, p. 82–209.

[6] Polonca Kovač, Hanna D. Tolsma, ir Dacian C. Dragos, ‘In Search of an Effective Model: A Comparative Outlook on Administrative Silence in Europe’, in The Sound of Silence in European Administrative Law, ed. Dacian C. Dragos, Polonca Kovač, and Hanna D. Tolsma (Cham: Springer International Publishing, 2020), 4, https://doi.org/10.1007/978-3-030-45227-8_1.

[7] Ibid

[8] Mirlinda Batalli, ‘Consequences of Administrative Silence in Public Administration’, SEER: Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe 20, no. 1 (2017): 150.

[9] Vidmantė Giedraitytė, Agnė Andrijauskaitė, and Mantas Bileišis, ‘Administrative Silence in Lithuania: Case Law and Data from the Administrative Oversight Institutions’, in The Sound of Silence in European Administrative Law, red. Dacian C. Dragos, Polonca Kovač, and Hanna D. Tolsma (Cham: Springer International Publishing, 2020), 459–92, https://doi.org/10.1007/978-3-030-45227-8_15.

[10] 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje. OL L 376, 2006 12 27, p. 36–68.

[11] Šios nuostatos turi būti įtvirtintos licencijuojamą veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose.

[12] Lietuvos Respublikos elektros energetikos įstatymas. Žin., 2000, Nr. 66-1984; 2004, Nr. 107-3964; 2012, Nr. 17-752.

[13] Giedraitytė, Andrijauskaitė, ir Bileišis, supra note 9, 471.

[14] Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2024 m. spalio 16 d. nutarimas Nr. 876. TAR, 2024-10-22, Nr. 18293.

[15] Aiškinamasis raštas, https://e-seimas.lrs.lt/rs/lasupplement/TAD/9b6c5801905a11ef955ff95815eb5ce5/62d585f990ac11ef955ff95815eb5ce5/.

[16] Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo Nr. XI-1375 1, 2, 3, 5, 6, 7, 11, 12, 131, 14, 141, 151, 16, 19, 20, 201, 202, 22, 221, 23, 28, 29, 30, 31, 37, 38, 391, 393, 395, 396, 45, 46, 48, 49, 51, 55, 57, 59, 60, 63, 64, 65 straipsnių, septintojo skirsnio pavadinimo, priedo pakeitimo ir įstatymo papildymo 11, 397, 481, 482, 581 straipsniais įstatymo projektas Nr. XIVP-4238, https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/f4a752e0911211ef955ff95815eb5ce5?jfwid=-x3nhh90h4.

[17] Lietuvos Respublikos elektros energetikos įstatymo Nr. VIII-1881 2, 16, 17, 211, 22, 31, 39, 48, 481, 482, 483, 521, 732, 752 straipsnių, priedo pakeitimo ir įstatymo papildymo septintuoju2 skirsniu įstatymo projektas XIVP-4239, https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/9b064420911311ef955ff95815eb5ce5?jfwid=-x3nhh90h4.

[18] Leidimui gaminti elektros energiją, atlikus iš atsinaujinančių išteklių elektros energiją gaminančios elektrinės ar elektros energijos gamybos įrenginio modernizavimą, leidimui modernizuoti iš atsinaujinančių išteklių elektros energiją gaminančią elektrinę ar elektros energijos gamybos įrenginį.

Back to top button