R. Satkauskas. Pirmoji peticija prieš Lietuvą Jungtinių Tautų vaiko teisių komitete – dėl praktiškai neįgyvendinamos teisės į šeimos susijungimą

Jungtinių Tautų Vaiko teisių konvencijos 2011 m. protokolas dėl pranešimų procedūros įtvirtina veiksmingą vaiko teisių gynimo mechanizmą. Vykdydama Jungtinių Tautų Žmogaus teisių tarybos periodinės peržiūros rekomendacijas 2022 m. prie šio tarptautinio mechanizmo prisijungė ir Lietuva.

Jau 2023 m. Komitetą pasiekė pirmasis Žmogaus teisių stebėjimo instituto remtas skundas, byloje S.R.H.P. ir A.O.C.H. prieš Lietuvą (Nr. 235/2023), kuriame teigiama, kad Lietuvoje nėra užtikrinama užsienyje gyvenančių vaikų teisė susijungti su šeima, kuriai Lietuvoje suteikta tarptautinė apsauga. Siekdami pasinaudoti teise į šeimos susijungimą, prieglobsčio gavėjai kreipėsi į valstybės institucijas, prašydami padėti jų vaikams gauti vizą atvykti į Lietuvą šeimos susijungimo tikslais. Kompetentingos valstybės institucijos atsisakė tenkinti tokį prašymą, nurodydamos, kad jos tarpininkavimo paslaugų neteikia ir tarpininkavimo laiškų vizoms gauti neišduoda.

Pagal Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 40 straipsnio 1 dalies 3 punktą šeimos susijungimo atveju užsieniečiams išduodamas leidimas laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje. Tačiau tokių leidimų išdavimo tvarką reglamentuojantis poįstatyminis teisės aktas nurodo, kad šeimos susijungimo tikslu asmuo turi kreiptis į Lietuvos Respublikos diplomatinę atstovybę. Akivaizdu, kad be tėvų kilmės šalyje likusiems mažamečiams vaikams to padaryti nėra galimybės. Ypač jei šalyje nėra Lietuvos Respublikos atstovybės. Pagal galiojančius teisės aktus dėl leidimo gyventi gali kreiptis vienas iš tėvų už vaiką iki 16 metų, tačiau vaikai jau turi būti Lietuvoje, o prieglobsčio gavėjams kilmės šalyje kyla persekiojimo grėsmė.

Neįgyvendinama šeimos susijungimo teisė ne karta akcentuota nevyriausybinių organizacijų pranešimuose. Remiantis Lietuvos Raudonojo Kryžiaus ataskaita (Lietuvos Raudonasis Kryžius. 2023 m. vasario mėn. Lietuvoje prieglobstį gavusių asmenų teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimo iššūkiai), prieglobsčio gavėjų istorijos iliustruoja, kad įgyvendinami savo teisę į šeimos susijungimą, prieglobstį Lietuvoje gavę užsieniečiai susiduria su sisteminėmis problemomis. Nors kai kuriais atskirais atvejais sprendimai randami ad hoc pagrindu, kiti žmonės lieka įstrigę nežinioje. Dabartinė teisinė sistema formaliai leidžia prieglobsčio prašytojo šeimos nariams pasinaudoti šeimos susijungimo galimybe, tačiau tai įgyvendinama atskiromis teisinėmis priemonėmis (Šengeno viza, leidimas laikinai gyventi, nacionalinė viza), iš kurių nė viena nėra specialiai skirta šiam tikslui ir kurios nėra tarpusavyje susijusios nuosekliu algoritmu. Teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimui trūksta sisteminio požiūrio, tarpusavyje susijusių struktūrų ir procesų.

2023 m. rugsėjį grupė Seimo opozicijos narių pateikė įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ pakeitimo projektą NR. XIVP-2797 siekiant įstatymą suderinti su Europos Sąjungos teisės aktais ir tarptautiniais žmogaus teisių apsaugos standartais teisės į šeimos susijungimą užtikrinimo srityje. Pasiūlymu siekta pašalinti kliūtis, kuomet prieglobsčio gavėjų  šeimos nariai negali atvykti į šalis, kuriose veikia išorės paslaugų teikėjo biurai dėl objektyvių priežasčių (pavyzdžiui, kelionės dokumento neturėjimas arba šalyje vykstantis ginkluotas konfliktas). Siūlyta suteikti galimybę užsieniečiui, kuriam suteiktas prieglobstis, pačiam pateikti Migracijos departamentui prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi jo šeimos nariui (-iams) šeimos susijungimo pagrindu. Tokia tvarka Lietuvoje galiojo ir iki 2019 m. Tačiau įstatymo projektas buvo atmestas.

Įstatymo spragos įgyvendinant teisę į šeimą nereikalauja papildomo komentaro. Pareiga ginti prigimtines žmogaus teises ir vykdyti prisiimtus tarptautinius įsipareigojimus įtvirtinta Konstitucijoje. Toliau teikiamos nuorodos patvirtina tarptautinę praktiką užtikrinant migrantų vaikų teisę į šeimą.

EŽTT yra nurodęs, kad pabėgėliai nėra atsakingi už savo šeimos išskyrimą ar šeimyninio gyvenimo nutraukimą (Tanda-Muzinga v. France, no. 2260/10, § 75). Todėl šeimos vientisumas ir teisė į šeimos gyvenimą yra “esminė pabėgėlių teisė ir šeimos susijungimas yra esminis elementas, leidžiantis nuo persekiojimo pabėgusiems asmenims grįžti į normalų gyvenimą (Tanda-Muzinga v. France, no. 2260/10, § 75, 10 July 2014; M.A. v. Denmark [GC], no. 6697/18, § 138). EŽTT nagrinėjo ne vieną bylą, kuomet vidaus procedūros buvo pernelyg griežtos arba pareiškėjams buvo objektyviai neįmanoma atitikti tam tikrų kriterijų, todėl konstatuotas kišimasis teisės į šeimą pažeidimas. Byloje B. F. ir kiti prieš Šveicariją EŽTT yra nurodęs, kad EŽTK objektas ir tikslas reikalauja, kad jos nuostatos būtų suprantamos taip, kad reikalavimai būtų praktiški ir veiksmingi, o ne teoriniai ir iliuziniai. Būtina tinkamai atsižvelgti į pažeidžiamumą ir individualią situaciją (B.F. and Others v. Switzerland, nos. 13258/18 and 3 others, § 105). Reikalavimai susiję su socialine parama arba laukimo laikotarpiais, turi būti taikomi pakankamai lanksčiai. Teismas taip pat pabrėžė, kad įrodinėjimo reikalavimai neturi būti aiškinami taip, kad dėl jų susijungimo procedūros būtų sudėtingos ir ilgos (Tanda-Muzinga v. France, no. 2260/10, § 76). Vadovaujantis EŽTT išaiškinimais tuomet, kuomet nekyla abejonių dėl šeimos santykių tikrumo procedūrų nelankstus taikymas pažeidžia teisę į šeimą.   

Beje, Vaiko teisių komitetas dar 2024 m. kovo mėn. pateikė baigiamąsias pastabas dėl Lietuvos (CRC/C/LTU/CO/5-6). Savo pastabose Komitetas, be kita ko, pabrėžė, kad reikia imtis skubių veiksmų dėl prieglobsčio prašytojų, pabėgėlių ir migrantų vaikų. Komitetas taip pat pažymėjo, kad Lietuvai būtina įtvirtinti į vaiko teises tarptautinėje migracijoje atsižvelgiančią procedūrą.  Komitetas rekomendavo Lietuvai užtikrinti, kad būtų prižiūrimos priemonės, skirtos šeimos ryšiams atkurti ir palaikyti, ir, kai tik įmanoma, palengvinti vaikų susijungimą su šeima. Komitetas išreiškė susirūpinimą dėl to, kad trūksta konkrečių priemonių [Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo] vykdymui užtikrinti, ypač vaikams, esantiems marginalizuotose ir nepalankiose sąlygose. 

Vaiko teisių komitetas yra kompetentingas įvertinti ir bendrųjų įsipareigojimų tinkamai atsižvelgti į bendrąjį geriausių vaiko interesų principą. Pavyzdžiui, Komitetas taikė šį principus „procedūroms, atliekamoms siekiant nustatyti, ar [vaikui] turėtų būti išduotas leidimas gyventi šalyje“ byloje Y. B. ir N. S. prieš Belgiją (CRC/C/79/D/12/2017). Visi sprendimai, darantys įtaką vaiko gyvenimui ar vystymuisi, turi būti priimami pirmiausia atsižvelgiant į vaiko interesus.  Šis principas įtvirtintas Vaiko teisių konvencijos 3 straipsnyje.  Komiteto komentare Nr. 14 teigiama, kad „neveikimas arba nesiėmimas veiksmų ir neveikimas taip pat yra ‚veiksmai‘ 3 straipsnio prasme.  Minėtoje byloje Y. B. ir N. S. prieš Belgiją komitetas patikslino, kad ši sąvoka turi būti tikslinama ir apibrėžiama individualiai ir atsižvelgiant į vaiko asmeninį kontekstą, aplinkybes ir poreikius. Svarbūs veiksniai, be kita ko, yra vaiko nuomonė, tapatybė, santykiai šeimoje, saugumas, pažeidžiamumas ir teisė į sveikatą bei švietimą.  Komiteto išaiškinimu, sprendimų priėmimo procesuose turi būti numatytos procedūrinės garantijos, skirtos vaiko interesams įvertinti ir nustatyti, ir turi būti aiškiai įvertintas sprendimo poveikis vaikui.  Komitetas anksčiau ne kartą yra nustatęs procedūrinių garantijų pažeidimą, kai valdžios institucijos nepaminėdavo arba nepateikdavo nuorodų į svarstymus dėl geriausių vaiko interesų (pvz. J.M. prieš Čilę (CRC/C/90/D/121/2020)). 

Kuomet vaiko ryšys su tėvais nutrūksta dėl migracijos, priimant sprendimus dėl šeimos susijungimo, vertinant vaiko interesus turi būti atsižvelgiama į galimybę išsaugoti šeimą (Bendrasis komentaras Nr.14, § 66).  Bendrajame komentare Nr. 22 (§ 31) numatyta, kad valstybės turėtų užtikrinti, kad lanuojant, įgyvendinant ir vertinant migracijos politiką bei priimant sprendimus atskirais atvejais pirmiausia būtų atsižvelgiama į vaiko interesus.

Vaiko teisių konvencijos 10 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės ne tik leistų teikti prašymus dėl šeimos susijungimo, bet ir aiškiai reikalaujama, kad tokie prašymai būtų nagrinėjami „pozityviai, humaniškai ir greitai“.  Kitas reikalavimas yra tas, kad procesas turėtų būti „humaniškas ir greitas“. Kaip pažymima Komiteto komentare Nr. 14, „vaikai ir suaugusieji laiko tėkmę suvokia nevienodai [ir] sprendimų priėmimo delsimas arba užsitęsęs procesas turi ypač neigiamą poveikį vaikams, kai jie vystosi“.  Komitetas jau anksčiau yra pažymėjęs, kad, kalbant apie 10 straipsnyje vartojamą sąvoką „skubus“, jis tikisi, kad valstybės, Konvencijos Šalys, imsis „visų įmanomų priemonių […], kad palengvintų ir pagreitintų šeimos susijungimą tais atvejais, kai vienas ar daugiau šeimos narių laikomi atitinkančiais pabėgėlio statuso reikalavimus“.  Komiteto nuomone, ne tik administraciniai sprendimai, bet ir vėlesnės teisminės procedūros turi būti operatyvios.

Valstybės turėtų įgyvendinti šeimos susijungimo procedūras, kurios leistų migrantams būti lydimiems savo šeimų ir išvengti atskyrimo (Komentaras 22, § 37).  Šiomis procedūromis turėtų būti siekiama palengvinti šeimos gyvenimą, o bet kokie apribojimai turėtų būti „teisėti, būtini ir proporcingi“.  Atsisakymas leisti šeimos nariui atvykti į teritoriją arba joje pasilikti iš esmės gali būti laikomas savavališku arba neteisėtu kišimusi į šeimos gyvenimą.

Komiteto nuomone, „valstybės turėtų sukurti veiksmingas ir prieinamas šeimos susijungimo procedūras“ ir „imtis priemonių, palengvinančių šeimos susijungimą“ (Komentaras Nr. 23 §37).  Kai valstybė neturi diplomatinės atstovybės kilmės šalyje, nuo šeimų atskirtiems vaikams, tokios kelionės dažnai yra visiškai neįmanomos. Todėl siekiant užtikrinti vaiko teises turi būti numatytos veiksmingos alternatyvios procedūros.   

Vaikai, ypač nelydimi ar atskirti nuo šeimos, keliaudami ar gyvendami nereguliariai, yra ypač pažeidžiami įvairių formų smurto. Konvencijos 6 straipsnis taip pat gali būti aiškinama, kaip reikalaujanti sumažinti šį pažeidžiamumą, neverčiant vaikų, norinčių prisijungti prie tėvų užsienyje, vykti į ambasadas kitose šalyse. Tai atitiktų Komiteto reikalavimą, kad „valstybės turėtų užtikrinti, kad su vaikais tarptautinės migracijos kontekste pirmiausia būtų elgiamasi kaip su vaikais“ (Komentaras Nr. 22, § 11).  Konvencijos 18 straipsnis susijęs su teise į bendrą tėvų atsakomybę už vaiko auklėjimą ir vystymąsi. Kaip pabrėžiama Komentare Nr. 7 (§ 18), valstybės turėtų gerbti šią esminę tėvų pareigą ir atsakomybę. Todėl valstybės turėtų padėti tėvams vykdyti savo pareigas, pavyzdžiui, mažindamos žalingą atėmimą, ir trikdymus, susijusius su vaiko priežiūra, arba ištaisyti padėtį, kai ji atsirado dėl kitų aplinkybių.

Teisė į šeimą, ypač tarptautinės apsaugos gavėjų teisė į šeimos susijungimą, tiesiogiai įtvirtinta ir ES teisėje.  2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos Direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą 5(5) str.  pakankamai aiškiai nurodo, kad nagrinėdamos susijungimo prašymą, valstybės narės deramai atsižvelgia į nepilnamečių vaikų geriausius interesus. Ši nuostata – išvestinė iš ES pagrindinių teisių Chartijos 24 str. įtvirtinto geriausio vaiko intereso imperatyvo. Kaip nurodoma ir Seimo narių pasiūlyme dėl įstatymo pakeitimo dar 2023 m. gegužės 12 d. sprendime byloje C-1/23 ES Teisingumo Teismas nusprendė, kad 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą 5 straipsnio 1 dalis, siejama su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 straipsniu ir 24 straipsnio 2 ir 3 dalimis turi būti aiškinama taip: kad ji draudžia nacionalinės teisės aktus, pagal kuriuos reikalaujama, kad globėjo, t. y. asmens, pripažinto pabėgėliu, šeimos nariai, pageidaujantys pateikti prašymą leisti atvykti į šalį ir gyventi joje siekiant šeimos susijungimo, asmeniškai atvyktų į valstybės narės diplomatinę ar konsulinę atstovybę, kompetentingą pagal jų gyvenamąją ar buvimo vietą užsienyje, įskaitant, kai jiems atvykti į tą atstovybę yra neįmanoma arba pernelyg sudėtinga, nepažeidžiant šios valstybės narės galimybės reikalauti, kad šie nariai asmeniškai atvyktų vėlesniame prašymo dėl šeimos susijungimo procedūros etape.

Galiojantis nacionalinis šeimos susijungimo teisės įgyvendinimo reglamentavimas prieštarauja prisiimtiems tarptautiniams įsipareigojimams ir ES teisei. Norėtųsi tikėti, kad šiam akivaizdžiam pažeidimui pašalinti nėra būtini tarptautinių teismų sprendimai. Norėtųsi tikėtis, kad dvidešimt pirmojo amžiaus Lietuvoje užsieniečių vaikai nebus demonizuojami.

Rytis Satkauskas yra Mykolo Romerio universiteto Teisės mokyklos Tarptautinės ir Europos Sąjungos instituto partnerystės docentas, Advokatų profesinės bendrijos “Relex“ vadovaujantis partneris