V. A. Vaičaitis. Dėl Konstitucijos 12 straipsnio pakeitimo projekto

Kaip žinia, Lietuvos Respublikos Seimas per 2024 metų Prezidento rinkimus planuoja organizuoti referendumą dėl dvigubos (ar daugybinės) pilietybės atvejų praplėtimo, o tam reikia keisti Konstitucijos 12 straipsnį, kurio 2 dalis šiuo metu teigia, jog „išskyrus įstatymo nustatytus atskirus atvejus, niekas negali būti kartu Lietuvos Respublikos ir kitos valstybės pilietis“. Kadangi ši Konstitucijos nuostata yra I skirsnyje, todėl ji gali būti pakeista tik referendumu. Taigi, šiuo metu darbo grupė siūlo atsisakyti šios nuostatos, o vietoj jos tiesiog įrašyti, jog „pilietybės įgijimo ir netekimo tvarką nustato konstitucinis įstatymas“. Dėl šios priežasties reikėtų plačiau pasisakyti apie konstitucinių įstatymų institutą.

1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje pirmąkart Lietuvos konstitucionalizmo istorijoje buvo numatyti vadinamųjų kvalifikuotų įstatymų (pagal kai kurių Lotynų Amerikos konstitucinę tradiciją) arba organinių įstatymų (pagal Prancūzijos konstitucinę tradiciją) institutas, kurių priėmimas reikalauja kvalifikuotos balsų daugumos. Šia prasme Lietuvoje terminas konstituciniai įstatymai gali kažkiek klaidinti, nes jie pagal Konstitucijos 69 str. 3 dalį, yra įstatymų leidybos aktai, įvardinti Konstitucijos 67 str. 1 d. 2 punkte („Seimas […] leidžia įstatymus“), o ne Konstitucijos 150 straipsnyje numatyti konstituciniai aktai, kurie yra “Konstitucijos sudedamoji dalis”. Įdomu, kad 1992 m. Čekijos Respublikos Konstitucijoje taip pat yra numatyti konstitucinių įstatymų (ústavní zákony) institutas, kai pastarieji gali būti priimami tik 3/5 Deputatų Rūmų dauguma, tačiau pastarieji įstatymai pagal Čekijos Konstitucijos 112 straipsnį (kartu su pačia Konstitucija ir Pagrindinių laisvių sąvadu) sudaro tam tikrą Čekijos „konstitucinį bloką“, todėl jų statusas yra skirtingas nei Lietuvos konstitucinių įstatymų.

Taigi, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 69 str. 3 dalyje nustatyta, jog konstitucinių įstatymų priėmimui reikalingi du procedūriniai žingsniai: visų pirma, konkretus konstitucinis įstatymas (tiksliau – jo pavadinimas) turi būti numatytas konstitucinių įstatymų sąraše, kuris nustatomas 3/5 (ne mažiau nei 85) Seimo narių balsų dauguma, o tada iš šio sąrašo jau konkretus konstitucinis įstatymas su jo tekstu priimamas ne mažesne nei pusės (71) Seimo narių dauguma. Įdomu, jog konstitucinių įstatymų sąrašas buvo priimtas tik 2012 metais, t.y. praėjus beveik 20 metų po Konstitucijos priėmimo, į kurį šiuo metu įrašyti 10 konstitucinių įstatymų, tiesa, iš šio sąrašo yra priimti tik keturi konstituciniai įstatymai: Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas, Referendumo konstitucinis įstatymas, Rinkimų kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo konstitucinis įstatymas ir Peticijų konstitucinis įstatymas. Taigi, Pilietybės konstitucinio įstatymo šiame sąraše nėra.

Nežiūrint į Konstitucijos 69 str. 3 dalyje numatytą specialią konstitucinių įstatymų procedūrą, 1996 metais Seimas priėmė Konstitucijos 47 straipsnio pataisą, kurioje numatė, kad žemės sklypo įsigijimo tvarką, sąlygas ir apribojimus nustato konstitucinis įstatymas, kuris ir buvo priimtas tuoj po Konstitucijos pataisos. Taigi, 1996 metais Lietuvos teisinėje sistemoje atsirado pirmasis konstitucinis įstatymas, tačiau problema buvo ta, kad jis buvo priimtas ne pagal Konstitucijos 69 str. 3 dalyje nurodytą procedūrą, t.y. dar iki konstitucinių įstatymų sąrašo patvirtinimo. Kitaip tariant, Seimas 1996 metais, nepatvirtinęs konstitucinių įstatymų sąrašo, bet pačioje Konstitucijoje įvardindamas konkretų konstitucinį įstatymą, nei pakeitė Konstitucijos 96 str. 3 dalyje numatytą konstitucinių įstatymų priėmimo procedūrą, nei numatė kitos jo priėmimo procedūros. Dėl šios priežasties Seimui, tiek priimant šį konstitucinį įstatymą, tiek ir vėliau, t.y. 2002 metais, priimant Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinį įstatymą, iškilo klausimas dėl to, kokia turėtų būti tokių blanketinių (pačioje Konstitucijoje numatytų) konstitucinių įstatymų priėmimo tvarka: ar juos reikia priimti, vienąkart balsuojant nemažesne nei pusės Seimo narių balsų daugumą ar – 3/5 balsų dauguma, o gal visgi, remiantis 69 str. 3 dalimi, jais reikia pradėti formuoti konstitucinių įstatymų sąrašą? Įdomu pastebėti, jog 1996 metais Seimas balsavo už tokį konstitucinį įstatymą, tiesiog taikydamas pusės Seimo narių balsų daugumos taisyklę, o 2002 metais – jis nusprendė ne tik jį priimti, bet ir juo pradėti formuoti dar neegzistuojantį konstitucinių įstatymų sąrašą.

Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime tokį konstitucinių įstatymų sąrašo formavimą pripažino antikonstituciniu, teigdamas, kad blanketinio konstitucinio įstatymo negalima įrašinėti į konstitucinių įstatymų sąrašą tol, kol tokio sąrašo nėra (nes toks įrašymas būtų „fiktyvus“), o priimti tokius blanketinius (Konstitucijos pataisoje numatytus) konstitucinius įstatymus reikia, remiantis daugiau kaip pusės Seimo narių balsų dauguma. Taigi, šiame nutarime Seimas nedrįso pasisakyti, jog tokia konstitucinių įstatymų priėmimo tvarka, kai jie priimami ne pagal Konstitucijos 69 str. 3 dalies procedūrą (t.y. ne iš konstitucinių įstatymų sąrašo), bet, visų pirma, įvardinami pačioje Konstitucijos pataisoje, prieštarauja Konstitucijai pagal priėmimo tvarką. Tačiau čia įdomu atkreipti dėmesį į tai, jog Konstitucinis Teismas šiame nutarime konstatavo tai, jog Seimas neturi įgaliojimų priimti konstitucinio įstatymo, nebent tas konstitucinis įstatymas būtų tiesiogiai nurodytas pačioje Konstitucijoje […] tol, kol „konstitucinių įstatymų sąrašas nėra priimtas“. Šį teiginį galima buvo suprasti, kaip reiškiantį tai, kad toks blanketinių konstitucinių įstatymų priiminėjimas pateisinamas tik tol, kol bus priimtas konstitucinių įstatymų sąrašas. Visgi, 2020 m. liepos 30 dienos nutarime, Konstitucinis Teismas pakeitė šią poziciją ir nusprendė blanketinių konstitucinių įstatymų atsiradimo nebesieti su sąlygą – “kol konstitucinių įstatymų sąrašas nėra priimtas”. Visgi, pastarajame nutarime tam tikras neaiškumas išliko, nes Teismas savo tokią poziciją čia siejo su nuoroda būtent į minėtą 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimą, teigdamas, jog “[…] tik į konstitucinių įstatymų sąrašą įrašyti konstituciniai įstatymai, išskyrus tiesiogiai nurodytuosius pačioje Konstitucijoje […], gali būti traktuojami kaip konstituciniai įstatymai ir tik jų priėmimui gali būti taikomos Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalyje nustatytos taisyklės (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas)”. 

Tačiau netgi ir tuo atveju, jei teigtume, jog 2020 m. liepos 30 d. Konstitucinio Teismo nutarimas (kaip, beje, ir 2014 m. sausio 24 d. nutarimas) galutinai pakeitė 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimo sampratą ir (nepagrįsdamas kodėl) nusprendė legitimuoti blanketinių konstitucinių įstatymų priiminėjimą jau po konstitucinių įstatymų sąrašo nustatymo 2012 metais, vis tiek galėtų kilti abejonių dėl to, ar tokių konstitucinių įstatymų nereikėtų įrašyti į konstitucinių įstatymų sąrašą, kaip kad numatyta Konstitucijos 69 str. 3 dalyje, į kurį ir referuoja 2020 m. liepos 30 d. nutarimas (“tik jų [konstitucinių įstatymų] priėmimui gali būti taikomos Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalyje nustatytos taisyklės”). Todėl, manytina, jog po konstitucinių įstatymų sąrašo nustatymo 2012 metais nebėra konstitucinės būtinybės sekti iki tol buvusiu Konstitucijos 47 straipsnio pataisos pavyzdžiu (su blanketine nuoroda į konstitucinį įstatymą) ir konstitucinius įstatymus priiminėti kažkaip kitaip nei tai numato Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalis, nors tokią galimybę Konstitucinis Teismas galimai ir paliko. Taip yra todėl, kad pastaruoju atveju Lietuvos teisinėje sistemoje galėtų atsirasti dviejų rūšių konstituciniai įstatymai: vieni būtų įrašyti į konstitucinių įstatymų sąrašą ir priimami pagal 69 str. 3 dalies procedūrą, o kiti egzistuotų už šio sąrašo ribų ir būtų priimami, nesilaikant 69 str. 3 dalyje numatytos dviejų žingsnių procedūros. Todėl šiuo atveju reikia arba grįžti prie Konstitucijos 69 str. 3 dalies originalios sampratos dėl konstitucinių įstatymų sąrašo, arba jos atsisakyti, priimant Konstitucijos 69 straipsnio pataisą. 

Dėl teisės akto, kuriuo keičiama Konstitucija, formos

Šio komentaro pabaigoje reikėtų atkreipti dėmesį ir į tai, jog šiuo metu yra nusistovėjusi ydinga praktika Konstitucijos pataisas priiminėti „įstatymu“, o šios praktikos ydingumą rodo ir tai, jog šiuo metu Teisės aktų registre visos Konstitucijos pataisos užregistruotos (ir jos paieškoje rodomos), kaip „įstatymai“ kartu su kitais paprastaisiais (netgi ne su konstituciniais) įstatymais. Beje, į tai tinkamai neatkreipė dėmesį ir Konstitucinis Teismas, savo jurisprudencijoje cituodamas Konstitucijos 149 straipsnio nuostatą, kurioje minimas „įstatymas dėl Konstitucijos keitimo“. Tačiau manytina, jog keičiant Konstituciją, visgi, reiktų vartoti 148 straipsnyje nurodytą „Konstitucijos pataisos“ terminą. Taip yra todėl, kad Konstitucijos pataisa (kuri po priėmimo įgyja Konstitucijos galią) nėra ir negali būti įstatymas, nes pagal Konstitucijos 7 straipsnį, „negalioja joks įstatymas […] priešingas Konstitucijai“,  o pagal 110 str. 1 dalį, „teisėjas negali taikyti įstatymo, kuris prieštarauja Konstitucijai“. Pagaliau, Konstitucijos 67 straipsnis aiškiai daro skirtumą tarp Konstitucijos pataisos ir įstatymo, teigdamas, jog „Seimas 1) svarsto ir priima Konstitucijos pataisas; 2) leidžia įstatymus […]“. Taigi, manytina, jog praėjus beveik trisdešimt metų po pirmosios Konstitucijos pataisos, atėjo laikas pagaliau ištaisyti ir šią konstituciškai ydingą Konstitucijos keitimo praktiką, prieštaraujančią Konstitucijos, kaip aukščiausiosios teisės sampratai.

Dr. Vaidotas A. Vaičaitis yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros docentas, darbo grupės dėl šio Konstitucijos straipsnio keitimo narys