H. Šinkūnas. Teisinės valstybės krizė Europoje – Lenkijos pavyzdys

Lenkijos valdančiosios partijos Teisė ir teisingumas pradėtos vykdyti reformos susilaukė didelio atgarsio Europoje. Žinant reformos mastą ir priimtus sprendimus tai neturėtų stebinti – atvirkščiai, būtų labai keista, jei tos reakcijos nebūtų buvę iš viso ar ji būtų apsiribojusi diplomatišku pasakymu, kad šalyje vykdomos reformos yra valstybės vidaus reikalas. Ir reakcija buvo: šia tema panaršius internete galima rasti įvairių pareiškimų, deklaracijų, raginimų ir t. t. Vis dėlto, galima diskutuoti, ar ta reakcija nebuvo pernelyg diskretiška ir santūri. Štai 2016 m. tuometinis Europos Komisijos vadovas Jeanas Claudas Junckeris kvietė pernelyg nedramatizuoti padėties Lenkijoje sakydamas, kad tarp Komisijos ir Lenkijos yra geri, draugiški ir konstruktyvūs ryšiai ir kad niekas Lenkijos „mušti“ nesiruošią. Galbūt tokia Komisijos vadovo laikysena paskatino Gdansko universiteto profesorių Tomaszą Tadeuszą Koncewiczių parengti pakankamai dramatišką kreipimąsi į tuometinį Komisijos vadovą prašant Komisiją kuo greičiau įsikišti ir imtis adekvačių priemonių stabdyti reformoms, kurios, kaip jis išsireiškė, yra vykdomas žengiant du žingsnius į priekį ir vieną atgal. Komisijos vadovas buvo perspėtas tokiais žodžiais: „Kol jūs grojote smuiku, Roma buvo sudeginta“.

Tad kas gi tokio nutiko Lenkijoje? Gal, kaip teigia Lenkijos valdžia, visas šis kilęs triukšmas yra išpūstas burbulas ir sietinas su didžiųjų Europos Sąjungos valstybių siekiu diktuoti Lenkijai, ir, kišantis į jos vidaus reikalus, priversti ją nusileisti ir nusilenkti? Sakoma ir tai, kad šias reformas pradėjusi valdančioji Lenkijos partija Teisė ir teisingumas turi ne tik tautos mandatą, bet ir palaikymą. Antai žiniasklaidoje plačiai nušviečiami reformos priešininkų protestai, bet beveik jokio dėmesio nesusilaukia reformos šalininkų demonstracijos. Tad kaip visas šias reformas vertinti?

Prieš pradėdamas kalbėti apie konkrečius Lenkijoje įvykdytų reformų aspektus, pirmiausia norėčiau pastebėti, Lenkiją valdančios Tvarkos ir teisingumo partijos reformų planai neapsiribojo tik teisminės valdžios reforma – permainos vykdytos ir kitose srityse, pvz., rinkimų teisės, švietimo, žiniasklaidos ir t. t. ir kurios, beje, taip pat buvo ir yra kritiškai vertinamos atitikties teisinės valstybės principui bei žmogaus teisėms požiūriu. Vis dėlto šiandien ketinu kalbėti tik apie teisminės valdžios reformą, kuri sukėlė didelį susirūpinimą Europoje ir visame pasaulyje ir dėl kurios Lenkijos politinė vadovybė sulaukė daugelio kreipimųsi: kreipėsi tarptautinės teisėjų organizacijos, tarp jų Europos Sąjungos aukščiausiųjų teismų pirmininkų ir Europos teismų tarybų tinklai, Venecijos komisija, Europos Tarybos žmogaus teisių komisaras, Jungtinių Tautų žmogaus teisių komitetas, taip pat daugelis įtakingų nevyriausybinių organizacijų, tarp kurių buvo Amnesty International ir Žmogaus teisių ir demokratijos tinklas. Savo poziciją dėl teisėjų nepriklausomumą paneigiančių reformų yra išsakiusi ir Lietuvos Teisėjų taryba, beje, reaguodama į Lietuvos vyriausybės vadovo paramą Lenkijos teismų reformai, kurią šis išreiškė per šių metų rugsėjį vykusį susitikimą su Lenkijos vyriausybės vadovu.

Reformuojant teismus buvo imtasi daugelio priemonių, tačiau paminėti ir aptarti jas visas viename pranešime neįmanoma, pagaliau, ir nėra būtinybės. Todėl paminėsiu tik kai kurias iš jų.

2017 m. buvo iš esmės peržiūrėta Nacionalinės teisėjų tarybos, kurios konstitucinė funkcija – saugoti teismų ir teisėjų nepriklausomumą, sudarymo tvarka. Nustatyta, kad šios tarybos nariais, beje, kaip ir iki tol, pagal pareigas bus Lenkijos Aukščiausiojo Teismo pirmasis pirmininkas, teisingumo ministras ir Lenkijos Aukščiausiojo administracinio teismo pirmininkas. Vieną šio tarybos narį, kaip ir anksčiau, paskiria Lenkijos Respublikos prezidentas. Keturis tarybos narius iš savo tarpo išrenka Seimas, o du narius iš savo tarpo – Senatas, taigi, ankstesnės nuostatos lieka galioti taip pat. Numatyta, kad Nacionalinės teisėjų tarybos nariais yra 15 teisėjų, kai anksčiau jų būdavo 17. Na, čia šioks toks sumažėjimas, bet, sutikite, ne itin esminis. Tai kur problema? Ogi ji ta, kad jei anksčiau Nacionalinės teisėjų tarybos narius teisėjus rinkdavo patys teisėjai, tai po reformos numatyta, kad narius teisėjus renka nebe teisėjai, o politinė valdžia – Seimas. Priminsiu, kad Lietuvoje Teisėjų tarybos narius, išskyrus tuos, kurie yra nariai pagal pareigas, renka patys teisėjai.

Vis dėlto, o kodėl negerai tai, kad Lenkijos Nacionalinės teisėjų tarybos nariai teisėjai renkami parlamente? Pažiūrėkime, ką šiuo klausimu nustato ir ko primygtinai rekomenduoja laikytis tarptautiniai dokumentai. 2010 m. Europos Tarybos Ministrų Komiteto priimtoje rekomendacijoje „Dėl teisėjų: nepriklausomumas, veiksmingumas ir atsakomybė“ nurodyta, kad teisminės valdžios institucija, kurios paskirtis – ginti atskiro teisėjo ir visos teismų sistemos nepriklausomumą, be kita ko turi atitikti šiuos du dalykus: pirma, tokioje taryboje teisėjai turi sudaryti daugumą ir, antra, tarybos narius teisėjus turėtų rinkti patys teisėjai. Pastebėsiu, kad ši nuostata iš esmės pakartoja dar 1998 m. priimtos Europos chartijos dėl teisėjų statuto 1.3 punktą. Nuostata, kad Teisėjų tarybos narius teisėjus rinktų būtent teisėjai, yra ir Europos teisėjų konsultacinės tarybos (CCJE) bei Venecijos komisijos dokumentuose.

Lenkijos Nacionalinės teisėjų tarybos sudarymo nuostatas įvertino ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 2019 m. birželio 24 d. sprendime pažymėdamas, kad tokios tarybos dalyvavimas sprendimų priėmimą padarytų objektyvesnė tada, jei taryba „pati yra nepriklausoma nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių ir nuo institucijos, kuriai turi pateikti išvadą“. Atsižvelgiant į tai, akivaizdu, kad Lenkijos Nacionalinė teisėjų taryba nėra nepriklausoma nuo politinės valdžios.

Vykdytos reformos ženkliai palietė ir Lenkijos Aukščiausiąjį Teismą.

Pirma, 2017 m. Lenkijos Aukščiausiojo Teismo įstatyme nustatyta, kad teisėjai savo pareigas gali eiti iki 65 metų amžiaus. Ši nuostata pakeitė ankstesnę, kuri numatė, kad Aukščiausiojo Teismo teisėjas savo pareigas eina iki 70 metų, o pateikęs pažymą, patvirtinančią, kad sveikatos būklė tai leidžia, teisėjo pareigas jis galėjo eiti iki 72 metų amžiaus. Svarbu ir tai, kad pakeitus Aukščiausiojo Teismo įstatymą buvo nustatyta, kad teisėjai, kurie šio įstatymo įsigaliojimo dieną yra sulaukę 65 metų amžiaus ar daugiau, netenka savo pareigų ne vėliau kaip per dvylika mėnesių nuo įstatymo įsigaliojimo, nebent Lenkijos Respublikos Prezidentas jiems duoda sutikimą toliau eiti pareigas. Tokio reguliavimo esmė akivaizdi – pareigas einančių teisėjų įgaliojimai buvo nutraukti pirma laiko.

Reformos rengėjai argumentavo, kad mažinant amžiaus ribą teisėjo pareigoms eiti be kita ko siekiama nustatyti optimalią Aukščiausiojo Teismo teisėjų amžiaus struktūrą, palengvinti jaunų žmonių priėmimą ir pan. Vis dėlto Europos Komisija ir šios reformos projektą vertinusi Venecijos komisija įžvelgė kiek kitus, viešai neskelbiamus reformos vykdytojų tikslus – pašalinti tam tikrą šio teismo teisėjų grupę.

Čia galima pažymėti ir tai, kad tam tikrais atvejais poreikis atleisti santykinai didelę dalį teisėjų iš pareigų gali būti suprantamas ir pateisinamas. Vertindama Lenkijos Aukščiausiojo teismo įstatymo pakeitimo projektą Europos Saugumo ir Bendradarbiavimo Organizacija parengė nuomonę,[1] kurioje, be kita ko remdamasi ir Venecijos komisijos išdėstytu požiūriu, nurodė, kad tai gali būti pateisinama esant išimtinėms sąlygoms pasitelkiant tai kaip priemonę kovoje su teisėjų korupcija ar nekompetencija, ypač tais atvejais, kai skiriant teisėjus buvo daromas akivaizdus politinis poveikis. Vis dėlto ir šiuo atveju būtina, kad teisėjų atleidimas būtų pagrįstas jų nusižengimais, nustatytais teisingo proceso metu.

Vertindamas Lenkijos politinės valdžios sprendimą sumažinti amžiaus ribą, iki kada teisėjai gali eiti pareigas, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas minėtame 2019 m. birželio 24 d. sprendime konstatavo, kad taip buvo pažeistas teisėjų nepašalinamumo principas, kuris yra neatsiejamas nuo jų nepriklausomumo.

Antra, 2018 m. Lenkijos Aukščiausiajame Teisme buvo įsteigti du nauji padaliniai – Išimtinės kontrolės ir viešųjų ryšių kolegija ir Drausmės bylų kolegija, kurioms buvo suteikti platūs specialūs įgaliojimai. Beje, šios kolegijos buvo suformuotos iš naujai paskirtų teisėjų, kurie buvo atrinkti naujosios Nacionalinės teisėjų tarybos. Išimtinės kontrolės kolegijai suteikti įgaliojimai vertinti, ar bylą nagrinėjantis teismas yra nepriklausomas ir nešališkas ir panaikinti žemesnių pakopų teismų arba net paties Aukščiausiojo Teismo sprendimus, jei juose pasisakoma dėl teismo nepriklausomumo ir nešališkumo. Drausmės bylų kolegijai suteikti įgaliojimai skirti drausmines nuobaudas kitiems teisėjams, įskaitant Aukščiausiojo Teismo teisėjus, o jos statusas leidžia teigti, kad, kaip konstatavo Teisingumo Teismas, „ji turi ypač plačią autonomiją“ Aukščiausiajame Teisme. Tai, kad tik šios kolegijos teisėjai gali gauti 40 procentų dydžio teisėjo atlyginimo priedą, taip pat daug ką pasako. Venecijos komisija apie šias dvi naująsias kolegijas pasisakė itin išraiškingai: de facto Aukščiausiajame Teisme buvo įsteigtas Aukščiausiasis Teismas[2].

Dar įdomiau tai, kad Lenkijos Aukščiausiojo Teismo Darbo ir socialinio draudimo bylų kolegijos Europos Sąjungos Teisingumo Teismui pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą sudarė prielaidas pasisakyti dėl Drausmės bylų kolegijos. 2019 m. lapkričio 19 d. priimtame sprendime Teisingumo Teismas be kita ko pažymėjo, kad „kai objektyvios atitinkamos institucijos įsteigimo sąlygos, jos savybės ir narių skyrimo tvarka gali suteikti teisės subjektams pagrįstų abejonių dėl šios institucijos atsparumo išoriniams veiksniams, visų pirma įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių tiesioginei ar netiesioginei įtakai, ir dėl jos neutralumo, kai susikerta interesai, taip pat gali lemti, kad ši institucija nesukelia nepriklausomumo ir nešališkumo įspūdžio, ir tai kelia grėsmę pasitikėjimui, kurį demokratinėje visuomenėje teismai turi kelti teisės subjektams“.

Vadovaudamasi prejudiciniame sprendime pateiktu išaiškinimu Aukščiausiojo Teismo Darbo ir socialinio draudimo bylų kolegija 2019 m. gruodžio 5 d. nusprendė, kad Drausmės bylų kolegija neatitinka teismui keliamų nepriklausomumo ir nešališkumo kriterijų. Dar daugiau, 2020 m. sausio 23 d. Aukščiausiojo Teismo Civilinių, Baudžiamųjų, Darbo ir socialinio draudimo bylų kolegijos priėmė rezoliuciją, kurioje pakartojo, kad Drausmės bylų kolegija nėra teismas dėl nepakankamo nepriklausomumo. Į tai sureagavo Lenkijos Konstitucinis Teismas, kuris 2020 m. balandžio 20 d. Aukščiausiojo Teismo rezoliuciją paskelbė neatitinkančia Konstitucijos. Bet dar anksčiau, 2020 m. balandžio 4 d. nutartimi Teisingumo Teismas pareikalavo nedelsiant sustabdyti Lenkijos Aukščiausiojo Teismo įstatymo nuostatų, apibrėžiančių Drausmės bylų kolegijos įgaliojimus, taikymą.

Partijos Tvarka ir teisingumas įvykdytos reformos pakirto ir Konstitucinio Teismo legitimumą. Lenkijos Aukščiausiojo Teismo pirmoji pirmininkė Malgorzata Gersdorf 2020 m. vasario 28 d. laiške Konstituciniam Teismui pranešdama apie tai, kad Aukščiausiojo Teismo atstovai atsisako dalyvauti Konstitucinio Teismo posėdyje, karčiai pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas toliau nebegali garbingai atlikti savo funkcijų ir kad bylą nagrinėjantis Konstitucinis Teismas suformuotas pažeidžiant įstatymą.

Čia tik keli, bet, mano galva, itin reikšmingi Lenkijoje vykdytos teisminės valdžios reformos aspektai. Kaip minėjau, jų yra ir daugiau, negana to, itin kontraversiškų, pvz., teisingumo ministrui, kuris kartu yra ir generalinis prokuroras, suteikti itin platūs įgaliojimai, nustatyta skirtinga teisėjų moterų ir teisėjų vyrų įgaliojimų trukmė ir t. t.

Bet gal laikas pagalvoti apie viso to pasekmes ir pamokas?

Akivaizdu, kad šios reformos neprisidėjo prie europinių vertybių ir ypač teisės viršenybės principo stiprinimo. Priešingai. Todėl pasekmės, mano galva, yra labai skaudžios ir ilgalaikės. Pritaikyti restituciją ir grįžti atgal nebus taip paprasta – tai ne vieną kurį ne itin vykusį atšaukti, čia turime reikalų tiek su teisės aktais, tiek su institucijomis, kurių veiksmingumą atkurti tikrai užtruks. Kita vertus, tokiu būdu pakertamas visų europiečių tikėjimas bendromis vertybėmis ir dažnai girdimas argumentas, kad tai yra valstybės vidaus reikalas, jos konstitucinės teisės dalykas, neįtikina. Bent jau manęs.

Todėl būtina ieškoti būdų, kaip veiksmingai į tai reaguoti. Aišku, ilgalaikiu požiūriu turi pagelbėti švietimas, bent vien jo nepakanka. Galvota, kad bendrąsias europines vertybes internalizuoti padės materialinės gerovės kilimas, tačiau, panašu, kad taip nenutinka. Būtini ir kiti receptai. Kad ir neužsidarymas auditorijose, salėse ir kabinetuose, o viešas kalbėjimas.

Juo labiau tai svarbu mums, nes mūsų politikai dažnai įkvėpimo semiasi žiūrėdami būtent į Lenkiją.

Pranešimas skaitytas lapkričio 20 d. nuotolinėje konferencijoje “Europos Sąjungos teisinės tapatybės beieškant: žmogaus teisių ir ekonominių laisvių teisinių standartų pokyčiai Europoje“

Doc. dr. Haroldas Šinkūnas yra VU Teisės fakulteto prodekanas, Viešosios teisės katedros vedėjas

[1] https://www.legislationline.org/download/id/7393/file/313_JUD_POL_30Aug2017_en.pdf

[2] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2020)002-e