V. Vaičaitis. Konstituciniai pamąstymai referendumo tema

Artėjantys 2019 metų rinkimai ir galimybė kartu su jais suorganizuoti referendumą dėl Konstitucijos 12 straipsnio keitimo, siekiant praplėsti dvigubos pilietybės įgijimo galimybes, vis dar kelia tam tikras įtampas ir nesutarimus tarp politikų, teisininkų, užsienio lietuvių bei platesnėje visuomenėje Lietuvoje. Tačiau prieš pradedant bet kurią diskusiją šiuo klausimu būtina atsispirti nuo 1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir joje pateiktos referendumo instituto sampratos, nes kitokiu atveju susikalbėti būtų tikrai nelengva.

Čia būtų galima išskirti keletą esminių referendumo instituto konstitucinės sampratos elementų – Konstitucijos, kaip tris pamatines konstitucines vertybes (teisinės valstybės, demokratijos ir žmogaus teisių) garantuojančio akto, kontekste:

1. Referendumą gali inicijuoti Seimas arba ne mažiau kaip 300 000 rinkėjų.

2. Referendume gali balsuoti (ir jį inicijuoti) Lietuvos piliečiai, turintys rinkimų teisę (t. y. 18 metų piliečiai);

3. Referendumu gali būti priimama ir keičiama Konstitucija, priimami įstatymai bei sprendžiami svarbiausi (o ne bet kurie) tautos ir valstybės gyvenimo klausimai.

4. 1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucijai priimti buvo taikomas daugiau kaip pusės visų Lietuvos Respublikos piliečių, turinčių rinkimų teisę, pritarimo reikalavimas.

5. Referendumo organizavimas būtinas, norint pakeisti Konstitucijos Pirmojo ir Keturioliktojo (paskutinio) skirsnio nuostatas.

Apibendrinant šiuos elementus galima teigti, jog referendumo kartu su rinkimų (skirtingai nei plebiscito) institutai yra tautos suverenių galių tiesioginė išraiškos forma. Referendumo santykis su demokratijos vertybe yra stipriausias iš minėtų trijų pamatinių konstitucinių vertybių. Tuo tarpu su teisinės valstybės principu jį sieja tai, kad jo metu buvo priimta pati Konstitucija ir tai, kad referendumu turi būti sprendžiami svarbiausi ne tik tautos, bet ir valstybės gyvenimo klausimai; o su žmogaus teisėmis referendumo institutas yra siejamas visų pirma per pilietybės ir rinkimų teisės institutus.

Ar pagal Konstituciją gali būti „patariamieji referendumai“?

Kaip žinoma, dabar galiojančiame Referendumo įstatyme yra numatyta, jog šalia „privalomų“ referendumų galima organizuoti ir „konsultacinius (patariamuosius)“ referendumus, o klausimas dėl pastarojo referendumo sprendimo įgyvendinimo „turi būti svarstomas Seime Seimo statuto nustatyta tvarka“. Pastaroji įstatymo nuostata tarsi leidžia daryti išvadą, jog šio referendumo rezultatai gali būti neįpareigojantys. Taigi, Referendumo įstatyme numatytas „konsultacinis (patariamasis)“ referendumas yra ne kas kita, o 1991 m. konstituciniame įstatyme (kuris, beje, yra Konstitucijos sudedamoji dalis) numatytas plebiscitas arba visuotinė piliečių apklausa, kuri turi tik patariamąjį pobūdį parlamentui, priimant konkretų sprendimą. Taigi, Konstitucija nedraudžia Lietuvoje organizuoti visuotinių piliečių apklausų, tačiau būtų nekorektiška jas vadinti „referendumu“, nes pagal Konstituciją referendumas yra viena iš tautos suvereniteto išraiškos formų, kurio metu klausimai yra „sprendžiami“, o ne „konsultuojamasi“ dėl jų. Todėl pagal Konstituciją referendumai negali būti nei „konsultaciniai“, nei „patariamieji“.

Ar referendumas gali vykti keletą dienų?

Konstitucijoje nėra nurodyta, kiek laiko gali vykti rinkimai ar referendumai, tai nustatyti yra įstatymo leidėjo prerogatyva, tačiau dabartinės mūsų Konstitucijos oficialioje publikacijoje nurodyta, jog ji buvo priimta referendume 1992 m. spalio 25 dieną, o 2004 m. konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ (kuris yra sudedamoji Konstitucijos dalis) preambulėje yra teigiama, jog Seimas šį konstitucinį aktą priėmė, „vykdydamas Lietuvos Respublikos piliečių valią, pareikštą 2003 m. gegužės 10 ir 11 dienomis įvykusiame referendume“. Taigi, iš šių trumpų, bet svarbių nuostatų galima daryti išvadą, jog Konstitucijoje yra numatytas referendumo nepertraukiamumo principas, reiškiantis, kad jis gali vykti vieną arba dvi dienas iš eilės, tačiau toks referendumo organizavimas, kai jis vyktų du kartus su kelių savaičių pertrauka, pvz., kartu su Prezidento ar Seimo rinkimų pirmu ir antru balsavimo ratu, neatitiktų konstitucinės referendumo sampratos.

Ar Konstitucija numato dalyvavimo referendume ir sprendimo priėmimo jame kvorumą?

Jau buvo minėta, jog Konstitucijos 151 straipsnyje teigiama, jog pačiai Konstitucijai priimti ir įsigalioti yra reikalaujama daugiau kaip pusės visų Lietuvos rinkėjų pritarimo. Šią konstitucinę nuostatą aiškinant kartu su Konstitucijos 148 straipsnyje numatyta ypatinga Konstitucijos pirmojo (bei keturiolikto) skirsnio apsauga, galima būtų konstatuoti, jog, norint referendume pakeisti Konstitucijos pirmojo skirsnio nuostatas (išskyrus 1 straipsnį) yra būtina, kad tam pritartų, minėtame 151 straipsnyje numatyta ne mažesnė nei pusės visų Lietuvos rinkėjų balsų dauguma. Taip yra todėl, kad būtent pirmasis ir paskutinis Konstitucijos skirsnis (kartu su preambule) yra visos Konstitucijos, kaip teisinės valstybės, demokratijos ir žmogaus teisių apsaugos akto, šerdis.

Tačiau organizuojant referendumą kitais („svarbiausiais valstybės bei tautos gyvenimo“) klausimais, Konstitucija jokios kvalifikuotos dalyvavimo ar sprendimų priėmimo piliečių daugumos nenumato, o tokio referendumo vykdymo tvarką paveda numatyti įstatymų leidėjui, kuris čia turi plačią diskreciją.

Tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos formų konstitucinio balanso paieškos

Diskusija dėl Konstitucijos 12 straipsnio keitimo mums leidžia šį klausimą matyti platesniame demokratijos pasireiškimo Lietuvoje kontekste. Visų pirma galima atkreipti skaitytojo dėmesį į tai, kad mūsų Konstitucijoje yra puikiai subalansuotas ne tik minėtų trijų pamatinių konstitucinių vertybių (teisinė valstybė, demokratija ir žmogaus teisės) tarpusavio santykis, tačiau joje puikiai dera ir pačios demokratijos abu elementai: t. y. tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos instrumentai. Jau buvo minėta, kad Konstitucijos 4 straipsnyje teigiama, jog tauta suverenią galią vykdo tiesiogiai ar per demokratiškai išrinktus savo atstovus. Ši nuostata reiškia, jog tauta, kaip suverenas, sprendimus priiminėja dviem tarpusavyje susijusiais būdais: tiesioginiu piliečių balsavimu arba paveda juos priimti savo atstovams įstatymų leidybos metu. Mūsų Konstitucija numato tik du tautos suvereniteto tiesioginės išraiškos būdus – referendumą ir rinkimus (visuotinė piliečių apklausa arba plebiscitas nėra tautos suvereniteto tiesioginė išraiškos forma). Tačiau ir pats rinkimų institutas parodo, kaip neatsiejamai abu tautos suvereniteto pasireiškimo būdai yra tarpusavyje susiję, nes atstovaujamoji demokratija parlamente gali funkcionuoti tik dėka tiesioginės demokratijos – t. y. visuotinių rinkimų.

Konstitucijos V skirsnio nuostatų išskyrimas, kuris skirtas Seimui, kaip Tautos atstovybei ir įstatymų leidėjui apibūdinti, leidžia teigti, jog Lietuvos valstybę (kaip ir praktiškai visas kitas šiuolaikines demokratines valstybes) galima būtų priskirti prie atstovaujamosios demokratijos modelių. Todėl nieko nestebina, jog Lietuvoje būtent parlamentas per įstatymų leidybą (o ne tauta tiesiogiai) priima sprendimus dėl svarbių mūsų gyvenimo klausimų. Tačiau tai, kad Konstitucijos 4 straipsnyje būtent tiesioginės (o ne atstovaujamosios) demokratijos institutas paminėtas pirmu numeriu, mums signalizuoja tai, jog pagal Konstituciją Lietuvos politinėje praktikoje tiesioginės demokratijos mechanizmai (visų pirma referendumai) turėtų daug esmingiau atsispindėti, priimant svarbiausius sprendimus, nes jų per dvidešimt penkerius Konstitucijos galiojimo metus buvo tik keletas.

Ar šiuo metu įstatymuose įtvirtinta referendumo organizavimo tvarka atitinka Konstitucijoje numatytą tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos balansą? 

Manau, kad atsakymas yra vienareikšmiškai neigiamas, o taip visų pirma yra dėl labai aukštos dalyvavimo ir balsavimo referendume kartelės. Pagal dabar galiojantį Referendumo įstatymą, kad „privalomasis“ referendumas (pvz., kitais nei Konstitucijos keitimo klausimais) galėtų įvykti, reikia, kad jame dalyvautų daugiau kaip pusė rinkėjų, o sprendimas būtų priimtas, jei jam pritartų ne mažiau kaip 1/3 visų Lietuvos rinkėjų. Galbūt toks rinkėjų dalyvavimo ir sprendimo priėmimo kvorumas referendume galėtų būti pateisinamas, priimant sprendimą dėl Konstitucijos pataisų, tačiau kitais atvejais – manytina, jog toks reikalavimas visiškai iškreipia tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos instrumentų konstitucinį balansą.

Šis disbalansas ypač matosi referendumą palyginus su kita tiesioginės demokratijos išraiškos forma – rinkimais. Turbūt būtų sunku paneigti, kad Seimo rinkimai (kurio rezultatai daro tiesioginę įtaką Vyriausybės sudarymui) yra svarbus valstybės gyvenimo klausimas. Taigi, tam, kad įvyktų Seimo rinkimai, užtenka tik 25 % rinkėjų dalyvavimo, tuo tarpu Referendumo įstatymo reikalavimas, kad jame (ir tuo atveju, kai nekeičiama Konstitucija) dalyvautų daugiau kaip 50% rinkėjų, sunkiai dera su konstitucine logika.

Todėl, užbaigiant šį trumpą pamąstymą referendumo klausimu, galima būtų pasiūlyti, jog įstatymų leidėjas ateityje taip pataisytų įstatymus, kad Lietuvos piliečiai per tiesioginės demokratijos instrumentus turėtų daugiau galimybių dalyvauti sprendžiant tautai ir valstybei svarbiausius gyvenimo klausimus, kaip kad tai numatyta Konstitucijoje.

Vaidotas Vaičaitis yra Viniaus universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros docentas