P. Gruodis. Finansų rinkos dalyvių mokesčio projektas. Ekspertinės įžvalgos

Seime 2019-10-11 buvo įregistruotas (reg. Nr. XIIIP-3948) visiškai naujo ir Lietuvoje nenaudoto tipo mokesčio įstatymo projektas – Lietuvos respublikos rinkos dalyvių mokesčio įstatymo projektas (toliau – Projektas). Kaip nurodoma Projekto aiškinamajame rašte, pagrindinis projekto tikslas yra fiskalinis – Projektu siekiama sudaryti sąlygas padidinti finansų rinkos dalyvių įnašą užtikrinant valstybės biudžeto pajamas, reikalingas viešosioms paslaugoms finansuoti ir valstybė įsipareigojimams vykdyti. Aiškinamajame rašte taip pat pažymima, kad finansinės paslaugos nėra apmokestinamos pridėtinės vertės mokesčiu, o finansines paslaugas teikiantiems subjektas sudaryta galimybė pasirinkti mokėti nuo finansinių paslaugų pridėtinės vertės mokestį yra ribota. Taip pat aiškinamajame rašte nurodoma, kad šiuo metu bankams ir kredito įstaigoms taikomos bendrosios pelno apmokestinimo taisyklės nėra pakankamai efektyvios (pakankamos) dėl pelno mokesčio mokėjimo taisyklių, sudarančių galimybę apmokestinamąsias pajamas sumažinti leidžiamų atskaitymų, į kuriuos patenka ir specialieji atidėjiniai abejotiniems aktyvams padengti, suma. Dėl šių priežasčių, kaip nurodoma aiškinamajame rašte, Projektu siūloma nustatyti naują specialų mokestį, kurį mokėtų tik kredito įstaigos ir nustatytą reguliuojamą skolinimo veiklą vykdantys subjektai. Kredito įstaigų ir nustatytą reguliuojamą skolinimo veiklą vykdančių subjektų apmokestinimas naujuoju mokesčiu didintų įplaukas į valstybės biudžetą, kurios reikalingos viešosioms paslaugoms finansuoti ir valstybės įsipareigojimams didinti. Taigi, kaip matyti iš įstatymų leidėjo aiškinamajame rašte nurodytų Projekto tikslų, pagrindinis (ir vienintelis) naujo mokesčio tikslas yra fiskalinis, t. y. valstybės biudžeto pajamų didinimas.

Vertinant patį įstatymo projektą, pirmiausia atkreiptinas dėmesys į pasirinktą mokesčio pavadinimą. Nors naujai siūlomas mokestis Projekte pavadintas finansų rinkos dalyvių mokesčiu, tačiau iš Projekte pateikto mokesčių mokėtojų sąrašo matyti, kad iš esmės naujas mokestis yra taikomas tik pakankamai siaurai finansų sektoriaus dalyvių grupei – Lietuvoje registruotiems bankams, užsienio bankų filialams, kredito unijoms, vartojimo kredito ir kredito davėjams. Dėl šios priežasties manytina, kad pasirinktas mokesčio pavadinimas yra netikslus ir klaidinantis, nepagrįstai sudarantis įspūdį, kad mokestis galėtų būti taikomas visam finansų sektoriui.

Vertinant Projekte nurodytą mokesčių mokėtojų sąrašą pastebėtina, kad visus į mokesčių mokėtojų sąrašą įtrauktus finansų rinkos dalyvius vienija teisė skolinti vartotojams, t. y. teisė teikti su paskolas, nesusijusias su verslo ar profesinėmis reikmėmis. Greičiausiai dėl šios priežasties į mokesčių mokėtojų sąrašą patenka ne visi skolinimo veiklą vykdantys subjektai – pavyzdžiui, į sąrašą nėra įtraukti faktoringo, lizingo paslaugų teikėjai, sutelktinio finansavimo platformos, įvairūs investiciniai fondai, vykdantys analogišką skolinimo veiklą.

Atliekant gilesnę Projekte pateikiamo mokesčių mokėtojų sąrašo analizę, būtina atkreipti dėmesį į tai, kad vadovaujantis Projekto nuostatomis naujasis mokestis negalėtų būti taikomas Europos Sąjungoje licencijuotiems bankams, veikiantiems Lietuvoje neįsteigus filialo, t. y. bankams, veikiantiems pagal Bankų įstatymo 20 str. nuostatas. Dėl šios priežasties galima konstatuoti tam tikrą diskriminacinį naujojo mokesčio aspektą – Europos Sąjungos šalyse licencijuotiems bankams ir kredito įstaigoms, neįsisteigusioms Lietuvoje, sudaromos palankesnės veiklos ir paslaugų teikimo sąlygos, negu tą pačią veiklą vykdantiems subjektams, kurie yra įsisteigę Lietuvoje arba veikla vykdo įsisteigę filialą. Vienintelis įsisteigusio ir neįsisteigusio tokią pačią veiklą vykdančio subjekto apmokestinimo kriterijus šiuo atveju yra būtent įsisteigimas Lietuvoje (teritorinis įsisteigimo kriterijus), todėl šiuo atveju mokestis turėtų būti papildomai vertinamas per įsisteigimo laisvės prizmę – manytina, kad Projekto 3 str. nuostatos, kurios nustato nevienodas apmokestinimo sąlygas asmenims, priklausomai nuo jų įsisteigimo vietos, galėtų būti pripažintas kaip nesuderinamas su Sutarties dėl Europos Sąjungos Veikimo 49 str., nuostatomis, kurios draudžia bet kokius įsisteigimo laisvės ribojimus.

Vadovaujantis Projekto nuostatomis, naujo mokesčio bazė skiriasi priklausomai nuo mokesčių mokėtojo kategorijos. Projektas nustato skirtingą apmokestinimo bazę kredito įstaigoms, vartojimo kredito davėjams ir kredito davėjams. Kredito įstaigų mokesčio bazė yra vidutinis metinis kredito įstaigos turtas, skaičiuojamas kaip praėjusių kalendorinių metų keturių ketvirčių pabaigos turto vertės paprastasis vidurkis, viršijantis 300 mln. EUR. Šiuo atveju į turto vertę neįtraukiama:

• lėšos centriniame banke;
• skolinimas valstybei;
• grynieji pinigai;
• materialus ir nematerialus turtas;
• nuosavos lėšos.

Vertinant analizuojamą nuostatą teisinės technikos prasme, sunkiai paaiškinama, ką reiškia įstatymų leidėjo nuostata, kad į mokesčio bazę nėra įtraukiamas „skolinimas valstybei“. Šiuo atveju pati sąvoka „skolinimas valstybei“, skirtingai nei kitos Projekto nurodytos neapmokestinamo turto kategorijos, nėra turtas. Abejonių kyla dėl to, kad nėra aišku, kokia veikla yra laikoma skolinimu valstybei Projekto prasme. Nesuprantama, ar skolinimas valstybei apima tik skolinimą Lietuvos Respublikai (kaip tai suprantama Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatyme), ar ir apima skolinimą savivaldybėms, valstybės institucijoms ir įstaigoms (visam viešajam sektoriui, kaip kad tai yra numatyta pavyzdžiui Rumunijoje). Šiuo atveju taip pat yra neaišku, ar skolinimas valstybei apima skolinimą kitoms Europos Sąjungos ir (ar) ne Europos Sąjungos (pavyzdžiui Europos Ekonominės Erdvės) valstybėms. Dėl šios priežasties siūlytina iš esmės peržiūrėti ir tikslinti Projekte pateiktą kredito įstaigų mokesčio bazė nustatančią teisės normą, aiškiai apibrėžiant atvejus ir turto kategorijas, kurios nėra įtraukiamos į kredito įstaigų apmokestinamąją bazę.

Būtina tikslinti arba aiškiai apibrėžti ir kitas su kredito įstaigų mokestinės bazės skaičiavimo išimtimis susijusias sąvokas. Pavyzdžiui, kas yra laikoma kredito įstaigos nuosavomis lėšomis, ar į nuosavų lėšų sąvoką patenka nuosavas kapitalas, kas yra laikoma grynaisiais pinigais (pavyzdžiui Rumunijoje, grynieji pinigai nėra traukiami į apmokestinamąją bazę su sąlyga, kad jie yra būtini kredito įstaigos veiklai), lėšomis centriniame banke (kuriame?) ir panašiai.

Papildomai pastebėtina, kad Projekte pateiktas kredito įstaigų mokesčio bazės apibrėžimas yra kokybiškai naujas Lietuvos mokesčių sistemoje ir nesiejamas nei su prekių ir paslaugų verte, nei su pajamomis – mokesčio bazė yra siejama su specifinius kriterijus atitinkančiu kredito įstaigų turtu. Dėl šios priežasties manytina, kad papildomai įstatymų leidėjui ir mokesčių administratoriui teks sukurti kokybiškai naujas apmokestinamosios bazės skaičiavimo ir kontrolės procedūras, o tam neabejotinai reikės skirti papildomų administracinių resursų. Projektu šią problemą siūloma spręsti tiesiog pavedant Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Finansų ministerijos nustatyti mokesčio deklaracijos formą, jos užpildymo tvarką, kartu su deklaracija reikalaujamus pateikti kitus duomenis, tačiau šiuo atveju reikėtų atsižvelgti į tai, kad kredito įstaigų kapitalo struktūra yra gana specifinė ir nėra panaši į ne finansų įstaigų kapitalo struktūrą, kadangi tai susiję su finansų priežiūros institucijų nustatomais reikalavimais kredito įstaigų veiklai. Šiuo atveju būtent finansų priežiūros institucijos turi daugiausia reikiamų duomenų ir pakankamai patirties, siekiant tinkamai įvertinti kredito įstaigų kapitalo atitiktį įvairiems su kredito įstaigų veikla susijusiems reikalavimams. Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos neturi pakankamai kompetencijos, patirties ir duomenų kredito įstaigų kapitalo struktūros vertinimui ir (ar) patikrinimui atlikti, todėl šiuo atveju būtina arba svarstyti klausimą apie mokesčio administravimo perdavimą finansų priežiūros institucijai (Lietuvos atveju – Lietuvos bankui), arba iš esmės stiprinti Valstybinė mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos kompetencijas kuriant specializuotą, kredito įstaigų priežiūros funkcijoms atlikti skirtą padalinį, kas, neabejotinai, reikalaus papildomai resursų tinkamam naujo mokesčio administravimui užtikrinti.

Vertinant kredito įstaigų mokesčio bazę nustatančią teisės normą prudencinės politikos ir reguliacine prasmėmis, matyti, kad įstatymų leidėjas į mokestinę bazę neįtraukdamas lėšų, laikomų centriniame banke, grynųjų pinigų ir nuosavų lėšų iš esmės siekė atleisti saugesnes ir mažesnę sisteminę riziką keliančias turto grupes nuo apmokestinimo, tokiu atveju skatinant kredito įstaigas nemažinti centriniame banke laikomų lėšų sumų, taip pat grynųjų pinigų kiekio, kuris gali būti siejamas ir su galimybe toliau teikti gyventojų fizinio aptarnavimo banko skyriuose paslaugas, taip pat paskatinti nuosavų (ne skolintų) lėšų naudojimą įstaigų veiklos vykdymui. Tokios iniciatyvos, be abejo, bendrai yra siejamos su finansinio stabilumo didinimu ir yra vertintinos teigiamai. Panašios nuostatos dėl mokesčio stabiliu laikomam finansų įstaigų turtui netaikymo (eliminavimo iš mokestinės bazės), taikomos ir Lenkijoje, Vengrijoje, panašūs pakeitimai planuojami Rumunijoje.

Vartojimo kredito davėjams ir kredito davėjams nustatyta mokestinį bazė yra iš esmės beveik identiška – mokestis skaičiuojamas nuo vidutinės metinės likusios grąžinti išmokėtų vartojimo kreditų sumos (arba kredito davėjų atveju likusios grąžinti išmokėtų, su nekilnojamuoju turtu susijusių, kreditų sumos), skaičiuojamos kaip praėjusių kalendorinių metų keturių ketvirčių pabaigos likusių grąžinti skolų sumos paprastasis vidurkis, viršijantis 300 mln. Tiek vartojimo kredito davėjams, tiek kredito davėjams taikoma mokesčio bazė, skirtingai nei kredito įstaigų atžvilgiu, nėra siejama su veikloje naudojamo turto (kapitalo) struktūra. Toks įstatymų leidėjo pasirinkimas gali būti aiškinamas per tai, kad kredito davėjai ir vartojimo kredito davėjai nėra kredito įstaigos ir nedalyvauja indėlių draudimo programoje, todėl nėra tikslo šių subjektų apmokestinimo sieti su papildomais reguliaciniais ar prudenciniais tikslais, skirtingai nei kredito įstaigų atžvilgiu.

Projektas nustato visoms mokesčių mokėtojų kategorijoms vienodą 0,03 proc. mėnesinį mokesčio tarifą, kas iš esmės reiškia, kad mokesčių mokėtojų apmokestinamajam turtui bus taikomas bendras metinis 0,36 proc. mokesčio tarifas. Lyginant su panašiais mokesčiais Rumunijoje, Vengrijoje ir Lenkijoje, Lietuvoje taikomas mokesčio tarifas iš esmės yra pats mažiausias.

Projekte yra nustatyti ir atvejai, kai nuo mokesčio mokėjimo atleidžiama – visi atleidimo nuo mokesčio atvejai iš esmės yra susiję su specialiųjų veiklos pertvarkymo, gaivinimo priemonių, taip pat veiklos apribojimo (moratoriumo) taikymu (kredito įstaigų atveju), bankroto, restruktūrizavimo procedūrų taikymu.

Nors, kaip nurodoma Projekto aiškinamajame rašte, mokesčiu siekiama tik fiskalinių tikslų, neabejotinai naujas mokestis, kaip ir bet koks apmokestinimo pokytis, turės ir reguliacinį poveikį finansų sektoriui. Vertinant bendrai Projektu siūlomą apmokestinimo iniciatyvą ir galimą jos reguliacinį poveikį, pastebėtina, kad, atmetus galimas grėsmes dėl mokesčio prieštaravimo Europos Sąjungos teisei, naujas mokestis gali turėti stiprų reguliacinį poveikį esamai konkurencinei aplinkai – Europos Sąjungoje licencijuotiems bankams, neįsisteigusiems Lietuvoje, gali tapti patraukliau vykdyti veiklą Lietuvoje, ypač, jeigu ir toliau išliks finansinių paslaugų kainos didėjimo tendencija.

Taip pat naujai siūlomas mokestis, ypač atsižvelgiant į nustatytą 300 mln. EUR viršijančią turto apmokestinimo ribą, veiktų kaip tam tikras stabdymo mechanizmas, nukreiptas tiek į didžiųjų užsienio bankų veiklos ribojimą ir esamos konkurencinės padėties pabloginimą, tiek į esamų stiprių lietuviško kapitalo bankų tolimesnio augimo ribojimą. Tuo pat metu mokestis veiktų kaip smulkių ir veiklą pradedančių kredito įstaigų augimą skatinantis veiksnys, leidžiantis smulkioms kredito įstaigoms ir kitiems finansinių paslaugų teikėjams įgyti tam tikrą apmokestinimu pagrįstą pranašumą prieš stambesnius rinkos žaidėjus. Šiuo atveju konkurencinės aplinkos stiprinimas mokesčių teisės normomis yra sveikintinas ir moksliškai pagrįstas įstatymų leidėjo siekis, nors ir toks tikslas nėra nurodomas aiškinamajame rašte. Mokslinės analizės rezultatai įrodo, kad stiprus finansų sektoriaus reguliavimas daro neigiamą įtaką konkurencinei aplinkai ir atvirkščiai – konkurencingumo augimas finansų sektoriuje yra siejamas su neigiamu poveikiu finansų sektoriaus stabilumui[1]. Dėl šios priežasties įstatymų leidėjui ir priežiūros institucijoms siekiant kaip įmanoma griežtesnio finansų sektoriaus reguliavimo, natūraliai susidaro tam tikra konkurencinė disproporcija, kas galioja ne tik mažoms, bet ir labai didelėms rinkoms[2]. Dėl šios priežasties papildomų mokesčių, tokių kaip siūlomo finansų rinkos dalyvių mokestis, įvedimas gali būti ne tik pateisinama, bet kartais net ir būtina priemonė ištaisyti dėl padidėjusio reguliavimo susidariusią konkurencinę disproporciją, tačiau šiuo atveju neturėtų būti pamirštama, kad tokia intervencija, jeigu ji įgyvendinama netinkamai, gali turėti neigiamą įtaką finansų sektoriaus stabilumui.

Analizuojamo mokesčio atveju, tokia neigiama įtaka gali pasireikšti per tai, kad dėl vien teritoriniu kriterijumi pagrįsto apmokestinimo dalis Lietuvoje įsisteigusių ar veiklą per filialą vykdančių finansų įstaigų gali persitvarkyti ir veiklą vykdyti neįsiteigusios Lietuvoje, kas iš esmės apribotų ar apskritai panaikintų galimybę Lietuvos bankui vykdyti tokių įstaigų priežiūrą. Dar daugiau, ribojant stiprių ir stambių kredito įstaigų veiklą, gali susidaryti tokia situaciją, kad išaugs silpnesnių ir mažesnį stabilumą garantuojančių rinkos dalyvių svoris ir įtaką finansų sektoriui, kas finansinio stabilumo tikslu galėtų būti vertintina neigiamai dėl didėjančios institucinės rizikos. Iš kitos pusės, toks įstatymų leidėjo tikslas gali būti pagrįstas siekiu spręsti liūdnai pagarsėjusią ir plačiai pasaulyje paplitusią „too big to fail“ problemą bei užkirsti kelią per didelių finansų įstaigų atsiradimui ir (ar) tolimesniam augimui, siekiant užtikrinti, kad jų galimas žlugimas vėliau netaptų nepakeliama našta valstybės ekonomikai.

Dėl aukščiau nurodytų priežasčių yra būtina įvertinti galimą reguliacinį mokesčio poveikį tiek finansiniam stabilumui, tiek konkurencinei aplinkai, o tam yra būtinas glaudus įstatymų leidėjo ir finansų priežiūros institucijos bendradarbiavimas, nors šiuo atveju šioms institucijoms natūraliai būdinga įstatyminiu reguliavimu pagrįsta tikslų konfrontacija. Priežiūros institucijai yra pavesta finansų sektoriaus stabilumo kontrolė, kai tuo tarpu įstatymų leidėjas yra atsakingas ne tik už finansų sektoriaus stabilumo užtikrinimą, bet ir už konkurencinės aplinkos išsaugojimą ir sąžiningos konkurencijos skatinimą. Dėl šios priežasties finansų sektoriaus reguliuotojui be jokios abejonės yra priimtinesnė didesnio stabilumo situacija neatsižvelgiant į galimą konkurencijos sumažėjimą, kai tuo tarpu įstatymų leidėjas turėtų siekti tiek sąžiningos konkurencijos ir finansinio stabilumo balanso išsaugojimo.

Vertinant Projektu siūlomą naują mokestį per fiskalinę prizmę, manytina, kad turto mokesčiai bendruoju atveju nėra laikytini pačiais efektyviausiais fiskalinio apmokestinimo įrankiais, nors, vertinant konkrečiai finansų sektoriaus apmokestinimo efektyvumą, turto mokesčiai yra laikytini efektyvesniais už tradicinių pajamų ar pelno mokesčių taikymą[3].

Lyginant naują mokestį su panašiais šiuo metu taikomais mokesčiais Lenkijoje, Vengrijoje ir Rumunijoje, pastebėtina, kad mokestis yra panašiausias į lenkišką panašaus mokesčio versiją, kur yra taikomas 0,036 proc. mėnesinis tarifas kredito įstaigoms ir vartojimo kreditų davėjams. Tiesa, Lenkijoje mokestis taikomas ir draudimo bendrovėms, t. y. ženkliai platesniam mokesčių mokėtojų ratui (todėl mokestis tokiu atveju galėtų būti vadinamas finansų sektoriaus mokesčiu). Pastebėtina, kad neatsižvelgiant į tai, kad Lenkijos finansų rinka yra nepalyginamai didesnė nei Lietuvos, vartojimo kreditų teikėjams nustatyta mokesčio bazė yra platesnė nei Lietuvoje – apmokestinamas vartojimo kreditų teikėjų turtas, viršijantis 200 mln. Lenkijos zlotų, kai tuo tarpų Lietuvoje mokestis taikomas tik turtui, viršijančiam 300 mln. EUR – tokio dydžio vartojimo kreditų teikėjų Lietuvoje paprasčiausiai nėra ir greičiausiai artimiausiu laiku ir nebus[4]. Dėl šios priežasties Projekto 4 str. 2 ir 3 dalys, nustatančios mokesčio bazę vartojimo kreditų teikėjams ir kreditų davėjams gali būti vertintos kaip mirusios arba deklaratyvios teisės normos. Vertinant Lenkijos pavyzdį ir Lenkijoje taikomą mokestį, šiuo atveju nėra pakankamai aiškūs Projekto rengėjų argumentai, dėl kokių priežasčių nuspręsta Lietuvoje mokesčio netaikyti draudimo bendrovėms. Jeigu, kaip nurodoma aiškinamajame rašte, mokestis tikrai yra pagrįstas tik fiskaliniais tikslais, tai tokiu atveju nėra argumentų, kodėl kredito įstaigos turėtų būti apmokestinamos labiau, negu draudimo bendrovės, kadangi tiek draudimo, tiek kredito įstaigų sektoriai naudojasi tomis pačiomis su mažesne konkurencija susijusiomis privilegijomis.

Vertinant Lenkijos atvejį, matyti, kad Lenkijos finansų sektoriaus turtas 2018 m. pabaigoje siekė beveik 443 milijardus eurų, bankų ir draudimo bendrovių mokestis biudžetui atnešė papildomai 0,88 milijardo eurų pajamų. Palyginimui Lietuvoje bankų turtas, remiantis Lietuvos banko informacija, 2018 m. pabaigoje siekė 28,6 milijardo eurų. Vertinant Lenkijos pavyzdį taip pat pastebėtina, kad neatsižvelgiant į tai, kad Lenkijoje mokestis taip pat yra taikomas tik Lenkijoje registruotoms ar filialą turinčioms kredito įstaigoms, mokesčio surinkimas nuo 2016 m. pradžios, kada mokestis buvo įvestas, iki 2018 m. nežymiai augo. Tiesa, mokesčio augimas 2018 m. ženkliai sulėtėjo ir atsiliko nuo bankų sektoriaus augimo, kas gali rodyti, kad ženkliai išaugo rinkos dalis, kurią sudaro mokesčių mokėtojai, kurių veikla nepatenka į mokestinę bazę, t. y. arba išsiplėtė smulkioms kredito įstaigoms ir draudimo bendrovėms tenkanti rinkos dalis, arba veiklą intensyviau ėmė vykdyti Lenkijoje neregistruotos kredito įstaigos. Taigi mokesčio įvedimas Lenkijoje neigiamos įtakos finansų sektoriaus augimui nepadarė, ryškių ir mokesčio atsiradimui prieštaraujančių pokyčių taip pat nėra įvykę.

Dėl aukščiau nurodytų priežasčių manytina, kad pati naujo finansų sektoriaus dalyviams skirto mokesčio iniciatyva, kaip idėja, turėtų būti vertintina teigiamai, tačiau naujo mokesčio įstatymo tekstas ir apmokestinimo principai reikalauja nuoseklių korekcijų, taip pat prieš įvedant naują mokestį yra būtina atlikti galimą tokio mokesčio reguliacinio poveikio vertinimą, siekiant įsitikinti, kad naujo mokesčio įvedimas be planuojamo fiskalinio efekto nesukeltų nepageidaujamo neigiamo efekto.

1. Beck, Thorsten, Bank Competition and Financial Stability: Friends or Foes? World Bank Policy Research Working Paper Series, 2008.
2. Xu, Bing and Rixtel, Adrian and van Leuvensteijn, Michiel, Measuring Bank Competition in China: A Comparison of New Versus Conventional Approaches Applied to Loan Markets.
3. Capelle-Blancard, Gunther and Havrylchyk, Olena, Incidence of Bank Levy and Bank Market Power. CEPII Working Paper No. 2013-21.
4. Remiantis Lietuvos banko pateikiama informacija, Lietuvoje 2019 m. I pusmečio pabaigoje veikė 56 vartojimo kredito davėjai, o šių įmonių paskolų portfelis sudarė apie 634 mln. EUR.

Dr. Povilas Gruodis yra advokatas, VU TF Viešosios teisės katedros lektorius