E. Švobaitė. Valstybės lygio ekstremalioji situacija: tarp būtinybės ir diskrecijos (II)

Pirmajame komentare aptariau valstybės lygio ekstremaliosios situacijos režimą, akcentuodama išimtinus Vyriausybės įgaliojimus neterminuotai riboti pagrindines žmogaus teises.[1] Žmogaus teisių kontekste ekstremaliosios situacijos režimas tapo aktualus pandemijos metu, tačiau daugiausiai pokyčių lėmė 2021 metais kilusi humanitarinė krizė Lietuvos ir Baltarusijos pasienyje. Paskelbus ekstremaliąją situaciją dėl masinio užsieniečių antplūdžio, buvo suteikta teisė kariams veikti valstybės lygio ekstremaliosios situacijos metu, apribota  teisė į prieglobstį, sumažinta pažeidžiamų asmenų apsauga, griežtinama teisminė kontrolė, plačiau taikomi prieglobsčio prašytojų laisvės suvaržymai, atidedama užsieniečių integracija į darbo rinką ir kt.[2] Atsižvelgiant į reikšmingą šio konkretaus krizinio režimo poveikį užsieniečių teisėms, o kartu ir administracinės teisės sistemai, tikslinga jį aptarti atskirame komentare.

Kas yra masinis užsieniečių antplūdis?

Masinis užsieniečių antplūdis pirmą kartą paskelbtas 2021 m. liepos 2 d. Vyriausybės nutarimu. Vidaus reikalų ministerijos parengtame nutarimo teikime nurodoma, kad „siekiant suvaldyti neteisėtos migracijos keliamus iššūkius ir pasirengti suvaldyti galimus dar didesnius užsieniečių, neteisėtai kertančių valstybės sieną, srautus, būtinas specialus ekstremaliosios situacijos teisinis režimas.“[3] Tačiau nedetalizuota, kaip toks teisinis režimas padės įgyvendinti minimus tikslus. Nebuvo ir aiškių kriterijų, kuriais remiantis būtų galima apibrėžti masinį užsieniečių antplūdį. Kriterijus įtvirtintas tik 2022 m. gruodžio 29 d. Vyriausybės nutarimu ir susietas išimtinai su neteisėtai valstybės sieną kertančių užsieniečių skaičiumi (daugiau nei 30 per parą vienos pasienio užkardos teritorijoje).[4] Tiesa, praėjus vos keliems mėnesiams, šis nutarimas buvo papildytas keturiais kiekybiniais ir vienu kokybiniu kriterijumi. Pagal naująją redakciją, be jau minėto 30 asmenų per parą rodiklio, masinis užsieniečių antplūdis gali būti skelbiamas ir esant daugiau kaip 100 prieglobsčio prašytojų ir (ar) 200 laikinosios apsaugos gavėjų per 3 paras, daugiau kaip 360 užsieniečių, sulaikytų Užsieniečių registracijos centre (dėl nežinomų priežasčių vėliau šis rodiklis buvo sumažintas iki 276)[5], arba 500 asmenų, apgyvendintų Pabėgėlių priėmimo centre (vėliau – Priėmimo ir integracijos agentūroje). Taip pat nustatyta, kad ekstremalioji situacija dėl masinio užsieniečių antplūdžio gali būti skelbiama ir tais atvejais, kai „yra pakankamai pagrindo manyti, kad Lietuvos Respublikos valstybės sienos kirtimas nenustatytose vietose, nenustatytu laiku ar nenustatyta tvarka dirbtinai organizuojamas, skatinamas ar leidžiamas dalyvaujant kaimyninėms valstybėms ir (ar) jų institucijoms, su jų žinia veikiantiems asmenims“.[6]

Kasmetinėje žmogaus teisių padėties stebėsenos Lietuvoje ataskaitoje nurodoma, kad jau 2024 m. nebuvo pasiektas nei vienas iš kiekybinių kriterijų. Tačiau abstraktaus pobūdžio kokybinis kriterijus sudaro prielaidas tęsti ekstremaliosios situacijos režimą neterminuotai, remiantis vien „pagrindu manyti“, kad neteisėtas valstybės sienos kirtimas gali būti ne tik „organizuojamas“ ar „skatinamas“, bet ir „leidžiamas“ kaimyninių valstybių, nepriklausomai nuo realaus į Lietuvą atvykstančių užsieniečių skaičiaus.

Prieiga prie prieglobsčio procedūros

Specialiųjų teisinių režimų taikymas migracijos valdymo srityje dažnai grindžiamas valstybės siekiu užtikrinti viešąją tvarką ir nacionalinį saugumą.[7] Tačiau tiek Lietuvos, tiek kitų Europos Sąjungos (ES) valstybių praktika rodo, kad tokie režimai visų pirma, tampa instrumentu riboti prieigą prie prieglobsčio procedūros. Lietuvoje apgręžimų praktika pradėta taikyti 2021 m. rugpjūtį vidaus reikalų ministro sprendimu.[8] 2021 m. gruodį priimti įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (UTPĮ) pakeitimai papildant X-2 skyriumi, reglamentuojančiu šio įstatymo taikymą, kai yra įvesta karo padėtis ar nepaprastoji padėtis arba paskelbta ekstremalioji situacija dėl masinio užsieniečių antplūdžio.[9] Šio skyriaus 140¹² straipsniu buvo apibrėžta, kad jei užsienietis atvyksta neteisėtai, prieglobsčio prašymas gali būti pateiktas tik pasienio kontrolės punktuose ar tranzito zonose, nors pasieniečiams buvo palikta laisvė priimti prieglobsčio prašymą dėl asmens pažeidžiamumo ar humanitarinių priežasčių.

Vertindamas tokią įstatymo nuostatą, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (ESTT) 2022 m. birželio 30 d. sprendime byloje C-72/22 PPU pažymėjo, kad Lietuvos Vyriausybė nepaaiškino, koks yra tokios priemonės poveikis viešosios tvarkos palaikymui ir vidaus saugumo užtikrinimui esant nagrinėjamai ekstremaliajai situacijai dėl masinio migrantų antplūdžio.[10] ESTT, pasisakydamas dėl teisių, susijusių su prieglobsčio procedūromis ribojimo, nuosekliai laikosi pozicijos, kad vien bendro pobūdžio nuorodos į galimą viešosios tvarkos ar nacionalinio saugumo sutrikdymą negali pateisinti nukrypimo nuo ES teisės normų.[11]

Reaguodamas į šį sprendimą, Seimas 2023 m. pavasarį atkūrė galimybę pateikti prieglobsčio prašymą nepriklausomai nuo atvykimo į šalį būdo.[12] Tačiau, siekiant tęsti apgręžimo politiką, tuo pat metu pakeistas ir Valstybės sienos ir jos apsaugos įstatymas.[13]

Priimtomis pataisomis, pasieniečiams suteikta teisė esant paskelbtai valstybės lygio ekstremaliajai situacijai, neįleisti į Lietuvos teritoriją užsieniečių, ketinančių kirsti ar kirtusių valstybės sieną ne per pasienio kontrolės punktus arba pažeidžiant nustatytą tvarką. Vis dėlto, nepaisant viešojoje erdvėje paplitusios formuluotės, kad Seimas įteisino apgręžimus, galutinis sprendimas dėl šios priemonės taikymo nėra automatinis – jį priima Lietuvos Respublikos Vyriausybė, remiantis Nacionalinio saugumo komisijos siūlymu. Šios įstatymo nuostatos įgyvendinimui reikalingas Vyriausybės nutarimas buvo priimtas tą pačią dieną, kai įsigaliojo įstatymo pakeitimai ir iki šiol nebuvo peržiūrėtas ar atnaujintas, nepaisant nuolat besikeičiančios migracijos situacijos.[14] Pažymėtina, kad nors įstatyme nustatyta, jog apgręžimas netaikomas asmenims, atvykstantiems iš ginkluotų konfliktų zonų, šios nuostatos įgyvendinimas buvo pavestas Vyriausybei, kuri turėjo nutarimu patvirtinti tokių konfliktų sąrašą, tačiau niekad to nepadarė.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, praėjusių metų pabaigoje priėmė nutartį, kuria pirmą kartą pripažintas teisės į prieglobstį pažeidimas vadinamojoje „žaliojoje sienoje“.[15] Iš bylos faktinių aplinkybių matyti, kad nors užsienietį apgręžę pasienio pareigūnai neigė, jog jis būtų teikęs prieglobsčio prašymą, teismas, įvertinęs pareiškėjo, kaip silpnesniosios ginčo šalies, padėtį, vadovaudamasis ikiteisminio tyrimo metu surinkta medžiaga ir ESTT jurisprudencija, konstatavo teisės į prieglobstį pažeidimą.

Kiti žmogaus teisių ribojimai

Greta apgręžimų, teismuose ne kartą vertintas ir užsieniečių, ypač prieglobsčio prašytojų, laisvės ribojimo klausimas. Būtent minėtas ESTT sprendimas, o vėliau – ir Konstitucinio Teismo nutarimas dėl automatinio prieglobsčio prašytojų laisvės ribojimo lėmė, kad šie žmogaus teisių suvaržymai buvo vertinti plačiau viešojoje ir akademinėje diskusijoje.[16] Vis dėlto, net ir priėmus įstatymų pakeitimus, kuriais, kaip ir apgręžimo atveju, turėtų būti taikomas individualus vertinimas sulaikant prieglobsčio prašytojus, nevyriausybinės organizacijos ir toliau kritiškai vertina šių nuostatų įgyvendinimą.[17] Pažymėtina ir tai, kad sulaikymo terminas ekstremaliosios situacijos dėl masinio užsieniečių antplūdžio metu pratęstas nuo 28 dienų iki 5 mėnesių.[18] Nors įstatyme ši priemonė vadinama apgyvendinimu „nesuteikiant teisės laisvai judėti Lietuvos Respublikos teritorijoje“, tiek minėtame Konstitucinio Teismo nutarime, tiek ESTT jurisprudencijoje nurodoma, kad tokia laisvės suvaržymo priemonė de facto gali būti prilyginama sulaikymui.

Be aptartų žmogaus teisių suvaržymų, siaurinamos ir kitos užsieniečių teisinės garantijos. Kaip ir Vengrijoje, Lietuvoje iš esmės buvo keičiama prieglobsčio sistema, ją pritaikant krizinėms situacijoms valdyti. Atsižvelgiant į tai, kad Vyriausybei nepavyko pagrįsti, kad ribojama prieiga prie prieglobsčio procedūros bei laisvės apribojimo priemonės realiai prisideda prie krizės valdymo, kyla pagrįstų abejonių ir dėl kitų šio režimo taikymo priemonių proporcingumo bei tikslingumo. Kaip nurodo, Lietuvos Raudonasis Kryžius, iš ribojimus įtvirtinančių įstatymų travaux préparatoires matyti, kad būtinybė griežtinti UTPĮ nuostatas buvo pateisinama „dideliais prieglobsčio prašytojų srautais“, dėl ko administracinės ir teisminės institucijos nebegalėjo dirbti įprastinėmis sąlygomis ir užtikrinti visų prieglobsčio prašytojų teisių. Šiai dienai, prieglobsčio prašytojų skaičiui grįžus į „prieš-krizinį“ lygį ir net žemiau bei, atitinkamai, institucijoms seniausiai nebesusiduriant su „dideliais srautais“, 2021 m. įvesti apribojimai lieka galioti be faktinio pagrindo, remiantis išskirtinai teisine aplinkybe – neatšaukta „ekstremalia situacija“.[19]

Pavyzdžiui, paskelbus ekstremaliąją situaciją dėl masinio užsieniečių antplūdžio, atsisakoma nuostatos, kuria remiantis Migracijos departamentas neturi teisės atsisakyti nagrinėti pažeidžiamo asmens prieglobsčio prašymo.[20] Nors prieglobsčio prašytojai įgyja teisę dirbti po 6 mėn. nuo užsiregistravimo informacinėje migracijos departamento sistemoje, esant paskelbtai ekstremaliai situacijai dėl masinio užsieniečių antplūdžio, prieglobsčio prašytojai, pateikę prašymą suteikti prieglobstį pasienio kontrolės punkte, tranzito zonoje ar netrukus po neteisėto Lietuvos Respublikos valstybės sienos kirtimo, šią teisę įgyja tik po metų.[21]

Taip pat, jei taikos metu užsienietis skundžia sprendimą dėl prašymo suteikti prieglobstį nenagrinėjimo ar išsiuntimo, tokio sprendimo apskundimas automatiškai reiškia šio sprendimo vykdymo sustabdymą. Paskelbus ekstremaliąją situaciją dėl masinio užsieniečių antplūdžio, sprendimo vykdymas sustabdomas tik Regionų administracinio teismo nutartimi dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių.[22]

Jei sprendimas dėl užsieniečio, atvykusio į Lietuvos Respubliką įvestos karo padėties, nepaprastosios padėties, taip pat paskelbtos ekstremaliosios situacijos dėl masinio užsieniečių antplūdžio laikotarpiu, išsiuntimo iš Lietuvos Respublikos neįvykdomas per 5 metus nuo tokio sprendimo priėmimo dienos, užsieniečiui išduodamas leidimas laikinai gyventi, nors taikos metu šis laikotarpis įprastai trunka vienerius metus.[23] Dėl šios priežasties, Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą vis dažniau pasiekia bylos, kuriose integravęsi ir šeimas Lietuvoje sukūrę užsieniečiai siekia įteisinti savo buvimą.[24]

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad, pagal Konstituciją, su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu.[25] Nors minėti ribojimai – tiek sulaikymo, tiek apgręžimo, tiek teisės dirbti ir kiti – formaliai yra įtvirtinti įstatyme, jų taikymas siejamas su specialių teisinių režimų įvedimu, t. y. karo ar nepaprastosios padėties paskelbimu arba ekstremaliosios situacijos dėl masinio užsieniečių antplūdžio paskelbimu. Atsižvelgiant į tai, kad pastaroji gali būti Vyriausybės nutarimu paskelbiama esant palyginti ribotiems saugikliams ir iš esmės neterminuotai, tai sudaro pagrindą abejoti tokio žmogaus teisių ribojimo modelio atitiktimi konstituciniams reikalavimams.

Ateities perspektyvos

Šiuo metu Europos Žmogaus Teisių Teisme (EŽTT) yra nagrinėjamos mažiausiai 7 bylos, susijusios su aptariamu teisiniu režimu, pasienio krize ir Konvencijos pažeidimais.[26] Daugumoje jų keliamas klausimas dėl Konvencijos 5 straipsnio (teisė į laisvę ir saugumą) ir 13 straipsnio (teisė į veiksmingą teisinės gynybos priemonę) pažeidimų. Didžiojoje kolegijoje nagrinėjama byla, kurioje keliami klausimai ir dėl kankinimų draudimo (Konvencijos 3 straipsnis) bei kolektyvinio išsiuntimo (Konvencijos 4 protokolo 4 straipsnis). Akivaizdu, kad EŽTT jurisprudencija „pasienio krizės“ bylose ilgainiui gali lemti besikeičiantį teisinį reguliavimą.

Be to, 2026 m. vasarą įsigalioja ES teisės pakeitimai, vadinami Migracijos ir prieglobsčio paktu. Tarp pakto dokumentų yra ir naujasis ES „krizės reglamentas“ įtvirtinantis specialią procedūrą, pagal kurią gali būti nukrypstama nuo įprastų prieglobsčio teisės taisyklių tik esant išskirtinėms aplinkybėms. Krizės paskelbimas nėra automatinis ar vienašalis valstybės sprendimas, o grindžiamas centralizuotu ES institucinės kontrolės mechanizmu. Procedūra pradedama valstybės narės iniciatyva. Valstybė pateikia motyvuotą prašymą Europos Komisijai, nurodydama, kad susiduria su krizine ar force majeure situacija. Komisija per dvi savaites įvertina faktines ir teisines aplinkybes ir priima sprendimą, ar tokia situacija egzistuoja. Jei vertinimas teigiamas, Komisija tuo pačiu metu gali pasiūlyti Tarybai priimti įgyvendinimo sprendimą, kuriuo būtų aktyvuojamos konkrečios nukrypti leidžiančios priemonės. Taryba taip pat turi veikti per dviejų savaičių terminą, taip užtikrinant procedūros operatyvumą, bet kartu ir institucinę kontrolę.

Esminė šio mechanizmo ypatybė yra ta, kad valstybės narės negali savarankiškai taikyti nukrypimų nuo ES prieglobsčio acquis. Nukrypimai galimi tik tiek, kiek jie aiškiai numatyti Tarybos sprendime, ir tik konkrečioms asmenų kategorijoms bei situacijoms. Be to, net ir krizės atveju išlieka privalomas pagrindinių teisių, įskaitant teisę į prieglobstį ir negrąžinimo (non-refoulement) principą, laikymasis.

Taigi jau netrukus paaiškės, ar Lietuva laikysis bendro Europos Sąjungos supratimo, kas laikytina krize, ar ir toliau rinksis išlaikyti savitą, išskirtinį prieglobsčio sistemos teisinį režimą – faktiškai neterminuotą ekstremaliąją situaciją dėl masinio užsieniečių antplūdžio.

Straipsnis parengtas įgyvendinant  Lietuvos mokslo tarybos finansuotą Studentų tyrimai semestro metu (2025–2026 m.) projektą (Nr. P-ST-25-156). Tyrimą atlieka Vilniaus universiteto Teisės fakulteto studentė Emilija Švobaitė. Vadovas: doc. dr. Donatas Murauskas.

---

[1] Teisėpro, Valstybės lygio ekstremalioji situacija: tarp būtinybės ir diskrecijos (I), 2026 m. sausio 7 d., Emilija Švobaitė

[2] 2021 m. liepos 2 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 517 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo, valstybės lygio ekstremaliosios situacijos valstybės operacijų vadovo paskyrimo ir Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugos sustiprinimo“

2021 m. rugpjūčio 10 d. Lietuvos Respublikos karinės jėgos naudojimo statuto 13 ir 14 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIV-511

[3] 2021 m. liepos 2 d. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos teikimas Nr. 1D-3835 „Dėl Vyriausybės nutarimo projekto pateikimo“

[4] 2022 m. gruodžio 29 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 1317 „Dėl Lietuvos Respublikos krizių valdymo ir civilinės saugos įstatymo įgyvendinimo“

[5] 2025 m. kovo 26 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 157„Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2022 m. gruodžio 29 d. nutarimo Nr. 1317 „Dėl Lietuvos Respublikos krizių valdymo ir civilinės saugos įstatymo įgyvendinimo“ pakeitimo“

[6] 2023 m. balandžio 26 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 301 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2022 m. gruodžio 29 d. nutarimo Nr. 1317 „Dėl Lietuvos Respublikos krizių valdymo ir civilinės saugos įstatymo įgyvendinimo“ pakeitimo“

[7] Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Seimas 2021 m. lapkričio 9 d. nutarimu Nr. XIV-617 įvedė nepaprastąją padėtį dėl masinio užsieniečių antplūdžio. Nepaprastosios padėties režimas su trumpa pertrauka 2022 metų pradžioje galiojo iki 2023 m. gegužės 3 d.

[8] Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2021 m. rugpjūčio 2 d. sprendimas Nr. 10V-20 „Dėl masinio užsieniečių antplūdžio pasienio ruožo teritorijose prie Lietuvos Respublikos valstybės sienos su baltarusijos respublika valdymo ir valstybės sienos apsaugos sustiprinimo“

[9] 2021 m. gruodžio 23 d. Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ Nr. IX-2206 2, 3, 5, 26, 32, 40, 50, 67, 71, 76, 77, 79, 113, 125, 126, 130-1, 136, 138, 139, 140 straipsnių pakeitimo, 69 straipsnio ir IX-1 skyriaus pripažinimo netekusiais galios ir Įstatymo papildymo X-2 skyriumi įstatymas Nr. XIV-816

[10] 2022 m. birželio 30 d. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimas byloje C‑72/22 PPU, 73 p.

[11] žr. pvz. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimą byloje C‑808/18, 218 p., 261-262 p. ir juose nurodyta jurisprudencija

[12] 2023 m. balandžio 20 d. Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ Nr. IX-2206 4, 67, 140-8, 140-12 straipsnių pakeitimo ir 140-11, 140-17 straipsnių pripažinimo netekusiais galios įstatymas Nr. XIV-1889

[13] 2023 m. balandžio 25 d. Lietuvos Respublikos valstybės sienos ir jos apsaugos įstatymo Nr.VIII-1666 1, 2, 4, 10, 11, 14, 15, 16, 18, 23, 26 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 23-1 straipsniu ir nauju IX skyriumi įstatymas Nr. XIV-1891

[14] 2023 m. gegužės 3 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 315 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugos esant paskelbtai valstybės lygio ekstremaliajai situacijai“

[15] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2025 m. gruodžio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-820-552/2025

[16] 2023 m. birželio 7 d. Konstitucinio Teismo nutarimas Nr. KT53-A-N6/2023 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“

[17] Žr. Lietuvos Raudonasis Kryžius, 2024 metų stebėsenos ataskaita, 2024

[18] UTPĮ 140-8 ir 5 straipsniai.

[19] Lietuvos Raudonasis Kryžius, Prieiga prie prieglobsčio procedūros Lietuvos Respublikos diplomatinėse atstovybėse užsienyje ir valstybės sienos apsaugos tarnybos pasienio kontrolės punktuose, 2024 m. papildymas, p. 2

[20] UTPĮ 140¹⁵ straipsnis ir 77 straipsnis.

[21] UTPĮ 140¹³ straipsnis ir 71 straipsnis.

[22] UTPĮ 140²⁶ ir 139 straipsniai.

[23] UTPĮ 140²² straipsnis ir 132 straipsnis.

[24] Žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2025 m. rugpjūčio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2352-520/2025, 2025 m. sausio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1160-789/2025  ir kt.

[25] Žr. pvz. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d., 2011 m. rugsėjo 28 d. nutarimai.

[26] M.H. prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 31050/22), C.O.C.G. ir kiti prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 17764/22), K.A. prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 39943/22), S.M.H. prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 27915/22), A.S. ir kiti prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 44205/21), T.M.N. prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 957/23), D.I. ir kiti prieš Lietuvą (Peticijos Nr. 27534/23).