M. Borusevičiūtė. Abejoti dabartiniu Teisėjų tarybos modeliu

Valdžių padalijimo sistemoje yra laikoma, kad teisminė valdžia yra valstybės valdžia, kurios paskirtis – teisingumo vykdymas, kai tokį teisingumą vykdyti gali nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių nepriklausomas teismas, kuris tėra tik priemonė pasiekti pagrindinį tikslą – priimti savo turiniu teisingą teisingumo aktą, kurio galutinis adresatas yra žmogus (ar asmuo), kuriam ir yra svarbiausia šis aktas ir jo turinys.

Tarptautinės bendruomenės pagaliau suprasta, kad valdžių padalijimas tarnauja pirmiausiai žmogaus laisvės, kuri yra vienintelis kelias į saugumą, apsaugai. Ir nebus jokios laisvės, kaip teigia Montesquieu, jeigu teisminė valdžia neatskirta nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių[1]. Jeigu teisminė valdžia realiai bus neatskirta nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių, tai nebus jokios nepriklausomos nuo šių valdžių įtakos teisminės valdžios, kurią Hamilton’as buvo apibūdinęs kaip silpniausią valdžią, negalinčią sėkmingai pulti nė vienos iš kitų valdžių, vadinamų politine valstybės valdžia. Nesukūrus nuo politinės valstybės valdžios nepriklausomo teismo, nebus užtikrinta jokio nešališko teismo proceso. Nesant sukurto nuo politinės valstybės valdžios nepriklausomo teismo, kuris yra nešališko teismo proceso prielaida, negalės būti įgyvendinta jokia žmogaus absoliučia laikoma teisė į nepriklausomą ir nešališką teismą, kurios apsaugai įtvirtinti skirta daugelis tarptautinių teisės aktų, o  kartu  nebus užtikrinta teisingumo akto adresatui – žmogui, kad dėl jo bus priimtas  teisingas sprendimas, laikantis aukščiausių etikos standartų. Jeigu nebus sukurto nuo politinės valstybės valdžios nepriklausomo teismo, kuris yra nešališko teismo proceso prielaida, priimant teisingą teisingumo aktą, kartu nebus ir būtinos teisinės valstybės sąlygos, kuri yra esminė demokratinėse valstybėse. Siekiant, kad žmogui būtų užtikrintas nepriklausomas ir nešališkas teismas, tarptautinių institucijų priimtuose teisės aktuose ir demokratinių valstybių konstitucijose įtvirtintos teisėjo ir teismų nepriklausomumą garantuojančios nuostatos. Lietuva šiuo klausimu nėra jokia išimtis. Jos Konstitucijos 109 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad teisėjas ir teismai, vykdydami teisingumą, yra nepriklausomi. O šios nuostatos sampratos elementai yra išsamiai atskleisti gausioje Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje. Visa tai turi  padėti priimti teisingą teisingumo aktą, laikantis aukščiausių etikos standartų, kurio galutinis adresatas yra žmogus (ar asmuo). Siekdama užtikrinti teisėjo ir teismų nepriklausomumą, tarptautinė bendruomenė svarbų vaidmenį patikėjo nepriklausomoms institucijoms, vadinamoms teismų tarybomis, kurios dalyvautų formuojant teisėjų korpusą ir spręstų kitus teismų sistemai svarbius klausimus. Tam tikslui priimta nemažai tarptautinių soft law dokumentų,  norima, kad valstybės vadovautųsi juose nustatytais standartais.

Lietuvai šio tikslo siekti neturėtų būti sunku. Ji yra įsteigusi vien tik iš teisėjų sudarytą nepriklausomą instituciją – Konstitucijos 112 straipsnio 5  dalyje nurodytą specialią įstatymo numatytą teisėjų instituciją, šiandien įstatymo numatyta Teisėjų taryba, kaip labai svarbią teisėjo ir teismų nepriklausomumo garantiją, dalyvaujančią kartu su Respublikos Prezidentu formuojant teisėjų korpusą. Jau ilgą laiką galima matyti, kaip kiekvienu teisėjų paskyrimo, paaukštinimo, perkėlimo ar atleidimo iš pareigų klausimu Respublikos Prezidentas kreipiasi į Teisėjų tarybą išleistu oficialiu dekretu, o Teisėjų taryba išreiškia jam patarimą priimtu nutarimu. Šiuo aspektu niekam negalėtų kilti jokių abejonių dėl formuojamo teisėjų korpuso ir nėra pagrindo manyti, kad Teisėjų tarybos nariai nemano, kaip kad JAV Aukščiausiojo Teismo teisėjas Scalia, jog Konstitucijos struktūra „yra viskas“. Tačiau Teisėjų tarybos pastarųjų metų veikla vis dėlto kelia abejonių dėl formuojamo teisėjų korpuso.

Problema yra ne vien tai, kad Teisėjų taryba tik atrodo, kad netinkamai vykdo konstitucinius įgaliojimus, kai, be kita ko, visiškai net nėra aišku, kokiais motyvais remdamasi ji formuluoja savo patarimus Respublikos Prezidentui sprendžiant teisėjų korpuso sudėties klausimus, bet ir ta, kad netinkamai vykdydama konstitucinius įgaliojimus ji galimai neriboja Respublikos Prezidento diskrecijos formuojant teisėjų korpusą taip, kad niekam nekiltų abejonių dėl formuojamo šio korpuso, ir sudaro prielaidas šiai diskrecijai kelti grėsmę teisėjo ir teismų nepriklausomumui, kurį užtikrinti ir turėtų Teisėjų taryba. Padidėjusio teisėjų darbo krūvio ir teisėjų korpusą paliekančių teisėjų problemos platesniame kontekste reiškia, kad Teisėjų taryba gali pradėti į teisėjų korpusą priiminėti netgi tuos asmenis, kurie įprastomis aplinkybėmis neturėtų jokių galimybių būti šio korpuso dalimi, taip pat yra pasirengusi leisti tam tikriems teisėjams pasinaudoti visomis karjeros galimybėmis, nors jie to net nėra verti. Kai institucija neriboja Respublikos Prezidento diskrecijos formuojant teisėjų korpusą taip, kad niekam nekiltų abejonių dėl formuojamo šio korpuso, ir sudaro prielaidų šiai diskrecijai kelti grėsmę teisėjo ir teismų nepriklausomumui, negali būti užtikrinta, kad dėl teisingumo akto adresato bus priimtas teisingas sprendimas, laikantis aukščiausių etikos standartų. Bet galbūt Teisėjų tarybos konstitucinė priedermė net nėra riboti Respublikos Prezidento diskrecijos formuojant teisėjų korpusą, o jos priimamų sprendimų motyvai net neturi būti svarbūs, nes tai galimai nėra tas subjektas, kuris apskritai turi teikti savo priimamų sprendimų motyvus.

Kilus pavojui teisminės valdžios finansiniam nepriklausomumui, kyla klausimas, kodėl Teisėjų taryba leido tokią situaciją, kurios nebūtų buvę, jeigu būtų reguliariai bendrauta ir bendradarbiauta su politine valstybės valdžia, turėta bent kokia teismų sistemos tobulinimo vizija, kuri įgyta tik dabar[2], o jos galbūt apskritai net nebūtų, jeigu neatliktas valstybinis auditas[3]. Šiame kontekste gali būti keliamas klausimas, o ko tada buvo siekta, pavyzdžiui, 2018 metais įvykdyta teismų sustambinimo reforma bendro tikslo požiūriu, nes vykdyti reformas neturint jokios vizijos, kokios teismų sistemos yra norima, atrodo abejotinas veiksmas pats savaime. Galbūt priežastys, kodėl politinė valstybės valdžia ilgą laiką neskiria dėmesio teisminės valdžios finansavimo klausimams spręsti ir net nekviečia Teisėjų tarybos į vadinamąsias biudžeto derybas Vyriausybėje  dėl teismų sistemos finansavimo, glūdi pačioje Teisėjų taryboje, kuri neturi tų vadinamų „rutininių institucionalizuotų komunikacijos kanalų bendrauti su politinių sprendimų priėmėjais“[4]. Jeigu teisminės valdžios finansinio nepriklausomumo užtikrinimo klausimas gali būti išspręstas suteikiant Teisėjų tarybai šiuos rutininius komunikacijos kanalus, juos institucionalizuojant, tai neturėtų būti sudėtinga padaryti. Kitas klausimas, ar tais kanalais vien tik iš teisėjų sudaryta Teisėjų taryba gali veiksmingai naudotis, kuriais galėtų naudotis ne vien tik iš teisėjų sudaryta buvusi Teismų taryba, kurią Konstitucinis Teismas 2006 m. gegužės 9 d. nutarimu pripažino neatitinkančią Konstitucijos, taip tarsi nulemdamas vien tik iš teisėjų sudaryto Teisėjų tarybos modelio neveiksmingumą. Bet galbūt vien tik iš teisėjų sudaryta Teisėjų taryba neturėtų nei tokių rutininių institucionalizuotų komunikacijos kanalų turėti, nei dalyvauti sprendžiant teisminės valdžios finansavimo  klausimų, kaip ir neturėtų užsiimti teismų sistemos tobulinimo vizijos kūrimu bei vykdyti visus tuos įgaliojimus, kurie nėra Konstitucijos 112 straipsnio 5  dalyje nustatyti specialiai teisėjų institucijai, bet kuriai įstatymų leidėjas yra įstatymu nustatęs vykdyti. Kitaip tariant, vien tik iš teisėjų sudaryta Teisėjų taryba kaip speciali teisėjų institucija savo paskirtimi galimai net negali spręsti tų problemų, kurias spręsti jai įstatymų leidėjo patikėta  šiandien, o jas spręsdama ji negali tinkamai įgyvendinti Konstitucijos 112 straipsnio 5  dalyje nustatytų įgaliojimų, siekiant, kad teisingumo akto adresatui būtų užtikrinta, jog dėl jo bus priimtas teisingas sprendimas, laikantis aukščiausių etikos standartų. Tokiu būdu įstatymų leidėjas galimai ne tik nėra užtikrinęs teisminės valdžios savivaldos veiksmingumo, bet ir yra įstatymu numatęs konstitucinės sampratos neatitinkančią Teisėjų tarybą kaip specialią teisėjų instituciją. Jeigu Teisėjų taryba, kaip speciali teisėjų institucija, negali vykdyti įgaliojimų, kurie nėra Konstitucijos 112 straipsnio 5 dalyje įtvirtinti, bet kurie jai įstatymų leidėjo yra įstatymu nustatyti, tai kyla klausimas, o kartu ir problema: kas turėtų šiuos įgaliojimus vykdyti įstatymų leidėjo sukurtoje teisminės valdžios savireguliacijos ir savivaldos institucijų sistemoje? Jeigu visus įgaliojimus visgi turi vykdyti tik Teisėjų taryba kaip speciali teisėjų institucija, tai galbūt yra koks sprendimas, kad ji galėtų būti formuojama ne vien tik iš teisėjų, bet kartu tai būtų suderinta su Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 9 d. nutarimo išvada, kad speciali teisėjų institucija turi būti formuojama išimtinai vien tik iš teisėjų. Siekiant tai išsiaiškinti, reikia nustatyti, kokia institucija visgi yra nurodyta Konstitucijos 112 straipsnio 5  dalyje.

Visa ši situacija nėra padėtis Lenkijoje. Bet kartu negalima teigti, kad Lietuvai tai visiškai nėra aktualu. Lenkijos atvejis rodo, kaip politinė valstybės valdžia, norėdama išlaikyti teisminės valdžios kontrolę, gali mėginti instrumentalizuoti būtent tą instituciją, kurios konstitucinė priedermė yra užtikrinti teismų ir teisėjų nepriklausomumą, o tam pasitelkti įvairius teismų tarybų modelius kaip inspiracijos šaltinius. Šiomis reformomis, kurių objektas buvo teisminė valdžia, atrodo, kad Lenkija galiausiai pakeičia demokratizacijos procesą priešinga kryptimi[5] ir palieka tarptautinę bendruomenę be žado, nors čia teturėjo būti tik déjà vu, nes kažkas panašaus jau buvo įvykę Vengrijoje. Tokios institucijos kaip teismų tarybos gali tapti svarbia politinės valstybės valdžios vykdomos politinės programos dalimi, siekiant kontroliuoti teisminę valdžią, ir tai gali būti mėginama įgyvendinti. Ta aplinkybė, kad ESTT, kuriam galiausiai antrina ir EŽTT, tiesiog jau nebegalėjo nepasisakyti teismų tarybų klausimu, pradėjęs taip pat brėžti minimalius standartus šioms institucijoms, Europos Sąjungos valstybėms narėms turėtų kelti nerimą. Bet ne tuo atžvilgiu, kad jos turėtų pradėti steigti teismų tarybas, jeigu jų nėra įsteigta, o tuo, kad „teismų nepriklausomumo principas ratione materiae patenka į Europos Sąjungos teisės reguliavimo sritį ir įtvirtina valstybėms narėms skirtą Europos Sąjungos teisės imperatyvą veiksmingai užtikrinti nacionalinių teismų nepriklausomumą“[6]. ESTT padarius teismų nepriklausomumo principą esminiu veiksmingos teisminės gynybos elementu[7], reiškia, kad jis nėra tik deklaracija, o teisingumo sistemos organizavimas nėra išimtinai Europos Sąjungos valstybių narių kompetencija. Todėl Europos Sąjungos valstybės narės, kurios turi įsteigtas teismų tarybas, į jas turi žiūrėti labai rimtai, ir Lietuva čia jokia išimtis. Kartu reikėtų įvertinti ir tuos pavojus, kurių gali kilti iš politinės valstybės valdžios. Vien ta aplinkybė, kad tam tikrą laiką Lietuvoje nebuvo įvykdyta dalies Konstitucinio Teismo teisėjų rotacija, taikant Konstituciją, jau nesuteikia jokių garantijų Lietuvai, kad vieną dieną politinė valstybės valdžia nenuspręs, jog Konstitucinio Teismo aktai neturi Konstitucijos galios, įskaitant ir Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 9 d. nutarimą, kuriame Konstitucinis Teismas atskleidė specialios teisėjų institucijos konstitucinės sampratos tokius elementus, kurių eksplicitinės išraiškos niekaip negalima rasti Konstitucijos tekste, bet kuriais būtent ir buvo sustiprinta teisinės valstybės apsauga, kuri gali būti susilpninta to panorėjus. Kita vertus, reikėtų išsiaiškinti, ar ši Konstitucinio Teismo sustiprinta teisinės valstybės apsauga iš tikrųjų jau nėra silpninama per neužtikrinimą to, kas Konstitucinio Teismo atskleista Konstitucijos galią turinčiuose aktuose. In short, things are complicated.

Visų šių problemų kontekste I argue that įstatymų leidėjas, pasirinkdamas teisminės valdžios savivaldos modelį ir įstatymu reguliuodamas santykius, susijusius su teisėjų korpuso formavimu, deramai neįvertino tikslo, kuriam vien tik iš teisėjų formuojama Teisėjų taryba kaip speciali teisėjų institucija turi būti sudaryta, ir jos galimų pagal Konstituciją vykdyti įgaliojimų apimties aspekto, ir įsteigtu Teisėjų tarybos modeliu ne tik neužtikrino teisminės valdžios savivaldos veiksmingumo, bet ir nukrypo nuo specialios teisėjų institucijos konstitucinės sampratos. Konstituciniam Teismui pripažinus, kad mišrios sudėties Teismų taryba kaip speciali teisėjų institucija prieštarauja Konstitucijai, įstatymų leidėjas priimtu sprendimu tik pakeisti šios institucijos sudėtį į vien tik iš teisėjų formuojamą Teisėjų tarybą kaip specialią teisėjų instituciją netinkamai įgyvendino iš Konstitucijos kylančius reikalavimus. Įstatymų leidėjas priimtu sprendimu eliminuoti teisingumo ministrą iš teisminės valdžios administravimo ir valdymo srities, šią sritį perduodant teisminės valdžios savireguliacijai ir savivaldai ir keičiant teisminės valdžios administravimo ir valdymo koncepciją, įtvirtino centralizuotą teisminės valdžios savivaldos modelį, kuriame svarbiausios galios yra sutelktos vien tik iš teisėjų sudarytoje Teisėjų taryboje kaip specialioje teisėjų institucijoje ir reikšminga institucija yra padaroma teisminės valdžios savivaldos institucijos statuso neturinti Nacionalinė teismų administracija, vadovaujama ne teisėjo. Šis centralizuotas teisminės valdžios savivaldos modelis, kuriame Teisėjų taryba turi didelį vaidmenį kitoms savavaldėje teisminėje valdžioje sudarytoms institucijoms ir šis vaidmuo įstatymų leidėjo palaipsniui yra didinamas nuo 2002 metų, kelia abejonių dėl jo atitikties iš Konstitucijos kylančiam reikalavimui, kad savavaldė teisminė valdžia negali būti pernelyg centralizuota.

And that’s our problem because…

Mes visi norime teisingumo akto, kuris būtų savo turiniu teisingas (ar nebūtų savo turiniu neteisingas[8]). Yra itin svarbu, kas skaito, interpretuoja ir taiko teisės nuostatas.

Komentarą parengė Vilniaus universiteto Teisės fakulteto tyrėja dr. Miranda Borusevičiūtė

[1] Charles de Montesquieu, Apie įstatymų dvasią, vert. V. Malinauskienė (Vilnius: Mintis, 2004), 161.

[2] Teisėjų taryba 2021 m. vasario 26 d. priima nutarimą Nr. 13P-27-(7.1.2) „Dėl Teisėjų tarybos …“, jo 1.3 papunktyje įtvirtinama tarybos įgyvendinama viena iš strateginės veiklos krypčių – „teismų sistemos tobulinimo vizijos sukūrimas“. Ši vizija sukurta Teisėjų tarybos 2022 m. gruodžio 19 d. priimto nutarimo Nr. 13P-232-(7.1.2.) „Dėl Lietuvos teismų sistemos …“ pagrindu.

[3] Referuojama į Valstybės kontrolės 2020 m. birželio 22 d. valstybinio audito ataskaitą Nr. VAE-5 „Teismų sistema“.

[4] Haroldas Šinkūnas, „Nuomonių ringas. Nepakankamas teismų finansavimas – grėsmė jų nepriklausomumui,“ Teismai.lt 47, 4 (2022):14.

[5] Anna Śledzińska–Simon, “The Rise and Fall of Judicial Self-Government in Poland: On Judicial Reform Reversing Democratic Transition,” German Law Journal 19, 7 (2018): 1840.

[6] Irmantas Jarukaitis ir Monika Morkūnaitė, „Teismų nepriklausomumo principas Europos Sąjungos teisės raidos kontekste,“ Teisė 118 (2021): 67.

[7] Ivana Jelić and Dimitrios Kapetanakis, “European Judicial Supervision of the Rule of Law: The Protection of the Independence of National Judges by the CJEU and the ECtHR,” Hague Journal on the Rule of Law 13, 1 (2021): 48.

[8] Remiantis Konstitucinio Teismo argumentais (pvz. Konstitucinio Teismo 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimas).