P. Skrupskis ir R. Urbanavičius. Ginčai su politine valdžia teisme: Seimo pirmininko potvarkio atvejis

2025 m. gruodžio 3 d. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) administracinėje byloje Nr. eAS-1421-624/2025[1] priėmė ilgai lauktą nutartį, kuri dėl savo potencialios reikšmės tolimesnei teismų praktikai nusipelno atidesnio dėmesio. Kontekstas, kuriame buvo inicijuota ši byla ir priimta LVAT nutartis – puikiai žinomas bei ne kartą, taip pat ir TeisėPro portale, analizuotas atvejis dėl Seimo nario J. Sabatausko skyrimo Konstitucinio Teismo teisėju. Vis dėlto šioje publikacijoje dėmesys skiriamas ne ginčo situacijos faktinėms aplinkybėms ar materialiesiems teisiniams klausimams, bet LVAT pateiktiems išaiškinimams dėl asmenų teisės ginčyti valstybės valdžią vykdančių (ar su jais susijusių) subjektų aktus teisme.

Pastaruoju metu Lietuvos administracinės teisės doktrinoje formuojasi pozicija, skirianti ypatingą dėmesį subjektinių teisių apsaugai sprendžiant dėl asmenų teisės kreiptis į teismą, taip pat ginčijant aktus, kurie nepatenka į klasikinį viešojo administravimo apibrėžimą bei pagal savo teisinę prigimtį yra susiję su valstybės valdžios vykdymu[2]. Šioje publikacijoje teigiama, jog aptariama LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis atspindi šias teisinės minties tendencijas, bei kartu publikacijoje formuluojama prielaida, kad administracinių teismų praktikoje gali pradėti formuotis (konsoliduotis) jurisprudencijos kryptis, pagal kurią sprendžiant dėl valstybės valdžią vykdančių subjektų aktų ginčijimo teisme esmine aplinkybe bus pripažįstama ne institucijos, priėmusios ginčijamą aktą, vykdytos veiklos kvalifikavimas, bet ginčijamo akto poveikis į teismą besikreipusio asmens subjektinėms teisėms ar teisėtiems interesams.

Valstybės valdžios aktų ginčijimo teisme problematika

Pagal Konstitucijoje įtvirtintą teisinį reguliavimą Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas yra institucijos, kurios vykdo valstybės valdžią[3], o dėl Seimo, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktų teisėtumo sprendžiama Konstituciniame Teisme[4]. Be to, Konstitucijoje yra nustatytas baigtinis subjektų, turinčių teisę kreiptis į Konstitucinį Teismą ir ginčyti minėtų aktų konstitucingumą, sąrašas bei kreipimosi į Konstitucinį Teismą sąlygos[5]. Tačiau šios publikacijos kontekste problematika išryškėja, kai pripažįstama, jog Seimas, Respublikos Prezidentas ar Vyriausybė gali priimti tokį aktą, kuris pažeidžia asmens subjektines teises ar teisėtus lūkesčius, tačiau toks asmuo neturi teisės tiesiogiai kreiptis į Konstitucinį Teismą ir ginčyti atitinkamą aktą.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje expressis verbis įtvirtinta, jog administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti Respublikos Prezidento, Seimo, Seimo narių, Ministro Pirmininko, Vyriausybės veiklos. Vis dėlto iš teismų praktikos matyti, jog į administracinius teismus kreipiamasi ne tik dėl viešojo administravimo subjektų, kaip jie apibrėžti Viešojo administravimo įstatyme, aktų, bet ir dėl Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės, t. y. valstybės valdžią vykdančių subjektų, aktų. Administraciniuose teismuose jau yra spręsti klausimai, pavyzdžiui, dėl asmens skyrimo į Lygių galimybių kontrolieriaus pareigas[6], Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl sandorio pripažinimo neatitinkančiu nacionalinio saugumo interesų“[7], kandidato į Europos Komisijos narius[8], Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus atleidimo iš pareigų[9] ir kt. Tačiau tiek doktrinos, tiek teismų praktikos lygmenimis tokių klausimų iškėlimas administraciniame teisme paprastai lydimas neapibrėžtumo, o teismų pateikiami atsakymai neretai vertinami nevienareikšmiškai dėl esminių priimtinumo kriterijų aiškumo.

Lietuvos teisinėje sistemoje vyrauja Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarime suformuluota atribojimo taisyklė, pagal kurią administraciniai teismai gali nagrinėti bylas dėl tokios valstybės valdžios veiklos, kuria 1) pažeistos asmens teisės ar laisvės ir 2) dėl tokios veiklos rezultato ar jo padarinio, inter alia, žalos atlyginimo. Tačiau šiame kontekste kartu pastebėtina, jog LVAT, plėtodamas šią Konstitucinio Teismo suformuluotą taisyklę, tam tikra apimtimi suformulavo dar vieną papildomą sąlygą: administracinis teismas, spręsdamas dėl suinteresuoto asmens skundo reikalavimų, be kita ko, valstybės valdžią vykdantiems subjektams, privalo įvertinti šių subjektų veiklos (neveikimo) pobūdį ir skunde pareikštų reikalavimų turinį bei jų pagrindą[10]. Iki šiol besiformavusioje administracinių teismų praktikoje buvo matyti tendencija, kai administraciniam teismui vertinant pareiškėjo skundą dėl Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų, esmine aplinkybe vis dėlto buvo pripažįstamas veiklos pobūdis ir jos kvalifikavimas: ar aktu įgyvendinama „valstybės valdžia“, ar vykdomas „viešasis administravimas“.

LVAT 2025 m. lapkričio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-1025-662/2025 – iliustratyvus ir kartu paradoksalus to pavyzdys. Šioje byloje pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, kuriame jis ginčijo Respublikos Prezidento dekretą dėl valstybinio apdovanojimo grąžinimo. Tačiau LVAT priėmė pareiškėjui iš dalies palankų sprendimą ir klausimą dėl skundo priėmimo perdavė pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Nutarties motyvuojamojoje dalyje LVAT pažymėjo, jog „administraciniai teismai gali nagrinėti inter alia bylas dėl Respublikos Prezidento ar Vyriausybės veiklos (neveikimo), kuria buvo (galėjo būti) pažeistos asmens teisės ar laisvės, rezultato ar jo padarinio“. Vis dėlto LVAT kartu nurodė, jog priimdamas nutartį atsisakyti skundą „pirmosios instancijos teismas neatliko analizės dėl Respublikos Prezidento veiklos pobūdžio ir pareikštų reikalavimų turinio“. Dėl to šioje LVAT nutartyje matyti tam tikras ambivalentiškumas, būdingas teismų praktikai nagrinėjamu klausimu: ar vis dėlto prioritetas teiktinas ginčijamu aktu vykdytos veiklos kvalifikavimui, ar poveikiui asmens subjektinėms teisės ar teisėtiems interesams.

LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis ir pateikti išaiškinimai

Kaip minėta, Seimo nario J. Sabatausko skyrimo į Konstitucinį Teismą kontekste priimta LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis leidžia svarstyti apie galimas naujas jurisprudencijos kryptis administracinių teismų praktikoje. Ir, nors nutartis priimta ne pareiškėjų naudai šiuo konkrečiu atveju, LVAT išdėstyta pozicija yra aiški ir nedviprasmiška: galimo subjektinių teisių ar teisėtų interesų pažeidimas, o ne vykdytos veiklos kvalifikavimas, yra ta teisiškai reikšminga ir esminė aplinkybė, kuri turėtų būti vertinama sprendžiant skundo, kuriuo keliamas ginčas susijęs su valstybės valdžios vykdymu, priėmimo klausimą. Byla buvo inicijuota dėl Seimo pirmininko 2025 m. rugsėjo 18 d. potvarkio Nr. PP-53 „Dėl kandidato į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo teisėjus“ (Potvarkis) pagrįstumo ir teisėtumo. Šiuo Potvarkiu Seimo pirmininkas pateikė Seimui skirti J. Sabatauską Konstitucinio Teismo teisėju[11]. Iš tiesų, valstybės valdžią vykdo tik Seimas in corpore, todėl Seimo pirmininko aktas negali būti pripažįstamas valstybės valdžią vykdančio subjekto aktu. Nepaisant to, manytina, jog toks aktas ir jo priėmimo teisinis kontekstas (konstitucinių įgaliojimų įgyvendinimas skyrimo į Konstitucinio Teismo teisėjus procedūros metu) patvirtinta specifinę Potvarkio prigimtį, kuri, galbūt nepasiekusi konstitucinio valstybės valdžios vykdymo lygmens, akivaizdžiai viršija viešojo administravimo vykdymą Viešojo administravimo įstatymo prasme. 

Nesutikdami su Potvarkiu, septyniolika Seimo narių kreipėsi į administracinį teismą, prašydami panaikinti Potvarkį ir įpareigoti Seimo pirmininką teikti kitą jo pasirinktą kandidatą į Konstitucinio Teismo teisėjus, kuris atitinka nustatytus reikalavimus. Vis dėlto pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti šį skundą, nutaręs, jog Potvarkio teisėtumo kontrolė nėra priskirta administraciniam teismui: Potvarkiu yra inicijuojama Konstitucinio Teismo teisėjo skyrimo procedūra; galutinio akto dėl Konstitucinio Teismo teisėjo paskyrimo konstitucingumo klausimą nagrinėja Konstitucinis Teismas; Konstitucijoje nėra įtvirtinta teisė kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl tokio Potvarkio teisėtumo kontrolės. Nors LVAT pripažino pirmosios instancijos teismo motyvus netinkamais, vis dėlto jis pritarė šio teismo galutinei išvadai dėl atsisakymo priimti skundą pagrįstumo ir teisėtumo. Šios publikacijos kontekste būtent LVAT išdėstytiems motyvams ir skirtinas pagrindinis dėmesys.

Visų pirma 2025 m. gruodžio 3 d. nutartyje buvo konstatuota originali ir, manytina, ankstesnės LVAT jurisprudencijos kontekste novatoriška tezė, jog administracinių teismų jurisdikcija neapsiriboja tik viešojo administravimo sritimi, o administraciniai teismai turi jurisdikciją „ir tais atvejais, kurie formaliai nėra tiesiogiai susiję su viešuoju administravimu, tačiau kuriuose būtina užtikrinti asmens teisę kreiptis į teismą dėl individualių valstybės valdžios institucijų sprendimų, galbūt pažeidusių šio asmens teises ar laisves“. Remdamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatomis LVAT akcentavo, jog administraciniame procese teisė kreiptis į teismą siejama su suinteresuoto asmens pažeistos ar ginčijamos teisės arba įstatymų saugomo intereso gynyba, o „[p]aprastai administraciniuose teismuose vertintinas asmens teisių ar įstatymų saugomų interesų pažeidimas kyla viešojo administravimo srityje“. Vis dėlto nutartyje teigiama, jog tokio ginčo inicijavimas yra „iš esmės orientuotas į galimo subjektinės teisės ar teisėto intereso pažeidimo vertinimą ir atitinkamos teisminės gynybos priemonės taikymą“.

Šių motyvų kontekste LVAT nutartyje taip pat referuojama į 2025 m. spalio 7 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo (EŽTT) priimtą sprendimą byloje Misiūnas prieš Lietuvą (pareiškimo Nr. 38687/22). Iš motyvų sekos vertintina, jog šis EŽTT sprendimas pasitelkiamas kaip priemonė įtikinti daromų originalių įžvalgų atitiktimi aktualiai tarptautinių teismų praktikai ir pagrįsti, jog kreipiantis taip pat ir dėl netipinių subjektų aktų teisė kreiptis į teismą turi būti „reali ir veiksminga“, o ne „teorinė ir iliuzinė“. Nors LVAT nagrinėtos bylos kontekste septyniolikos Seimo narių skundą buvo atsisakyta priimti (nutarties rezoliucinės dalies prasme), tačiau po minėto EŽTT sprendimo matyti naujos administracinių teismų jurisprudencijos krypties užuominos (nutarties motyvuojamosios dalies prasme).

Dėl to, kaip matyti iš šios LVAT nutarties, ne subjekto vykdytos veiklos pobūdis ar funkcijos, bet galimas asmens subjektinių teisių ar teisėtų interesų pažeidimas laikytinas „esmine administracinių teismų jurisdikcijos prielaida“. Įvertinęs bylos aplinkybes LVAT nenustatė pagrindo konstatuoti tokios prielaidos egzistavimą, septyniolikai Seimo narių nepagrindus individualaus suinteresuotumo Potvarkiu, o LVAT atitinkamai atsisakius pripažinti, jog Seimo narių konstitucinis statusas ar jų vykdomos funkcijos per se patvirtina jų teisę kreiptis į administracinį teismą ginant viešąjį interesą, jei tokie įgaliojimai nėra aiškiai įtvirtinti įstatymuose.

Apibendrinimai

Iš tiesų, būtų galima kvestionuoti, ar šioje publikacijoje aptarta LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis laikytina tokiu „riboženkliniu“ sprendimu[12], kaip būtų galima suprasti iš atskirų publikacijos teiginių. Viena vertus, joje nebuvo nagrinėjamas klausimas dėl valstybės valdžią vykdančio subjekto akto tikrąja to žodžio prasme ar, kita vertus, nutartyje nebuvo padarytos išvados, kurių ir anksčiau tam tikra apimtimi nebuvo matyti teismų praktikoje (pvz., Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarime). Tačiau, net jei ši nutartis nėra revoliucinė, darytina prielaida, jog ja gali būti sukurtos užuomazgos formuotis atviresnei jurisprudencijos krypčiai, akcentuojant ne institucijos veiklos pobūdį ar funkcijas, bet asmens subjektinių teisių ar teisėtų interesų veiksmingos teisminės apsaugos užtikrinimo reikalavimą. Galbūt administracinių teismų praktikoje akceptavus tokią teisės aiškinimo taisyklę kaip atskaitos tašką būtų išvengta nemenkos sumaišties, šiuo metu egzistuojančios tiek doktrinos, tiek teismų praktikos lygmenimis, administraciniams teismams susiduriant su poreikiu koreguoti (ar tarptautinių žmogaus teisių apsaugos standarto kontekste išgryninti) savo poziciją.

Neabejotina, jog ginčai dėl valstybės valdžią vykdančių subjektų aktų ir toliau bus inicijuojami administraciniuose teismuose. Pavyzdžiui, pastaruoju metu visuomenėje itin daug dėmesio sulaukia visuomeninio transliuotojo (LRT) nepriklausomumo ir jo teisinės gynybos priemonių arsenalo klausimas: ar LRT, kuriai 2026–2028 m. skiriami valstybės biudžeto asignavimai buvo „įšaldyti“ Seimo priimtu įstatymu[13] bei Seime inicijuoti pokyčiai dėl LRT generalinio direktoriaus atleidimo tvarkos, galėtų kreiptis į administracinį teismą, ginčydama įstatymą, kuriuo galbūt pažeidžiamos LRT subjektinės teisės ar teisėti interesai, bei pagrįstai tikėtis, jog administracinis teismas priims tokį skundą ir, suabejojęs įstatymo konstitucingumu, kreipsis į Konstitucinį Teismą? Nors šiandieniniame teisiniame kontekste toks tiesioginis įstatymo ginčijimas ordinariniame teisme yra veikiau teorinis svarstymas, publikacijoje aptarta LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis ir bendros Lietuvos teisinės minties tendencijos teikia pagrindą manyti, jog toks valstybės valdžią vykdančio subjekto (Seimo) aktas nepasižymi imunitetu nuo teisminės kontrolės. Dėl to LVAT 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis leidžia svarstyti apie naujus žvilgsnius administracinėje justicijoje ir galimus ginčus su viešąja valdžia, kurių atžvilgiu administracinių teismų jurisdikcija šiuo metu vis dėlto nėra iki galo aiški.

Paulius Skrupskis ir Rokas Urbanavičius yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros doktorantai

_______

[1] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2025 m. gruodžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-1421-624/2025. Prieiga per internetą: liteko.teismai.lt/viesasprendimupaieska/tekstas.aspx?id=e483571a-e242-4591-8f75-9e8cf4b5eb4f

[2] Gedmintaitė, A., Masnevaitė, E. ir Paužaitė-Kulvinskienė, J. (2025). Valstybės valdžios aktų imunitetas Lietuvos administracinėje justicijoje. Teisė, 135, 8–32.

[3] Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalis: Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas.

[4] Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalis: Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai – neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams.

[5] Konstitucijos 106 straipsnis.

[6] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2107-502/2016.

[7] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-624-756/2018.

[8] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-669-442/2019.

[9] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. lapkričio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-3148-556/2019.

[10] žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1001-146/2015; 2015 m. rugpjūčio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1016-520/2015 ir kt.

[11] Lietuvos Respublikos Seimo pirmininko 2025 m. rugsėjo 18 d. potvarkis Nr. PP-53 „Dėl kandidato į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo teisėjus“. Prieigą per internetą: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/fdd44722949911f0a8bbd1e98310677d

[12] Šia prasme yra referuojama į E. Kūrio pasiūlytą terminą, riboženkliniais sprendimais įvardijant tokius teismų sprendimus, kurie nėra rutininiai ar „šiaip precedentai“, bet žymi tam tikrą naują jurisprudencijos raidos ribą (Kūris, E. (2023). Bylos prieš Lietuvą Europos Žmogaus Teisių Teisme (2019-2021 m.): riboženklinių sprendimų paieškos. In: Žaltauskaitė-Žalimienė, S. (red.) (2023). Europos Sąjungos teisė ir Lietuvos administracinė justicija. Vilnius : Vilniaus universiteto leidykla, 2023, p. 70–99).

[13] Lietuvos Respublikos Lietuvos nacionalinio radijo ir televizijos įstatymo Nr. I-1571 11 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymas (2025 m. lapkričio 27 d. Nr. XV-618). Prieiga per internetą: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/4a5d6b22cf8d11f08918e1adc7c5b1ec