U. Jakaitytė, G. Marčiulaitytė. Neteisėtos mėgėjų žvejybos teisinio reguliavimo efektyvumo komentaras
Mėgėjų žvejyba – Lietuvoje pamėgtas laiko praleidimo būdas, tačiau neribojamas šis užsiėmimas ilgainiui gali padaryti didelę žalą aplinkai: vandens ekosistemoms, žuvų ištekliams. Šiame komentare, remdamosi ekonominės teisės analizės klasiko G. Becker kriterijais, vertiname Administracinių nusižengimų kodekse (ANK) įtvirtintą neteisėtos mėgėjų žvejybos teisinį reguliavimą.
Ūkinės veiklos laisvė yra konstitucinė garantija, vertybinis valstybės pagrindas, įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1 d. Susidūrus su neišvengiama, objektyvia aplinkybe – ribotais ištekliais – įstatymų leidėjui tenka pasinaudoti jam suteikta teise riboti vieną iš konstitucinių laisvių, kad būtų proporcingai tenkinami tiek piliečių interesai, tiek bendra tautos (visuomenės) gerovė. Atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo suformuotas sąlygas, įstatymų leidėjas šių tikslų siekia, pirmiausia, ribojimus nustatydamas įstatymu, paisydamas būtinumo, teisėto tikslo bei proporcingumo kriterijų. Tai daroma ir žvejybos atveju – pavyzdžiui, mėgėjų žvejybos ribojimus nustato Lietuvos Respublikos mėgėjų žvejybos įstatymas bei Lietuvos Respublikos aplinkos ministro įsakymu Nr. D1-14 patvirtintos Mėgėjų žvejybos vidaus vandenyse taisyklės. Siekdamas užtikrinti, kad šių taisyklių būtų laikomasi, įstatymų leidėjas numato sankcijas už mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimus. Tačiau ar už mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimus numatytos sankcijos tenkina ekonominio efektyvumo kriterijų?
Administracinė atsakomybė už neteisėtą mėgėjų žvejybą: ANK reguliavimas
ANK 291 straipsnis nustato administracinę atsakomybę už mėgėjų žvejybą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimą. Šis straipsnis reguliuoja skirtingus pažeidimus: inter alia numato bendrąją atsakomybę už neteisėtą žvejybą (1 dalis), draudžiamų įrankių įsigijimą laikymą, panaudojimą (6 dalis), limituotos žvejybos reguliavimo priemonių ir sąlygų pažeidimą (2, 3, 7 dalys).
Už bendro pobūdžio mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimus (pvz., žvejybą be mėgėjų žvejybos leidimo) ANK numato įspėjimą arba baudą nuo 10 iki 60 EUR (ANK 291 straipsnio 1 dalis). Jei toks pažeidimas padaromas panaudojant draudžiamus žvejybos įrankius ar draudžiamu būdu, numatyta bauda nuo 120 iki 300 EUR(ANK 291 straipsnio 4 dalis). Mėgėjų žvejybos būdu sužvejotų žuvų ir iš jų pagamintų produktų pardavimas ar supirkimas užtraukia baudą nuo 90 iki 290 EUR (ANK 291 straipsnio 5 dalis). Jei asmuo neteisėtai gamino, realizavo, įsigijo ar laikė žvejybos įrankius, kuriuos naudoti draudžiama, jam skiriama bauda nuo 60 iki 200 EUR (ANK 291 straipsnio 6 dalis). Už pirmą nusižengimą pagal ANK 291 straipsnio 1 d. skiriamas įspėjimas, vėliau – bauda, tesiekianti 10 EUR. Tuo tarpu turint omenyje ANK numatytą galimybę surašyti administracinį nurodymą, dažniausiai praktikoje bauda pagal 291 straipsnio 4 d. sieks 60 EUR, pagal 5 d. – 45 EUR ir pagal 6 d. – 30 EUR.
Jau iš pirmo žvilgsnio matyti, kad tokios sankcijos nėra atgrasančios, neužtikrinami administracinės nuobaudos tikslai. Lietuvoje toliau intensyviai, viešai skelbimuose, spaudoje vykdoma prekyba tinklais, tinklai įsigyjami ir paštu, o sodybose randami dideli tinklinių įrankių kiekiai. Toks žvejybos būdas yra neteisėtas ir užtraukia ANK numatytas baudas, kurios, kaip matome, kainuos žvejui mėgėjui – iki 60 EUR.
Reaguodamas į ANK numatytų nuobaudų neefektyvumą, įstatymų leidėjas ėmėsi ištaisyti šią klaidą. 2023 m. kovo 31 d. registruotas įstatymo projektas (Įstatymo pakeitimo projektas)[1]. Šiuo projektu siekiama, kad taikomos sankcijos atitiktų protingumo bei ekonominio proporcingumo kriterijus. Kaip teigiama, įstatymo projekto aiškinamajame rašte[2]: „Tokio pobūdžio pažeidimams nustatyti skiriama daug laiko sąnaudų, kaštų, tyrimo ir duomenų rinkimo įdirbio – tuo tarpu 30 Eur bauda nėra proporcinga nei siekiamam tikslui, nei pažeidimo pobūdžiui ar (dažnai) mastui, nei aplinkos apsaugos pareigūnų įdirbiui”. Taigi, minėtuoju įstatymo pakeitimo projektu siūloma griežtinti šiuo metu ANK numatytą atsakomybę. Pavyzdžiui, įstatymo pakeitimo projekte už ANK 291 straipsnio 1 dalies pažeidimą siūloma numatytibaudą nuo 30 iki 90 EUR. Pokytis nėra žymus, tačiau tendencija akivaizdi – baudos griežtėtų. Šiuo metu projektas kol kas yra tik registravimo stadijoje.
Įstatymo pakeitimo projektu taip pat siekiama, kad mėgėjų žvejybos leidimo kaina būtų mažesnė nei bauda už žvejybą be leidimo (šiuo metu, jei pažeidimas nustatomas pirmą kartą, būtina taikyti įspėjimą, antrą kartą – vos 10 EUR baudą, kas yra net mažiau, negu leidimo kaina). Paprastai tariant, įstatymo leidėjas nori, kad žvejui mėgėjui „neapsimokėtų“ žvejoti nelegaliai. Įstatymo pakeitimo projekto rengėjai pažymi, kad iš esmės netgi ir įspėjimų įforminimas – yra tokia pat pagal sudėtingumą procedūra pareigūnui ir jo įforminimo kaštai bei laiko sąnaudos dideli, o efektas – nulinis. Be abejonės, azartiško, rizikuoti linkusio žvejybos mylėtojo įspėjimas neatgrasys – ypač, kai nauda, kurią jis gaus iš žuvų išteklių naudojimo, gerokai viršija nubaudimo riziką.
Daug laiko sąnaudų, kaštų, tyrimo ir duomenų rinkimo įdirbio reikalauja nustatyti pažeidimus, įtvirtintus analizuojamame ANK straipsnyje. Būtent dėl šių priežasčių įstatymo projektu siekiama užtikrinti, jog žvejams taikomos sankcijos būtų efektyvios bei duotų atgrasymo efektą. Todėl siūloma griežtinti sankcijas, numatytas ANK 291 straipsnyje. Be sankcijų griežtinimo, Įstatymo pakeitimo projekte numatomas ir baudos diferencijavimas pagal pažeidimo mastą, nes šiuo metu bauda taikoma tiek tais atvejais, kuomet neteisėtai laikomas 1 tinklas, tiek tais, kai randama 10 ar 20 tinklinių įrankių, nors tokiais atvejais pažeidimai savo pobūdžiu nėra lygiaverčiai. Toks pakeitimas, manoma, labiau atitiktų bendruosius proporcingumo, sąžiningumo bei protingumo principus, užtikrintų teisės normos taikymo efektyvumą (tiesa, Seimo kanceliarijos Teisės departamentas išreiškė abejonę pastarojo siūlymo tikslingumu[3]). Visgi galima kelti klausimą, ar minimaliais baudų dydžio pakeitimais ir aptartomis „naujovėmis“ būtų pasiekti efektyvumo, sąnaudų mažinimo tikslai.
Ekonominis požiūris į teisei priešingą elgesį ir bausmes: teorinis pagrindas
G. Beckeris 1968 m. straipsnyje „Crime and Punishment: An Economic Approach“ [4] (liet. Nusikaltimas ir bausmė: ekonominis požiūris) pateikia ekonominę požiūrio į teisei priešingą elgesį ir valstybės atsaką į jį analizę. Šio darbo įžvalgos suteikia įrankius ANK 291 straipsnio analizei. Esminė G. Beckerio idėja – teisę pažeidžiantys asmenys yra racionalūs ekonominiai veikėjai ir reaguoja į paskatas. Asmuo pažeidžia teisę, jei numatoma pažeidimo nauda viršija naudą, kurią jis galėtų gauti naudodamas savo laiką ir išteklius kitokiai veiklai. Teisės pažeidimų mažėja, jei tikimybė būti nubaustam ir bausmės griežtumas didėja. Tačiau tiek tikimybės būti nubaustam didinimas (kurio siekiama didinant išlaidas policijai, teismų sistemai ir pan.), tiek griežtos bausmės sukuria sąnaudas visuomenei, kurių nevalia ignoruoti. Turėdami omenyje socialinės gerovės kriterijų, negalime teigti, kad pastangos, dedamos į pažeidimų nustatymą ir bausmių griežtumas turėtų būti maksimaliai didelės. Tiek bausmės griežtumas, tiek pastangos nubausti turi būti optimalios: kad mažesnėmis visuomenės sąnaudomis būtų kaip įmanoma labiau sumažinamas teisės pažeidimų skaičius.
Be to, G. Beckeris pabrėžia, kad visuomenė kontroliuoja ne tik tikimybę būti nubaustam ir bausmės griežtumą, bet ir apskritai bausmės rūšį. Straipsnyje G. Beckeris iškelia idėją, jog bauda yra bausmė, sukurianti mažiau socialinių sąnaudų, nei, pvz., įkalinimas, intensyvi priežiūra ar probacija, todėl, kai tik įmanoma, turėtų būti pasitelkiamos baudos. Turint omenyje šias bendras idėjas, galima analizuoti, kaip jos atsiskleidžia esamame ir siūlomame ANK 291 straipsnio reguliavime. Bus aptariamas baudos kaip administracinės nuobaudos pagrindimas apskritai, ANK numatytų baudos dydžių atitikimas G. Beckerio siūlomai formulei ir galima ateities perspektyva, atsižvelgiant į siūlomus įstatymo pakeitimus.
Atsakomybės už neteisėtą mėgėjų žvejybą reguliavimo ekonominė analizė
- Nuobaudų ekonominis pagrįstumas
Pirmiausia iš ekonominės analizės perspektyvos aptartina bauda, kaip administracinė nuobauda. Derėtų paminėti, kad kalbama apie administracinės, o ne baudžiamosios teisės pažeidimus. Todėl galimų nuobaudų įvairovė yra žymiai mažesnė, nei bausmių įvairovė, numatoma Lietuvos baudžiamojoje teisėje. Visgi ir tris ANK numatytas nuobaudas – įspėjimą, baudą ir viešuosius darbus – galima analizuoti per G. Beckerio siūlomas idėjas, t. y. aptarti, kokios yra kiekvienos iš nuobaudų socialinės sąnaudos.
Įspėjimo socialinės sąnaudos, visų pirma, pasireiškia pareigūnų darbu nustatant pažeidimus ir laiku bei ištekliais, naudojamais įspėjimų surašymui. Daugiausia išteklių bus sunaudota siekiant nustatyti pažeidimą; pats įspėjimo surašymas tiek daug išteklių nesunaudos, tačiau kartu jis niekaip nekompensuos sunaudotų išteklių. Tuo tarpu baudos skyrimo sąnaudos yra panašios, kaip ir įspėjimo (baudos atveju papildomai patiriamos sąskaitų administravimo ir panašios sąnaudos), bet bauda kartu gali kompensuoti padarytą žalą bei sąnaudas, sunaudotas pažeidimo nustatymui.
Taigi, visuomenės sąnaudų prasme bauda yra tinkamesnis nuobaudos pasirinkimas (išskyrus atvejus, kai skiriamos baudos dydis yra toks mažas, kad surenkamos lėšos nepadengia padarytos žalos ir baudos administravimo sąnaudų). Viešieji darbai, kurie pagal ANK numatyti kaip galima alternatyva baudai ar jos daliai, reikalauja daugiau sąnaudų (nusižengusio asmens laikas, vietos atlikti viešuosius darbus paieška ir panašiai), tačiau viešųjų darbų kaip alternatyvos baudai nustatymas atitinka bendrą G. Beckerio idėją, jog jei vieni pažeidėjai gali sumokėti baudą už savo pažeidimą, o kiti – ne, pirmieji turėtų būti baudžiami tik bauda, o antrieji – kitais būdais. Bendras ANK reguliacinis mechanizmas akivaizdžiai teikia pirmenybę būtent baudai. Taigi, nors reikia turėti omenyje, jog už aptariamus pažeidimus alternatyviai gali būti skiriama viešųjų darbų nuobauda, įstatyminis reguliavimas pirmenybę teikia baudai, tad toliau bus aptariamas tik jos optimalumas.
2. ANK reguliavimo atitiktis ekonominio proporcingumo kriterijui
Už pirmą kartą padarytą bendrą mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimą pagal ANK 291 straipsnio 1 d. skiriamas įspėjimas, vėliau – bauda, tesiekianti 10 EUR. Tuo tarpu už mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimą, padarytą pasitelkus draudžiamus žvejybos įrankius ar draudžiamu būdu dažniausia bauda praktikoje sieks 60 EUR, už mėgėjų žvejybos būdu sužvejotų žuvų ir iš jų pagamintų produktų pardavimą ar supirkimą – 45 EUR, o už draudžiamų įrankių įsigijimą, laikymą, panaudojimą – 30 EUR.
Tokie baudų dydžiai, ypač už bendrą mėgėjų žvejybos taisyklių pažeidimą, atrodo neproporcingi. Kodėl? Prisimintina G. Beckerio mintis: jei sulaikymo ir nuteisimo sąnaudos nebūtų lygios nuliui (o taip ir yra), vertindami bausmės optimalumą turime atsižvelgti į jas, taip pat į padarytą žalą; nusižengę asmenys turėtų atlyginti ir žalą, kurią jie tiesiogiai padaro, ir jų sulaikymo sąnaudas. Žvejybos taisyklių pažeidimai padaro žalą aplinkai, o pažeidėjų nustatymo sąnaudos apima Aplinkos apsaugos departamento išlaidas (aplinkos apsaugos pareigūnų darbo užmokestį, sąnaudas, patiriamas dėl būtinybės naudoti transportą siekiant nustatyti pažeidimus ir panašiai), aplinkos apsaugos pareigūnų laiko sąnaudas ir taip toliau. Be to, baudos skyrimo ir administravimo sąnaudos nėra lygios nuliui. Galiausiai, nustatydamas administracines nuobaudas įstatymų leidėjas siekia atgrasyti nuo elgesio, laikomo neteisėtu, tad baudų dydžiai turėtų viršyti tiek padarytos žalos atlyginimą, tiek pažeidimo nustatymo sąnaudas.
Atsižvelgiant į tai, bauda, skiriama pagal ANK 291 straipsnio 1 ar 6 dalis, net nepadengs pažeidimo nustatymo ir nuobaudos skyrimo išlaidų. Taigi, toks baudos dydis nėra optimalus – socialinės nubaudimo sąnaudos yra gerokai didesnės už pačią nuobaudą. Tai skatina asmenis nusižengti. Žvelgdami į teisės pažeidimus per G. Beckerio siūlomą perspektyvą, preziumuojame, kad nusižengiantys asmenys yra racionalūs ir reaguoja į paskatas. Pažeidžiant mėgėjų žvejybą reglamentuojančias taisykles, pavyzdžiui, naudojant draudžiamus įrankius ar parduodant sužvejotas žuvis ar jų produktus, gaunama nauda viršija įstatymo numatytas sankcijas. Tai patvirtina ir Įstatymo pakeitimo projekto aiškinamasis raštas. Jame pažymima, kad „šiuo metu, jei pažeidimas nustatomas pirmą kartą, būtina taikyti įspėjimą, antrą kartą – vos 10 EUR baudą, kas yra net mažiau, negu leidimo kaina”. Akivaizdu, kad esant tokiam reguliavimui racionaliau (žiūrint iš ekonominės perspektyvos, o ne per vertybinius kriterijus) yra nusižengti, negu pirkti žvejybos leidimą.
Kitas dabartinio teisinio reguliavimo neoptimalumo pavyzdys, atskleidžiamas aiškinamajame rašte – baudų dydžio ir pažeidimais padaromos žalos aplinkai neproporcingumas. Iliustruokime realiais pavyzdžiais. V. I. yra nusižengęs 18 kartų, o jo padaryta žala vien per paskutinius dvejus metus sudaro 15 363 EUR.[5] Net jei visi 18 nusižengimų būtų padaryti per paskutinius dvejus metus, ir kiekvieną kartą V. I. būtų skirta maksimali bauda, tarkime, už neteisėtų žvejybos įrankių naudojimą, V. I. tebūtų sumokėjęs 5400 EUR, taigi, bauda sudaro tik 35% padarytos žalos, jau nekalbant apie tai, kad jo pažeidimų nustatymas ir pačios baudos skyrimas taip pat sukuria sąnaudas, kurios į šiuos apskaičiavimus neįtrauktos. Paimkime kitą pavyzdį – R. Ž. yra baustas 15 kartų, jo padaryta žala vien per paskutinius dvejus metus – beveik 15 000 EUR[6]. Atlikus tokį pat skaičiavimą, kaip ir V. I. atveju, R. Ž., sumokėjo 4500 EUR baudų (atitinka 30% padarytos žalos). Nors ANK numato ir atskirą pareigą atlyginti nusižengimais padarytą turtinę žalą, mūsų nuomone, tai nekeičia išvados, kad ekonomine prasme yra racionaliau rizikuoti pažeidžiant mėgėjų žvejybos taisykles, negu įsigijus reikiamus leidimus ir naudojant tik leistinus žvejybos įrankius pagauti mažiau žuvies, taigi, gauti gerokai mažiau naudos (ypač turint omenyje tai, kad nustatyti žvejybos taisyklių pažeidimus yra sudėtinga).
ANK 291 straipsnio 8 dalyje įtvirtintas administracinio nusižengimo padarymo įrankių ir priemonių konfiskavimas mūsų nuomonės taip pat nekeičia. Pirma, konfiskavimas yra valstybės sąnaudoms gana imli poveikio priemonė. Antra, kaip minėta, Lietuvoje įsigyti draudžiamų žvejybos įrankių, ar pasigaminti tokius įrankius nėra sudėtinga. Jei baudos dydis nebus optimalus tam, kad atgrasytų draudžiamais įrankiais žvejojančius asmenis, vargu, ar šių įrankių konfiskavimas darys didesnę įtaką jų apsisprendimui pažeisti žvejybos taisykles. Apibendrinant ir dar kartą prisimenant G. Beckerio idėją apie bausmės optimalumą, manome, kad dabar ANK 291 straipsnyje numatytos sankcijos visai neatitinka šio reikalavimo.
Lieka atsakyti į klausimą – kas toliau? Ar naujai siūlomos griežtesnės sankcijos yra optimalios? Sugrįžkime prie V. I. situacijos. Jei jis būtų padaręs 18 neteisėtų žvejybos įrankių naudojimo nusižengimų, kurie sukėlė 15 363 EUR žalos, už pirmąjį nusižengimą jam maksimaliai būtų skiriama 1500 EUR bauda, o už likusius 17 nusižengimų, kaip už pakartotinius (siūlomi pakeitimai numato tokią diferenciaciją) maksimaliai būtų skiriama 2500 EUR bauda, iš viso V. I. sumokėtų 44 000 EUR, taigi, net 2,86 karto daugiau, nei padarė žalos. Dabar apskaičiuokime minimalų variantą – tarkime, kad už pirmąjį nusižengimą V. I. surašomas administracinis nurodymas ir skiriama pusė minimalios baudos – 600/2 – 300 EUR, o už likusius 17 nusižengimų skiriama minimali numatyta bauda – 1500 EUR. Net ir tokiu atveju V. I. tektų sumokėti 25 800 EUR, arba 1,68 karto daugiau, negu buvo padaryta žalos. Akivaizdu, kad numatomos griežtesnės sankcijos užtikrina, kad bus atlyginta tiek padaryta žala, tiek ir bausmės skyrimo sąnaudos. Be to, tokie baudų dydžiai lemtų, kad pažeisti žvejybos taisykles jau nebėra taip racionalu, kaip buvo anksčiau. Žinoma, rizikuoti linkę žmonės ir toliau galimai nusižengtų, tačiau tokios nuobaudos, tikėtina, priverstų bent dalį pasvarstyti, ar tikrai verta pažeisti taisykles. Tai, savo ruožtu, turėtų teigiamą poveikį aplinkai.
Išvados
Apibendrinant galima pažymėti, jog mėgėjų žvejybos taisyklės nustatytos, siekiant saugoti vandens ekosistemas ir žuvų išteklius bei užtikrinti, jog ribotais žuvų ištekliais galėtų naudotis visi mėgėjai žvejai. Jei nustačiusi tokias taisykles valstybė siekia užtikrinti jų laikymąsi sankcijomis už taisyklių pažeidimą, tokios sankcijos turi būti optimalios. Šiuo metu egzistuojančios sankcijos nėra optimalios, nes asmenų nubaudimas sukuria dideles sąnaudas, kurių skiriamos baudos nepadengia. Siekiant optimalių sankcijų, vienas iš galimų veikimo būdų – jų griežtinimas. Tokių mėginimų jau yra, tačiau konkrečių teisės aktų pakeitimų kol kas nėra priimta. Šiuo metu Seime svarstomi ANK pakeitimai (įskaitant ANK 291 str. numatytos sankcijos griežtinimą) būtų pozityvus žingsnis, leidžiantis optimaliau sureglamentuoti neteisėtą mėgėjų žvejybą.
Ugnė Jakaitytė ir Gabija Marčiulaitytė yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto IV kurso studentės. Šis komentaras parengtas tyrimo, atlikto studijuojant studijų dalyką „Ekonominė teisės analizė“ (dėstytojas doc. Dr. Donatas Murauskas), pagrindu.
[1] Administracinių nusižengimų kodekso 12, 29, 291, 293, 295, 296 ir 589 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas; prieiga per internetą: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/231ee4c0cfb911ed9b3c9397e1236c2a?jfwid=-dslkbm7qm
[2] Administracinių nusižengimų kodekso 12, 29, 291, 293, 295, 296 ir 589 straipsnių pakeitimo įstatymo aiškinamasis raštas; prieiga per internetą: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/b6bc5a50cfb911ed9b3c9397e1236c2a?jfwid=-dslkbm7qm
[3] Teisės departamento išvada dėl Administracinių nusižengimų kodekso 12, 29, 291, 293, 295, 296 ir 589 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto; prieiga per internetą: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/6ec21900d93d11eda305cb3bdf2af4d8?jfwid=-dslkbm7qm
[4] G. S. Becker, 1968, iš Economic Analysis of Law, ed. by. D. A. Wittman, 2003, Blackwell Publishing.
[5] Administracinių nusižengimų kodekso 12, 29, 291, 293, 295, 296 ir 589 straipsnių pakeitimo įstatymo aiškinamasis raštas; prieiga per internetą: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/b6bc5a50cfb911ed9b3c9397e1236c2a?jfwid=-dslkbm7qm
[6] Ibid.
