H. Šinkūnas. Rinkimų kodeksas: Kas, ką, kada ir kaip?

Klausimas dėl būdų, kaip yra vykdoma atranka į valstybines pareigas, tapo aktualus tuojau pat, kai tik į valstybės valdymą įsitraukė piliečių grupės, didesnės ar mažesnės. Štai senovės graikų mąstytojas Aristotelis atkreipė dėmesį į tai, kad „jeigu pareigos paskirstomos burtais, tai yra demokratiška, o kai į jas renkama“ – tai jau būdinga oligarchijai ar aristokratijai. Dar daugiau, Aristotelis buvo vienas pirmųjų socialinės inžinerijos atstovų – jis mokė, kad išmintingas ir apdairus skirtingoms santvarkoms būdingų atrankos į valstybines pareigas būdų derinimas yra stabilaus, gero ir teisingo valstybės valdymo prielaida.

Garsusis prancūzų švietėjas Charles Lois de Montesquieu samprotavo kiek kitaip. Teigdamas, kad demokratijoje tauta valdove būna tik tada, kai balsuodama išreiškia savo valią, jis darė išvadą: įstatymai, apibrėžiantys balso teisę, yra pagrindiniai esant demokratiniam valdymo būdui. Leiskite pacituoti ir Jeaną-Jacques Rousseau, kuris kalbėjo, kad balsavimas yra bene vienintelė tautai priklausanti galimybė pasinaudoti jai priklausančia laisve: „Smarkiai klysta Anglų tauta manydama esanti laisva; ji tėra laisva tik rinkdama parlamento narius“.

Šiandien sutariama, kad rinkimai yra geriausia ar bent jau pati veiksmingiausia tautai priklausanti priemonė pareikšti savo valią ir tuo pačiu daryti poveikį politinei valdžiai. Tarp rinkimų tauta tarsi prityla, tai jau laikas, kada pirmuoju smuiku griežia tautos pasitikėjimo mandatą gavę jos išrinktieji, priklausantys rinkimuose nugalėjusiai politinei partijai ar valdančiajai koalicijai. Šiandien yra žinoma ir nemažai įvairiausių būdų, kurių pagalba valdantieji gali daryti poveikį tautos sprendimams pakreipdami juos sau naudinga linkme. Šiuolaikinių socialinės inžinerijos priemonių arsenalas yra kur kas gausesnis nei Aristotelio laikais. Žinome skirtingus balsavimo rezultatų nustatymo būdus, žinome skirtingus kvotų metodus apskaičiuojant balsavimo rezultatus renkant pagal proporcinę rinkimų sistemą, žinome rinkimų slenksčius, žinome gerrymanderingą ir kitus panašius dalykus, pasitelkiant kuriuos gali būti sukurtos prielaidos pasiekti visuomenei svarbių tikslų, bet, kita vertus, tautos valia gali būti nukreipiama valdžioje esantiems naudinga linkme.

Mano pranešimo pavadinimas parinktas perfrazuojant garsųjį JAV politikos mokslų atstovą Haroldą Lasswellą, kuris 1936 metais išleistoje knygoje politiką apibrėžė kaip procesą, kuriame aiškinamasi ką ką gauna, kada ir kaip. Tai konkurencinė politikos samprata ir ji tokia svarbi, kad kai kurie laiko ją bene svarbiausia šiuolaikine politikos apibrėžtimi. Akivaizdu, kad politikos lauke neišvengiamai susiduriame su konkurencija dėl politinių pareigybių, kurios paskirstomos per rinkimus ir kurie todėl turi būti skirti tikrajai tautos valiai nustatyti, kurie turi būti sąžiningi ir skaidrūs.

Iš rinkimus reglamentuojančių teisės aktų žinome, pagal kokias taisykles vyksta rinkimų politinių kampanijų dalyvių konkurencija dėl tam tikrų politinių postų, kaip vyksta kandidatų kėlimas, kaip agituojama, kaip balsuojama ir kaip nustatomi balsavimo rezultatai, pagaliau kas nustato balsavimo rezultatus ir kaip rinkimų politinės kampanijos finansuojamos. Šiems klausimams reglamentuoti turėjome šešis skirtingus, beje, nemažos apimties įstatymus, kuriuos visus pakeitė konstituciniu įstatymu patvirtintas ir 2022 m. rugsėjo 1 d. įsigaliojęs Rinkimų kodeksas.

Šiandien rugsėjo 23 d., reiškia, kodeksas galioja tik kiek ilgiau nei tris savaites. Tai pernelyg trumpas laikas toli siekiantiems apibendrinimams daryti. Kita vertus, jį vertinant svarbu tai, kad jis susilaukė pakankamai plataus skirtingoms politinėms jėgoms atstovaujančių Seimo narių palaikymo – jį priimant birželio 23 d. Seimo posėdyje dalyvavo 129 Seimo nariai, iš kurių 94 balsavo UŽ, 10 balsavo PRIEŠ, o 25 Seimo nariai susilaikė. Ir nors Respublikos Prezidentas konstitucinį įstatymą dėl Rinkimų kodekso grąžino Seimui pakartotinai svarstyti siūlydamas jį kiek papildyti, šiam valstybės vadovo siūlymui Seimo nariai taip pat pritarė kone vieningai – iš 120 posėdyje dalyvavusių Seimo narių 119 balsavo UŽ ir tik 1 PRIEŠ.

Į kodekso priėmimo aplinkybes referuoju ne veltui – jos atskleidžia politinį konsensusą ir skirtingų politinių jėgų sutarimą Rinkimų kodeksą priimti. Viena vertus, Kodeksui parodyta parama liudija tai, kad jis nėra išimtinai kuriai nors vienai politinei jėgai naudingas ar patogus teisės aktas, primestas jėga ar, kaip mėgstama sakyti, buldozeriu ir paneigiant kitų, ne valdančiųjų partijų interesus. Tai geras politikų gebėjimo susitarti ieškant bendrų sprendimų pavyzdys. Antra vertus, Kodeksas patvirtintas priėmus konstitucinį įstatymą, o konstituciniam įstatymui priimti reikalinga didesnė Seimo narių parama, reiškia, ir kur kas platesnis kompromisas. Antai, pagal Konstituciją konstituciniai įstatymai priimami, jeigu už juos balsuoja daugiau kaip pusė visų Seimo narių. Tokia, sudėtingesnė konstitucinio įstatymo priėmimo, taip pat ir jo keitimo tvarka reiškia ir didesnį konstituciniu įstatymu įtvirtinamo teisinio reguliavimo stabilumą.

Kodėl reikalingas kodeksas? Kuo jis kaip teisėkūros rezultatas yra ypatingas? Iš teisės teorijos žinome, kad kodeksas yra teisės norminių aktų, taip pat ir įstatymų, sisteminimo būdas. Kodifikavimu siekiama peržiūrėti ir suderinti skirtinguose įstatymuose įtvirtintą teisinį reguliavimą, pašalinti esamus prieštaravimus, užpildyti teisės spragas, panaikinti pasenusias ir neaktualias taisykles. Tradiciškai teigiama ir tai, kad kodeksu yra patogiau naudotis ir jį taikyti, nes tai yra suvestinis ir vientisas aktas, pasižymintis aukštu norminio apibendrinimo laipsniu. Kodifikavimas paprastai nėra atliekamas greitai, tai imlus laikui procesas, nes sisteminant teisės norminius aktus yra atliekama nuodugni galiojančio teisinio reguliavimo revizija, todėl kaip vienas iš kodifikavimo bruožų paprastai nurodomas patikrinto, todėl pastovesnio ir ilgalaikiškesnio teisinio reguliavimo įtvirtinimas. Tai teigiami kodifikavimo bruožai. Ar bent jau dažniausiai laikomi tokiais. Bet ne visuomet. Antai garsus XIX amžiaus vokiečių teisės profesorius Friedrichas Karlas von Savigny teigė, kad kodifikavimas, ypač jei tai tėra mechaniškas teisės normų apjungimas, yra visiškai netinkamas teisės norminių aktų sisteminimo būdas. Ir taip yra todėl, kad kodekse įtvirtintą teisinį reguliavimą dėl jo didelės apimties ir jame išdėstytų normų sąsajumo sudėtingiau peržiūrėti ir pakeisti, todėl šia prasme teisinis reguliavimas tarsi įspraudžiamas į rėmus, iš kurių sunku ištrūkti. Vis dėlto nepaisant šių kritinių pastebėjimų šiandien kodifikacijos nauda neturėtume abejoti, žinoma, darant prielaidą, kad tai nėra mechaniškas galiojančių taisyklių apjungimas, o kruopštaus darbo rezultatas.

Kodėl Lietuvai buvo reikalingas būtent Rinkimų kodeksas? Ar jis buvo būtinas? Ar teisinis rinkimų santykių reglamentavimas buvo toks nevientisas, prieštaringas, su spragomis? Atsakymas, kodėl buvo nuspręsta jį rengti ir kodėl buvo rengiamas ne vienas Rinkimų kodeksų projektas, glūdi Konstitucinių įstatymų sąrašo konstituciniame įstatyme, kurio 2 straipsnio 1 dalyje yra nurodyti į konstitucinių įstatymų sąrašą įrašyti įstatymai. Šios dalies 6 punkte įrašytas Lietuvos Respublikos rinkimų kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo konstitucinis įstatymas. O ar buvo galima eiti kitu keliu, pavyzdžiui, kodifikuoti tik tam tikrą su rinkimais susijusių santykių dalį, labiausiai reikšmingus ir itin svarbius santykius? Matyt, kad buvo galima, juo labiau, kad kartu su Rinkimų kodeksu pateiktame 2022 m. sausio 11 d. surašytame Aiškinamajame rašte nurodoma tai, kad 2021 m. kovo 17 d. Seimo valdyba suformavo darbo grupę „Lietuvos Respublikos rinkimų sistemos analizei atlikti ir reikalingų įstatymų projektams parengti“. Darbo grupei buvo pavesta išanalizuoti Lietuvos rinkimų sistemas, surinkti ir apibendrinti piliečių, partijų, Seimo narių ir įvairių organizacijų siūlymus dėl rinkimų proceso tobulinimo bei pateikti reikiamus įstatymų pakeitimus. Kodėl apie tai kalbu? Todėl, kad nei Seimo valdybos darbo grupei suformuluotoje užduotyje, nei Aiškinamajame rašte, bent jau tiesiogiai, nieko nėra kalbama apie rinkimus reglamentuojančių teisės aktų kodifikaciją ar jos poreikį. Kita vertus, 2022 m. atliktas rinkimų teisės sisteminimas nebuvo atliktas tuščiame lape – Rinkimų kodekso projektai jau buvo parengti 2012 ir 2016 metais, o 2016 metais parengtas projektas yra akivaizdžiai padaręs įtaką 2022 m. parengtai Rinkimų kodekso projekto versijai. Antai 2016 m. lapkričio 17 d. surašytame Aiškinamajame rašte apie teisės norminių aktų sisteminimą yra kalbama tiesiogiai – teigiama, kad jo parengimą „paskatino siekis atnaujinti, suvienodinti, susisteminti bei apjungti visas nuostatas, reglamentuojančias Lietuvos Respublikoje vykdomus rinkimus, į vieną teisės aktą“. Ir šį kodekso projektą rengusi darbo grupė dirbo tikrai ilgai – ilgiau nei trejus metus.

Kad Rinkimų kodekse įtvirtintas teisinis reguliavimas yra stabilesnis lemia ne tik akto rūšis – kodeksas, bet ir tai, jog šis Kodeksas yra patvirtintas konstituciniu įstatymu, kuriam, kaip jau minėta, nustatyta ne tik sudėtingesnė priėmimo tvarka – už jį turi balsuoti daugiau kaip pusė visų Seimo narių, bet ir kur kas sudėtingesnė, lyginant su ordinariniais įstatymais, pakeitimo tvarka – konstitucinis įstatymas gali būti keičiamas ne mažesne kaip 3/5 visų Seimo narių (t. y. bent 85 Seimo narių) balsų dauguma. O kas tuo atveju, jei norminio apibendrinimo laipsnis nėra aukštas? Minėtoje Seimo kanceliarijos Teisės departamento dėl Rinkimų kodekso pateiktoje išvadoje reiškiama abejonė, ar konstituciniu įstatymu su rinkimų organizavimu ir vykdymu susiję santykiai turėtų būti reguliuojami taip detaliai ir smulkmeniškai. Departamento teisininkų manymu, konstituciniu įstatymu turėtų būti nustatytos tik svarbiausios rinkimų organizavimo ir vykdymo taisyklės, o detalus rinkimų ir su jais susijusių santykių reguliavimas galėtų būti įtvirtintas ordinariniuose įstatymuose, kuriuos būtų galima lengviau pakeisti, ar net poįstatyminiuose teisės aktuose. Ir tikrai, ar konstitucinio įstatymo reguliavimo dalyku turėtų būti, pavyzdžiui, posėdžių organizavimo nuotoliniu ar mišriuoju būdu reglamentavimas, darbo laiko apskaitos žiniaraščių pildymas ir pan.? Bet nedramatizuokime, juo labiau, kad, esant reikalui, nepaisant politinių jėgų Seime fragmentacijos, politinį konsensusą pasiekti įmanoma ir pavyksta. Tai be kita ko rodo ir Rinkimų kodekso svarstymo ir priėmimo Seime eiga.

Prisipažinsiu: pirmą kartą skaitydamas Rinkimų kodeksą kiek suglumau ir turėjau priprasti prie jo struktūros. Štai 2 straipsnis „Rinkimų sistemos“. Jo 1 dalyje nustatyta, kad rinkimai rengiami pagal proporcinę rinkimų sistemą ir daugumos atstovavimo (mažoritarinę) rinkimų sistemą. 2 dalis, įtvirtinanti Seimo narių rinkimų sistemą, prasideda įvardijimu laikotarpio, kuriam Seimo nariai renkami – ketveriems metams. Ir tik po to paaiškinama, pagal kokias rinkimų sistemas išrenkami atitinkamai 71 ir 70 Seimo narių, beje, atsisakant daugeliui jau įprastu tapusio mišrios rinkimų sistemos pavadinimo. 3 ir 4 dalys vėl pradedamos pirmiausia nurodant renkamų institucijų – Respublikos Prezidento ir savivaldybių tarybų narių – įgaliojimų trukmę, ir tik po to nurodyta, pagal kokią rinkimų sistemą vykdomi jų rinkimai. To paties 2 straipsnio 4 dalis turi net 8 punktus, kuriuose nurodytas savivaldybės tarybos narių skaičius, renkamas priklausomai nuo savivaldybės gyventojų skaičiaus, tik ką tai turi bendro su rinkimų sistema? Analogiškai pagal renkamas institucijas yra struktūriškai išdėstyti ir kiti straipsniai, pvz., 8 straipsnis „Aktyvioji rinkimų teisė“, 10 straipsnis „Pasyvioji rinkimų teisė“, taip pat ir kiti straipsniai, pavyzdžiui, 167 straipsnis „Balsavimo rezultatų nustatymas vienmandatėse rinkimų apygardose“, 168 straipsnis „Balsavimo rezultatų nustatymas daugiamandatėse rinkimų apygardose“ ir t.t. Tai gal kiek neįprasta, ypač kodifikuotame akte, vientisame ir sistematizuotame akte. Bet prie šių teisėkūros technikos ypatumų galima įprasti, tai galbūt tik smulkmena.

Diskutuotinas naujojo Rinkimų kodekso aspektas yra toks, sakyčiau, kiek perdėtas Vyriausiosios rinkimų komisijos statuso sureikšminimas detaliai reglamentuojant jos sudarymo tvarką, funkcijas ir kitus aspektus konstitucinio įstatymo galią turinčiame teisės akte. Ar vis dėlto nebūtų buvę racionaliau tai daryti ordinariniame įstatyme? Ypač atsižvelgiant į tai, kad komisija turi kompetenciją ir organizuojant bei vykdant referendumus, jai numatyta svarbi kompetencija Piliečių įstatymų leidybos iniciatyvos įstatyme. Matyt, tai be kita ko lėmė ir tai, kad rengiant 2016 m. Rinkimų kodeksų projektą, tiek ir 2022 m. parengtą Rinkimų kodekso projektą, buvo glaudžiai bendradarbiaujama su Vyriausiąja rinkimų komisija. Kita vertus, vėlgi, toks reguliavimas užtikrina didesnį šios institucijos nepriklausomumą ir veiklos stabilumą.

Čia norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kas Rinkimų kodekse nebuvo padaryta ir dėl ko Rinkimų kodekso rengėjai nusipelno bent jau mano komplimento. O jo jie nusipelno dėl to, ką buvo nutarta išsaugoti, nepaisant to, kad kodifikavimo proceso metu, atsižvelgiant į atliekamo darbo mastą, pagunda kai ką pakoreguoti tikrai galėjo kilti. Taigi, gerai, kad įtvirtinant Seimo narių rinkimų sistemą ji nebuvo pakeista ir išliko mišri. O juk neseniai esame girdėję pareiškimų, esą mišrioji rinkimų sistema ne tik kelia abejonių, bet ir sunkiai dera su Konstitucijos logika ir kad būtent proporcinė rinkimų sistema geriau atitiktų pliuralistinės demokratijos sampratą ir teisingiau atspindėtų visuomenės nuotaikas. Galbūt. Tik ar tikrai jaučiamės galį būti išmintingesni, pavyzdžiui, už britus, kurie rinkdami parlamentą taiko daugumos kitaip – mažoritarinę rinkimų sistemą? Gerai ir tai, kad nebuvo padaryta pokyčių nustatant rinkimų slenksčius renkant Seimo narius ir palikta lig šiol buvusi 5 proc. riba kandidatų sąrašui ir 7 proc. riba jungtiniam (ar jam prilygintam) kandidatų sąrašui. Prisiminkime, juk dar ne taip seniai, 2019 m. gruodį, rinkimų slenkstis buvo sumažintas iki atitinkamai 3 ir 5 procentų ir tik Seime neįveiktas Respublikos Prezidento veto lėmė tai, kad liko galioti buvusi tvarka. Rinkimų slenksčio sumažinimas kas neabejotinai būtų lėmęs kur kas didesnį Seimo susiskaldymą ir daręs tiesioginį poveikį jo darbo stabilumui ir efektyvumui. Tai valstybinis požiūris, todėl ir pelnantis pagyras.

Matyt, gerai ir tai, kad Rinkimų kodekse buvo paliktos galioti įprastos balsavimo rezultatų nustatymą vienmandatėse ir daugiamandatėse rinkimų apygardose nustatančios taisyklės. Nors kažkodėl Rinkimų kodekse tik pakartota Konstitucijos 81 straipsnio 3 dalies nuostata ir nebeliko Respublikos Prezidento rinkimų įstatyme buvusios terminą nustatančios nuostatos, nustatančios 3 mėnesių terminą rinkimams surengti ir taikomos tuo atveju, kai Respublikos Prezidento rinkimuose balsuojant pirmą kartą dalyvavo ne daugiau kaip du kandidatai ir nė vienas negavo reikiamo balsų skaičiaus.

O ką rengiant Rinkimų kodeksą buvo proga išsamiau apsvarstyti? Nors suprantu, kad tai tikrai nebūtų buvę populiaru, bet vis dėlto galbūt buvo galima bent jau šiek tiek padiskutuoti dėl pareigos balsuoti rinkimuose įvedimo į Lietuvos teisinę sistemą? Ypač dabar, kai rinkėjų aktyvumas nuolat mažėja ir tai verčia susimąstyti: 2020 m. Seimo rinkimų I ture balsavo 47,80 proc. rinkėjų, 2016 m. Seimo rinkimų I ture – 50,61 proc. rinkėjų, 2012 m. Seimo rinkimų I ture – 52,92 proc. rinkėjų ir pan. Tai skaičiai, kurie kelia nerimą ir į juos reikia atkreipti dėmesį. O kadangi santykinės daugumos rinkimų sistema yra susijusi su piliečių balsų už rinkimuose nenugalėjusius kandidatus praradimu, ne tokia ir maža dalis jaučiasi neturį atstovų parlamente. Iš pirmo žvilgsnio pareiga balsuoti skamba nedemokratiškai, juo labiau, kad tokia pareiga piliečiams yra nustatyta totalitarinėje Šiaurės Korėjoje. Bet apsižvalgykime atidžiau: privalomo balsavimo taisyklė yra ir Australijoje, Belgijoje, Graikijoje, Liuksemburge, t. y. tokiose šalyse, kurių tikrai negalima vadinti nedemokratiškomis. Rinkimų kodekse pasirinktas kitas kelias – Vyriausiajai rinkimų komisijai pavesta funkcija skatinti rinkėjus dalyvauti rinkimuose, bet teisėje žinome taisyklę: ubi jus ibi remedium – kur teisė, ten ir jos gynimo priemonė.

Apibendrindamas vis dėlto norėčiau pažymėti tai, kad nepaisant įvairiausių jau išsakytų pastabų, naująjį Rinkimų kodeksą vertinu teigiamai. Nors jame ir yra mechaniškos teisėkūros ir , atleiskite už tą žodį, eklektikos, nors jame ir yra nemažai pernelyg detalaus ir smulkmeniško reglamentavimo, vis dėlto jis įtvirtina ir stabilizuoja rinkimų tvarką, kuri yra politinių jėgų kompromiso rezultatas ir kurią pakeisti nebus taip lengva. Gal tai ir yra didysis gėris?

Šis pranešimas yra skaitytas konferencijoje  „Rinkimų kodeksas – naujovės, iššūkiai, perspektyvos“

Doc. dr. Haroldas Šinkūnas yra VU Teisės fakulteto dekanas