L. Astrauskaitė. Nuo Corpus Juris iki Europos prokuratūros

2020 m. lapkričio 20 d. savo veiklą pradėjo Europos prokuratūra – pirma europinio lygmens nusikaltimus tiriančioji institucija, kuriai suteiktas Europos Sąjungos mandatas tirti nusikalstamas veikas, kenkiančias Europos Sąjungos finansiniams interesams, persekioti tokias veikas padariusius asmenis ir perduoti juos teismui. Neabejotinai gali kilti klausimas, kodėl neužtenka jau dabar esančių Europos Sąjungos baudžiamojo persekiojimo institucijų EUROPOL, EUROJUST ir (ar) OLAF? Atsakymas labai paprastas – nepaisant to, kad šios institucijos yra kompetentingos veikti Europos Sąjungos mastu, jos neturi įgaliojimų vykdyti tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą valstybėje narėje. Deja, tokie įgaliojimai pastarosioms negali būti suteikti, kadangi Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo nėra tokio pagrindo.

Corpus Juris – Tarybos reglamento pamatas

Europos prokuratūros, turinčios įgaliojimus kovoti su nusikaltimais, pažeidžiančiais Europos Sąjungos finansinius interesus, įsteigimas buvo diskutuojamas daugelį metų. Atsiradus laisvam darbuotojų, paslaugų, prekių, kapitalo judėjimui, atsirado kita nenumatyta ir nepageidaujama laisvo judėjimo forma, t. y. tarpvalstybinis nusikalstamumas. Atviros sienos ir prieinamos transporto paslaugos tarp valstybių narių sukūrė palankias sąlygas asmenims daryti nusikaltimus tarpvalstybiniu lygiu ir tokiu būdu galimai išvengti baudžiamosios atsakomybės. Vystantis įvykiams, 1992 m. buvo pasirašyta Mastrichto sutartis, o 1995 m. priimta Konvencija dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos – paminėtina, kad užsienio literatūroje nuomonės išskiria dėl to, kuriame teisės akte pastebimi pirmieji bendradarbiavimo šioje srityje požymiai. 1997 m. Amsterdamo sutarties 209a str. buvo numatytas teisinis pagrindas Bendrijos teisės aktų leidėjui nustatyti ribotosapimties Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos taisykles. Europos Komisija prieš priimant sprendimą dėl direktyvos, kurios pagrindu buvo siūloma įsteigti Europos prokuratūrą, tais pačiais metais kartu su Europos Parlamentu pareikalavo išnagrinėti Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos galimybes. Jas išnagrinėjo ekspertų grupė baudžiamosios teisės srityje, vadovaujama M. D. Marty, ir pateikė savo tyrimo rezultatą – Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugostaisykles, dar kitaip vadinamomis Corpus Juris. Corpus Juris buvo pateiktas gana platus tiriamų nusikalstamų veikų sąrašas, kuris yra labai panašus į Tarybos reglamente ir PIF direktyvoje nurodytas finansiniams nusikaltimams kenkiančias nusikalstamas veikas (tiesa, sąrašas, pateiktas Corpus Juris, yra platesnis). Inter alia, apibrėžiami principai, kurie šiai dienai laikomi pagrindiniais. Taigi, galima teigti, kad Corpus Juris padėjo pamatą Tarybos reglamentui. Vis dėlto, nepaisant šių taisyklių atsiradimo, tuo metu valstybės priešinosi šiai idėjai, manydamos, kad Europos prokuratūros įkūrimui dar ne laikas. Siekiant kovoti su nusikalstamumu ir apsaugoti finansinius interesus, atsirado teisinio bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose būtinybė. Tuo pagrindu 2001 m. Europos Komisija išleido Žaliąją knyga (angl. Green book) dėl bendrijos finansinių interesų baudžiamosios teisės apsaugos – tačiau valstybių nuomonės vėl nebuvo vieningos. Tokį nuomonės išsiskyrimą lėmė žinojimas, kad bus būtini ne tik valstybių narių konstitucijų pakitimai, atliktos sudėtingos procedūros sustiprinant tarpusavio bendradarbiavimą, bet valstybės narės taip pat turės susitarti ir dėl bendrų taisyklių, sąlygų, t. y. priimti vieningus sprendimus ir kita. Akivaizdu, kad tokie pokyčiai valstybėms narėms atrodė gąsdinančiai. Europos Komisija buvo atkakli ir 2004 m., Romoje, buvo pasirašyta Konstitucijos sutartis, kurios III-274 str. suteikė teisinį pagrindą įsteigti Europos prokuratūrą (vėliau ši išlyga tapo Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 86 str.). Nors sutartis dėl Konstitucijos Europai buvo atmesta, 2009 m. įsigaliojo Lisabonos sutartis – ji suteikė pagrindą tokio lygmens baudžiamojo persekiojimo sistemos atsiradimui, tuo pačiu atnaujino ir Corpus Juris projektą. Po keletos metų ilgų diskusijų ir atitinkamų procedūrų, 2017 m. birželio 8 d. dvidešimt Europos valstybių narių (tarp jų ir Lietuvos Respublika) pasiekė bendrą susitarimą tvirčiau bendradarbiauti steigiant Europos prokuratūrą, kurio vienas iš pamatų tapo Corpus Juris. 2017 m. spalio 12 d. buvo priimtas Tarybos reglamentas (ES) 2017/1939 kuriuo įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas Europos prokuratūros įsteigimo srityje.

Suderinimas su Lietuvos Respublikos teisine sistema

Tarybos reglamento 4 str. nurodyta, kad „Europos prokuratūra atsako už Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikalstamų veikų, numatytų Direktyvoje (ES) 2017/1371 (PIF Direktyva) ir nustatytų Tarybos reglamente, tyrimą, šių nusikalstamų veikų vykdytojų ir jų bendrininkų baudžiamąjį persekiojimą ir perdavimą teismui. Tuo atžvilgiu Europos prokuratūra vykdo tyrimus, atlieka baudžiamojo persekiojimo veiksmus ir vykdo prokuroro funkcijas kompetentinguose valstybių narių teismuose, kol byloje priimamas galutinis sprendimas“. Taigi – Europos prokuratūra atsako už Europos Sąjungos finansiniams interesams kenkiančias nusikalstamas veikas, kurios numatytos ne tiesiogiai Tarybos reglamente, tačiau PIF direktyvoje, kuri buvo priimta tais pačiais metais, kaip ir Tarybos reglamentas. Nors reglamentas yra tiesiogiai taikomas teisės aktas ir privalomas visas, tačiau direktyva yra privaloma tik rezultato atžvilgiu, kitaip tariant, joje nustatomos „minimalios taisyklės“. Paminėtina, kad tik reglamentu galima nustatyti vienodą teisinį reguliavimą visoms valstybėms narėms, priešingu atveju, Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos sistema skirsis. Atitinkamai skirsis ir pažeidimai, kuriuos nulems tiek įvairus baudžiamosios teisės ir (ar) proceso reguliavimas, tiek skirtinga pačių valstybių narių direktyvos nuostatų perkėlimo kultūra. Iš esmės galima teigti, kad Europos prokuratūros kompetencija priklausys nuo kiekvienos valstybės narės direktyvos suderinimo lygio, turinio ir įgyvendinimo kokybės. Kadangi Europos prokuratūros kompetencija finansiniams interesams kenkiančių nusikalstamų veikų kontekste yra numatyta PIF direktyvoje, pastarosios nuostatos privalėjo būti perkeltos į Lietuvos Respublikos nacionalinę teisę. Išanalizavus Prokuratūros įstatymą, matyti, kad perkeltos tik kai kurios Tarybos reglamento (ne direktyvos) nuostatos.

Kaip žinoma, reglamentas yra tiesiogiai taikomas teisės aktas, jo įgyvendinimas nacionalinėje teisėje nėra privalomas – visgi, suderinimo procesas taip pat nėra draudžiamas, anaiptol, rekomenduojama suderinti nuostatas tam, kad praktikoje nekiltų problemų ir (ar) neatsirastų vietos interpretacijoms. Visgi, šiuo atveju Tarybos reglamento nuostatų perkėlimas į Prokuratūros įstatymą nėra aiškus, t. y. buvo pasirinktos ir nukopijuotos tik kai kurios Tarybos reglamento straipsnių dalys be papildomų paaiškinimų ar logikos. Atkreipiamas dėmesys, kad PIF direktyvos nuostatos, kuriose numatytos Europos Sąjungos interesams kenkiančios nusikalstamos veikos, perkeltos nebuvo – Prokuratūros įstatyme nėra net nuorodos, kad tokia direktyva egzistuoja. Manytina, kad tai sukels papildomo neaiškumo, kadangi iš nacionalinių įstatymų šiai dienai nėra aišku, kokios yra Europos prokuratūros funkcijos, o svarbiausia – kokios tos nusikalstamos veikos, kurių atžvilgiu Europos prokuratūra turi kompetenciją veikti.

Europos Sąjungos teisės viršenybės ir konstitucingumo klausimas

Lisabonos sutartyje, kitaip nei Sutartyje dėl Konstitucijos Europai, kuri buvo atmesta, nėra nei vieno straipsnio, oficialiai įtvirtinančio Europos Sąjungos teisės viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu. Šiuo tikslu prie Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo pridėta Deklaracija Nr. 17, kurioje nurodyta, kad „ […] remiantis nusistovėjusia Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika, Sutartys ir teisės aktai, kuriuos priima Sąjunga remdamasi Sutartimis, turi viršenybę prieš valstybių narių teisės aktus šioje teisminėje praktikoje nustatytomis sąlygomis“.  Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Seimas, vykdydamas Lietuvos Respublikos piliečių valią, pareikštą 2003 m. įvykusiame referendume dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje, priėmė Konstitucinį aktą. Konstitucinio akto antroje dalyje įtvirtinta nuostata, kad Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis, tuo atveju, jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus. Taigi, šio akto nuostatos iš esmės reiškia, kad Europos prokuratūros steigimo galimybę numato Seimo ratifikuotos Sutarties nuostatos – įsteigus Europos prokuratūrą ir priėmus reglamentą, pastarasis taptų Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalimi. Visgi, Konstitucinis Teismas 2006 m. pasisakė, kad „ […] Europos Sąjungos teisės atžvilgiu – yra expressis verbis nustatyta kolizijos taisyklė, įtvirtinanti Europos Sąjungos teisės aktų taikymo pirmenybę tais atvejais, kai Europos Sąjungos teisės nuostatos, kylančios iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, konkuruoja su teisiniu reguliavimu, nustatytuoju Lietuvos Respublikos nacionaliniuose teisės aktuose“ (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 16 d. nutarimas). Tai reiškia, kad nepaisant to, ar Europos prokuratūros įsteigimas bei Europos prokuratūros steigimą reglamentuojančiuose teisės aktuose (Tarybos reglamente ir kituose) įtvirtinta Europos prokuratūros kompetencija ir (ar) kiti aspektai būtų nesuderinami su Lietuvos Respublikos įstatymais ir (ar) kitais teisės aktais, pastarieji turėtų būti suderinti su Europos Sąjungos teisės aktais, tačiau Europos prokuratūros veiklos reglamentavimas negalėtų prieštarauti Konstitucijos nuostatoms.

Lietuvos Respublikos prokuratūros statusas ir vieta Konstitucijoje įtvirtintoje valstybės valdžių sistemoje nėra pakankamai aiški, o tai gali nulemti ir Europos prokuratūros Lietuvos Respublikoje neapibrėžtumą prokuratūros teisinės padėties ir vietos valstybės valdžios institucijų sistemoje. Pažymėtina, kad Konstitucinio Teismo praktika valdžių sistemoje buvo nevienareikšmiška. Įsigaliojus Konstitucijos 118 straipsnio pakeitimams, KonstitucinisTeismas 2004 m. gegužės 13 d. nutarime pabrėžė, kad „Konstitucijos 118 straipsnyje yra įtvirtintos prokurorų funkcijos <…>”, o tai reiškia, kad „prokuroras yra specifinius valdingus įgaliojimus turintis valstybės pareigūnas. Pagal Konstituciją niekas kitas, išskyrus prokurorą, negali organizuoti ikiteisminio tyrimo ir jam vadovauti, taip pat pagal Konstituciją niekas kitas, išskyrus prokurorą, negali palaikyti valstybinio kaltinimo baudžiamosiose bylose. Kartu pabrėžtina, kad pagal Konstituciją prokuroro funkcijos yra kitokios nei teisingumo vykdymas“. Be kita ko, pažymėtina, kad „ <…> įstatymų leidėjas, įgyvendindamas konstitucinius įgaliojimus nustatyti subjektus, kurie skiria ir atleidžia prokurorus, taip pat nustatyti prokurorų įgaliojimų trukmę, jų skyrimo, atleidimo tvarką, atleidimo pagrindus, yra saistomas Konstitucijos, taigi ir joje įtvirtinto teisinės valstybės principo, suponuojančio teisinį tikrumą, stabilumą, teisėtų lūkesčių apsaugą“ (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. sausio 24 d. nutarimas). Analizuojant Konstitucinio Teismo praktiką, matyti, kad Lietuvos Respublikos prokuratūros statuso neapibrėžtumas atitinkamai gali nulemti ir Europos prokuratūros statuso ir teisinės padėties neapibrėžtumą. Manytina, kad Europos prokuratūros veikla nebus iki galo suderinama su Konstitucijos 118 str. – šioje nuostatoje nėra vietos interpretacijoms, sudarančioms pagrindą prokuratūros sąvoką aiškinti ir (ar) suprasti plečiamai, kas reikštų, kad pagal Konstituciją Europos prokuratūra nėra suprantama kaip Lietuvos Respublikos prokuratūros dalis.

Analizuojant Tarybos reglamentą, inter alia, matyti, kad 29 str. 1 d. numato galimybę Europos vyriausiajam prokurorui pateikti motyvuotą rašytinį prašymą panaikinti privilegiją arba imunitetą. Visgi, pagal BK 71¹ str. 5 d. kreiptis į kompetentingą Lietuvos Respublikos instituciją dėl tokio leidimo suteikimo ar imuniteto panaikinimo turi tik Generalinė prokuratūra. Pavyzdžiui, pagal Konstitucijos 62 str. „Seimo nario asmuo neliečiamas [..]“, atitinkamai Seimo statuto 22  ir 23 str. nurodo, kad bet kokie Seimo nario suvaržymai atliekami tik su generalinio prokuroro žinia. Pagal Konstitucijos 74 str. „Respublikos Prezidentą, Konstitucinio Teismo pirmininką ir teisėjus, Aukščiausiojo Teismo pirmininką ir teisėjus, Apeliacinio teismo pirmininką ir teisėjus, Seimo narius, šiurkščiai pažeidusius Konstituciją arba sulaužiusius priesaiką, taip pat paaiškėjus, jog padarytas nusikaltimas, Seimas 3/5 visų narių balsų dauguma gali pašalinti iš užimamų pareigų ar panaikinti Seimo nario mandatą. Tai atliekama apkaltos proceso tvarka, kurią nustato Seimo statutas“. Pagal Seimo statuto 228 str. 1 d. „teikti Seimui pradėti apkaltos procesą Konstitucijos 74 str. nurodytam asmeniui turi teisę ne mažesnė kaip 1/4 Seimo narių grupė, o šio statuto 78 str. 3 d. nustatytu atveju ir Etikos ir procedūrų komisija“, pagal 3 d. „Generalinis prokuroras, nustatęs, kad Konstitucijos 74 str. nurodytas asmuo yra įtariamas padaręs nusikaltimą, apie tai nedelsdamas praneša Seimui“, o jeigu padarytu nusikaltimu įtariamas Lietuvos Respublikos Prezidentas – Seimas šio statuto 232 str. nustatyta tvarka sudaro specialiąją tyrimo komisiją (to paties straipsnio 4 d.). Summa summarum, vertinant Konstitucijos ir Seimo statuto nuostatas, teigtina, kad Tarybos reglamentas nesuteikia teisės pateikti rašytinį motyvuotą prašymą panaikinti privilegiją arba imunitetą – tokie Tarybos reglamento įgaliojimo reikalavimai neabejotinai įpareigoja nacionalinį įstatymų leidėją keisti atitinkamas BPK ir (arba) Seimo statuto nuostatas.

Tarybos reglamento 13 str. 1 d. nurodo, kad „Europos deleguotieji prokurorai kartu su jiems jau suteiktais ir juos saistančiais konkrečiais įgaliojimais bei statusu ir šiame reglamente nustatytomis sąlygomis veikia savo atitinkamose valstybėse narėse Europos prokuratūros vardu ir tyrimų, baudžiamojo persekiojimo bei bylų perdavimo teismui srityse turi tokius pačius įgaliojimus kaip nacionaliniai prokurorai“ – tai vadinama „double hat“ principu. Pažymėtina ir tai, kad Europos deleguotieji prokurorai gali vykdyti ir nacionalinių prokurorų funkcijas tais atvejais, jei tai netrukdo jiems vykdyti savo pareigų pagal šį reglamentą. Europos deleguotiesiems prokurorams suteiktas funkciniu ir teisiniu požiūriu nepriklausomas (ypatingas) statusas, kuris skiriasi nuo nacionalinėje teisėje numatyto statuso. Pavyzdžiui, Tarybos reglamento 104 str. 5 d. numato, kad „[…] bylą tiriantis Europos deleguotasis prokuroras pagal 13 str. 1 d. gali pasinaudoti savo valstybės narės nacionalinio prokuroro įgaliojimais, kad paprašytų trečiųjų valstybių institucijų teisinės pagalbos baudžiamosiose bylose remdamasis tos valstybės narės sudarytais tarptautiniais susitarimais arba taikytina nacionaline teise ir, jei reikia, per kompetentingas nacionalines institucijas. Tuo atveju Europos deleguotasis prokuroras informuoja trečiųjų valstybių institucijas, kad tuo pagrindu surinktais įrodymais Europos prokuratūra naudosis šio reglamento tikslais, ir atitinkamais atvejais imasi veiksmų, kad gautų tų institucijų sutikimą. Bet kuriuo atveju trečioji valstybė deramai informuojama, kad galutinis atsakymo į prašymą gavėjas yra Europos prokuratūra“.

Vis tik, nėra iki galo aišku, kuriais atvejais Europos deleguotieji prokurorai veiks pagal nacionalinę teisę ir turės tokį patį statusą kaip ir nacionaliniai prokurorai, o kada atstovaus Europos prokuratūros interesus remdamiesi Europos Sąjungos teise. Atkreipiamas dėmesys, kad Prokuratūros įstatymo 37¹¹ str. 5 d. nuostata, jog „Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytais atvejais ir tvarka Europos prokuroras gali atlikti Europos deleguotojo prokuroro funkcijas Lietuvos Respublikoje. Šiuo atveju Europos prokuroras turi tokius pačius įgaliojimus kaip ir Europos deleguotasis prokuroras“, nepaaiškina minėtiems subjektams suteiktų įgaliojimų apimties bei neprideda aiškumo šame kontekste. Neabejojama, kad Europos deleguotojo prokuroro statusas įneš chaoso praktikoje, taip pat neaišku, ar Europos prokuratūros veikla bus saistoma Konstitucijos nuostatų. Neatmetama galimybė, kad Konstitucinis Teismas ateityje pasisakys, ar toks „double hat“ principas neprieštarauja Konstitucijai.

Pabaigai

Nors kuris laikas jau yra kalbama apie Europos kompetencijos plėtimą, kuri apimtų ir kitas nusikalstamas veikas, vis dėlto, Europos kompetencija turėtų būti plečiama tik įvertinus, ar gebama tinkamai susitvarkyti su priskirtomis funkcijomis finansinių interesų gynybos srityje. Šiai dienai be tinkamų ir (ar) reikalingų pakeitimų Europos prokuratūra ir valstybės narės nebus laikomi lygiaverčiais valstybių narių nacionalinėje sistemoje, dėl ko negalės pasinaudoti Tarybos reglamente suteiktais procesiniais įgaliojimais. Nepaisant teisės aktų kolizijos, Lietuvos Respublika privalo savo įstatyminę bazę sutvarkyti taip, kad kiltų kuo mažiau trikdžių Europos prokuratūros veikimui, jei tai neprieštarauja Konstitucijai. Nors reikalingi pakeitimai buvo atlikti ir ne visai pilna apimtimi, jie apima BPK, BK, Prokuratūros įstatymą ir įstatymą dėl Europos Sąjungos valstybių narių sprendimų baudžiamosiose bylose tarpusavio pripažinimo ir vykdymo. Plačiau paanalizavus nacionalinius teisės aktus, matyti, kad papildomi pakeitimai reikalingi, pavyzdžiui, Kriminalinės žvalgybos įstatyme, Pranešėjų įstatyme, Seimo statute.

Laura Astrauskaitė yra advokatų kontoros PricewaterhouseCoopers Legal Bukauskas ir partneriai teisininkė