Komentarai

J. Paužaitė-Kulvinskienė, A. Andrijauskaitė. Gero administravimo principas: sąsajumas su Europos Sąjungos teise ir “atspindžiai” Lietuvos administracinių teismų praktikoje (II)

Prof. dr. J.Paužaitė-Kulvinskienė ir Agnė Andrijauskaitė II dalyje pristato paneuropinio gero administravimo principo, kaip „visos Europos“ bendrojo teisės principo sąsajumą su Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos 41 str., taip pat šio principo taikymo atvejus Lietuvos ordinarinėje teisėje ir administracinių teismų praktikoje, ieškant supranacionalinio ir nacionalinio teisinio identiteto susiderinimo bei galimo išsiskyrimo atvejų (pirmojo dalis čia).

Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencijoje formuojamas administracinių teisių ir pareigų katalogas yra autentiškoji Europos administracinė teisė, tačiau tapatumo ženklas tarp Europos administracinės teisės ir Europos Sąjungos administracinės teisės negali būti dedamas. Nors Europos Sąjungos ir Europos Tarybos veikla instituciškai yra aiškiai atskirta, tačiau funkciškai šių organizacijų formuojama praktika atsakingo valdymo principų srityje yra glaudžiai susipynusios. Nereikiapriminti, kad visos ES valstybės narės taip pat yra Europos Tarybos narės. Nuo 1990-ųjų narystė Europos Taryboje buvo viena iš sąlygų norint tapti ES kandidate ir ES valstybe nare. Kitas institucinis ryšys tarp abiejų organizacijų kyla iš Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 220 straipsnio. Šiame straipsnyje, be kita ko, teigiama, kad Sąjunga nustato visas tinkamas bendradarbiavimo su Europos Taryba formas. Galima sakyti, kad yra potencialas gero administravimo principams persidengti. Visgi, negalima sakyti, jog ET formuojami gero administravimo principai persidengia su ES gero administravimo principais, priešingai, daugiau yra argumentų, jog ET formuojami gero administravimo principai veikia autonomiškai nuo ES administracinės teisės ir tai parodo keli skirtumai:

1) Teritorinis skirtumas. ET veikimo aprėptis gali būti vadinama „tikrai europine“, kadangi apima ne tik valstybes nares, kurios taip pat yra ES valstybės narės, bet ir visas buvusias socialistines Vidurio ir Rytų Europos šalis (išskyrus Baltarusiją ir Kosovą, bet apima Rusiją), taip pat tas „Vakarų Europos valstybės“, kurios nenori tapti (arba likti) ES valstybėmis narėmis, kaip Islandija, Norvegija, Šveicarija ar Jungtinė Karalystė.

2) Funkcinis skirtumas. ES administracinė teisė reglamentuoja ES institucijų, įstaigų, tarnybų ir agentūrų administracinę veiklą (tiesioginis administravimas), ES valstybių narių administracinę veiklą įgyvendinant ES teisę (netiesioginis administravimas) ir administracinį bendradarbiavimą (vadovaujantis iš dalies integruotam administravimui) tarp valstybių narių administracinių institucijų ir valstybių narių administracinių institucijų bei Sąjungos institucijų, įstaigų, biurų ir agentūrų. ES teisės tikslas yra nustatyti bendruosius principus (pagal SESV 340 straipsnio 2 dalį) – kurių turi laikytis tiek ES institucijos, tiek valstybės narės, įgyvendindamos ES teisę. Taigi kalbame apie ES valstybių narių vidaus administracinės teisės „europeizavimą“. Ir tai yra procesas, kaip ES teisės pagalba yra įgyvendinama ES kompetencija, nustatant specifines ribas valstybių narių vidaus administracinėje teisėje. Kaip taisyklė tai yra pagrindinės nacionalinės administracinės teisės taisyklės dėl administracinių procedūrų (pvz. ReNUEL), viešųjų pirkimų, informacijos laisvės ir duomenų apsaugos bei galiausiai dėl teisminės apsaugos, taip pat valstybės atsakomybės. Visas šias sritis sieja tai, kad jos yra glaudžiai susijusiomis su valstybės narės „nacionaline tapatybe“, kurią ES turi „gerbti“ pagal ES sutarties 4 straipsnio 2 dalį.

Taigi, diskusijos apie „institucinę ir procesinę valstybių narių autonomiją“ yra diskusija apie „ES administracinės teisės“ ribas. Net jeigu vadovautis ES sutarties 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu kompetencijos suteikimo principu, jei jis formuluojama plačiai, tačiau ES kompetencijos sritys yra išvardytos ES sutartyje ir SESV galutiniu sąrašu. Tuo remiantis kai kurie autoriai teigia, jog nėra tolygių Europos Tarybos ir ES ribų administracinės teisės srityje. Europos Tarybos kompetencijos nėra išvardytos galutiniame sąraše. Atvirkščiai: plati Europos Tarybos statuto 1 straipsnio formuluotė reiškia, kad Europos Taryba išlieka „žmogaus teisių, teisinės valstybės ir demokratijos etalonu Europoje“, (taip yra pabrėžta 2007 m. gegužės 11 d. Europos Tarybos ir ES susitarimo memorandume), tai reiškia, jog Europos Tarybos veikla dažnai gali būti tiesiogiai nukreipta net ir į tas valstybių narių vidaus taisykles ir koncepcijas, kurios gali būti suprantamos kaip jų „tautinės tapatybės“ išraiška. Paneuropinių gero administravimo principų poveikis vidaus administracinei teisei yra subtilesnis,  palyginti su ES teisės įtaka. ES teisė yra suvokiama kaip turinti aukštesnį teisinį privalomumą ir teisinę galią prieš nacionalinę teisę dėl ES teisės viršenybės, tiesioginio veikimo ir tiesioginio taikymo doktrinų. Tuo tarpu ET teisė su valstybių narių teise yra suderinama tik tiek, kiek kiekviena valstybė nori pritaikyti savo nacionalinę teisę prie „žmogaus teisių, teisinės valstybės ir demokratijos etalono Europoje“: ratifikuojant Europos Tarybos konvencijas, vadovaujantis Europos Tarybos rekomendacijomis, ir pripažįstant bei vadovaujantis EŽTT praktika. Šiai dienai Lietuva yra ratifikavusi 97 Europos Tarybos konvencijas. Maždaug tiek pat Europos Tarybos tarptautinių konvencijų lieka nepasirašyta. Tokia statistika yra gana panaši į kitų (palyginti) „jaunų demokratijų“ šalių statistiką, tačiau ją lenkia „senosios“ Europos Sąjungos valstybės narės, tokios kaip Vokietija ar Prancūzija, o tai gali būti siejama su tuo, kad pastarosios šalys ilgiau laikėsi demokratinės tradicijos ir todėl turėjo daugiau laiko prisijungti prie įvairių Europos konvencijų.

Taigi, Europos Tarybos plėtojamų gero administravimo principų poveikis vidaus administracinei teisei yra subtilesnis, nors dažnai jis yra bendresnės ir platesnės aprėpties, nei įpareigojanti ES teisės įtaka nacionalinei valstybių narių teisei.

ET paneuropinių atsakingo valdymo principo elementų patekimo į nacionalinę teisę keliai:

1) principų priėmimas nacionalinių įstatymų pagalba;

2) principų priėmimas priimant nacionalinius „gero administracinio elgesio kodeksus“, pvz. valstybės tarnyboje, teisėjų, advokatų ar kitų valstybės reguliuojamų profesijų etikos kodeksai, ombudsmenų veikloje taikomus kodeksus;

3) principų perėmimas nacionalinių teismų bei viešosios administracijos pagalba, kai yra tiesioginis Konvencijos taikymas nagrinėjamose bylose. Tai reiškia, kad „gero administravimo paketą“, t.y. rekomendacijas ir konvencijas nacionaliniai teismai taip pat gali naudoti kaip priemonę, per kurią iš Konvencijos buvo išvedama „gero valdymo principo“ autentiška interpretacija ir konkreti išraiška;

4) principų perėmimas teismų ir administracijos praktikoje, kai nustatoma situacija, kuri įvardinama kaip („faute de mieux“) vad.  „geresnės alternatyvos trūkumas“;  Turima mintyje atvejus, kai nacionalinės teisės nuostatos palieka teisėjui ir (arba) administracijai plačią vertinimo laisvę arba tokios nuostatos apskritai nėra konkrečiu klausimu;

5) kai Europos Tarybos principai yra perkelti į Europos Sąjungos teisę, o pastaroji yra įgyvendinama valstybėse-narėse.

Bendras „Europos Tarybos teisyno“ supratimo lygis Lietuvos teisinėje praktikoje yra gana aukštas (neskaitant kelių pavienių situacijų) ir tai pirmiausia siejama tiek su Konstitucinio teismo formuojamu žmogaus teisių standartu, paremtu ne tik konstituciniu, bet ir konvenciniu pagrindu. Galbūt aukštą „konvencinio sąmoningumo“ lygmenį Lietuvoje padėjo pasiekti ir viena pirmųjų Konstitucinio teismo išvadų dėl Konvencijos jos ratifikavimo procese.

Pagrindiniai Lietuvos administracinės teisės „kodeksai“ – Viešojo administravimo įstatymas ir Administracinių bylų teisenos įstatymas, priimti 1999 m. tiesa sakant kaip atsakas į EK reikalavimus Lietuvai stojimo į ES procese. Todėl galima drąsiai pripažinti, kad „Europos tarybos įtaka“ šiame procese turėjo tik nežymų vaidmenį. Tačiau vėlesni administracinės teisinės sistemos pakeitimai bent jau oficialiai turi būti suderinti su Europos Tarybos įtaka, kadangi šiuo metu turi būti įvertinta kiekvieno teisėkūros pasiūlymo atitiktis Konvencijai. Kaip tokios praktikos pavyzdys yra ūkio subjektų priežiūros reglamentavimas, įskaitant administracinių sankcijų skyrimą jiems, VAĮ 4 skirsnyje. Jo pakeitime nurodyta, jog atsižvelgiama į EŽTT praktiką ir Europos Tarybos rekomendacijas, kuriose pabrėžiama būtinybė taikyti Konvencijos procesines garantijas, skiriant ekonomines (administracines) sankcijas.

Kitas pavyzdys yra viešoji valstybės atsakomybė. ET Rekomendacija Nr. R (84) 15, susijusi su viešąja atsakomybe, paskatino priimti CK 6.271 str. dėl atsakomybės už žalą, padarytą dėl neteisėtų valstybės valdžios institucijų veiksmų, atlyginimo. Papildomai rekomendacijos įtaką sustiprino ir administraciniai teismai, naudodami rekomendacijos tekstą, kad išsiaiškintų tikslų nacionalinių taisyklių turinį: „Norint suprasti šio įstatymo nuostatas, reikėtų atsižvelgti į rekomendacijos nuostatas“.

Net Lietuvos administracinė procesinė teisė nebuvo apsaugota nuo Europos tarybos įtakos, nepaisant (giliai įsitvirtinusio) procesinės teisės autonomijos suvokimo. ABTĮ nustatytas reikalavimo užtikrinimo priemonių teisinis reguliavimas iš esmės buvo pakeistas būtent dėl Europos Tarybos Rekomendacijos Nr. R (89) 8 dėl laikinosios teismo apsaugos administracinėse bylose.

Nacionaliniai teismai yra svarbiausi taikydami Konvencijos garantijas. Lietuvos administraciniai teismai šiuo atžvilgiu yra „pakankamai pažangūs“. Jie ne tik tiesiogiai remiasi Konvencija, bet ir EŽTT praktika, kuria siekiama „lengviau suprasti abstrakčias Konvencijos nuostatas“. Tačiau šiame procese yra visada kur pasitempti, jog EŽTT kuo rečiau nustatytų administracinių teismų klaidas vertinant valstybinių institucijų veiksmus.

Apibendrinant, norisi išskirti du esminius momentus.

Pirmas momentas, nors Europos Tarybos gero administravimo principai būdami „minkštosios teisės“ (soft law) formato, skirtingai nei Europos Sąjungos principai, visgi, savo turiniu yra platesnės imties ir tuo pačiu daro „jautresnę“ intervenciją į nacionalinį administracinės teisės tapatumą. Tad jų esama ir būsima sėkmė gali būti paaiškinta posakiu – „Nauja yra seniai pamiršta sena“, kai paneuropiniai principai valstybėms duoda naują impulsą peržiūrėti dar kartą nacionalines administracinės teisės sistemas, siekiant sustiprinti jose gero administravimo standartus, kuriuos galbūt susilpnino pastarojo meto politinės-administracinės reformos.

Antras momentas, jog nacionaliniai administraciniai teismai lieka pagrindiniu Europos Tarybos principų „gyvybės palaikymo“ šaltiniu ir nacionalinio administracinio teisinio identiteto formuotoju. Teismų rodomas atvirumas ir imlumas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijai ir EŽTT praktikai, sprendžiant administracinius ginčus, net gi leido Lietuvos administraciniams teismams išplėtoti „gero administravimo“ principo sąvoką ir naudoti ją kaip „paketą“, nepaisant fakto, jog Lietuvos teisyne expressis verbis nėra įtvirtintas šis principas nei  konstituciniu, nei ordinarinės teisės lygmeniu, net ir naujojoje LR Viešojo administravimo įstatymo redakcijoje.

Dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorė, Agnė Andrijauskaitė yra U Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros doktorantė 

Back to top button