Komentarai

J. Paužaitė-Kulvinskienė, A. Andrijauskaitė. „Paneuropiniai” gero administravimo principai Europos Tarybos sistemoje

Kalbine prasme žodis „paneuropinis“ šiandien jau yra įteisintas lietuvių kabos oficialioje vartosenoje, kaip naujažodis ir Valstybinės lietuvių kalbos komisijos įtrauktas į svetimžodžių atitikmenų sąrašą. Kaip ir kiti naujieji skoliniai šis žodis buvo pradėtas naudoti rašytiniuose tekstuose tik nuo praėjusio šimtmečio 9ojo dešimtmečio t.y. nuo Nepriklausomybės atkūrimo, įvairiuose viešosios informacijos šaltiniuose (internetas, spauda) bei Lietuvos Respublikos ir Europos Sąjungos oficialiuose dokumentuose. Intensyviau ši sąvoka atskleidžiama teisės mokslo šaltiniuose ir bene išsamiausiai šio principo vertybinė esmė yra atskleista neseniai pasirodžiusioje tarptautinėje monografijoje U. Stelkens ir A. Andrijauskaitė (rds.) Good Administration and the Council of Europe: Law, Principles, and Effectiveness. Oxford: Oxford University Press, 2020, kurią sudaro 28 valstybių ataskaitos, skirtos nuodugniai išnagrinėti Europos tarybos standartų poveikį valstybių narių nacionalinei administracinei teisei. Šio tyrimo įžanginės metodologinės įžvalgos buvo skelbtos lietuvių kalba straipsnyje „Europos Tarybos kuriama pridėtinė vertė administracinei teisei: bendrųjų europinių gero administravimo nuostatų vystymas ir jų reikšmė Europos Tarybos valstybių nacionalinei teisei“.

Paneuropiniai arba „visos Europos“ gero administravimo principai – tiek rašytiniai, tiek ir nerašytiniai gero administravimo standartai, sukurti Europos Tarybos, kurie turi poveikį ir Europos Sąjungos valstybių narių teisinės tvarkos sinchronizavimui, kiek tai susiję su pagrindiniais administracinės teisės klausimais, nepaisant daugybės atskirų nacionalinių valstybių administracinės teisinės ir proceso sistemos skirtumų. Paneuropiniai gero administravimo principai yra aktualūs ne tik Europos Sąjungos valstybėms-narėms, bet visoms 47 Europos Tarybos valstybėms, apibrėžiant jų vidaus teisėje viešosios administracijos veiklą. Europos Taryba ir jos teritorinė aprėptis gali būti vadinama „tikrai europine“, kadangi apima ne tik valstybes nares, kurios taip pat yra ES valstybės narės, bet ir visas buvusias socialistines Vidurio ir Rytų Europos šalis (išskyrus Baltarusiją ir Kosovą, bet apima Rusiją), taip pat tas „Vakarų Europos valstybės“, kurios nenori tapti (arba likti) ES valstybėmis narėmis, kaip Islandija, Norvegija, Šveicarija ar Jungtinė Karalystė.

Paneuropiniai gero administravimo principai galima sakyti yra autentiškoji Europos administracinė teisė ir jie aktualūs ne tik ES valstybėms, bet visoms 47 Europos Tarybos valstybėms, apibrėžiant jų vidaus teisėje administracijos veiklą.

Pirminis Europos Tarybos suinteresuotumas gero administravimo principų plėtra kildinamas iš jos pamatinių funkcijos – išsaugoti taiką Europos teritorijoje ne ginklu, bet skatinant „demokratinį saugumą“.  Ši Europos Tarybos pamatinė paskirtis (raison d’être) atsispindi Europos Tarybos statuto 1 straipsnio a punkte. Konkrečiai, šiame straipsnyje deklaruojamas tikslas glaudžiau suvienyti Europos Tarybos nares, kad būtų pasiektas dvigubas tikslas – apsaugoti demokratinius idealus ir principus, kurie yra jų bendras paveldas, ir skatinti jų ekonominę ir socialinę pažangą. Statuto 1 straipsnio b punkte  įvardijamos sritys, kuriose veikiant, turėtų būti pasiektas ET pamatiniai tikslai, nurodoma, jog šio tikslo siekiama per Europos Tarybos organus – aptariant bendro intereso klausimus ir sudarant susitarimus bei imantis bendrų veiksmų ekonominiais, socialiniais, kultūriniais, mokslo, teisiniais ir administraciniais klausimais, įskaitant žmogaus teisių palaikymą ir tolesnį pagrindinių laisvių įgyvendinimą.

Tuo remdamasi Europos  Taryba jau nuo 1970 aktyviai dirba su administracinės teisės klausimais ir per visą laikotarpį susikūrė „gero administravimo paketą“, kurį sudaro labai skirtingos procedūrinės asmenų teisės, kai šie asmenys dalyvauja viešojo administravimo teisiniuose santykiuose. Pagrindiniai paneuropinio atsakingo valdymo principo šaltiniai yra išdėstyti apytiksliai 20 Europos Tarybos ministrų komiteto rekomendacijų, trijose specialiose Europos Tarybos konvencijose (1985 m. spalio 15 d. Europos vietos savivaldos chartija ir jos 2009 m. lapkričio 16 d. Papildomas protokolas dėl teisių dalyvauti vietos valdžios reikaluose; 2009 m. birželio 18 d. Konvencija dėl teisės susipažinti su oficialiais dokumentais; 981 m. sausio 28 d. Konvencija dėl asmenų apsaugos ryšium su asmens duomenų automatizuotu tvarkymu ir šios konvencijos 2001 m. lapkričio 8 d. papildomas protokolas dėl priežiūros institucijų ir valstybės sienas kertančių duomenų srautų.). Negalima pamiršti ir svarbiausio dokumento – Europos žmogaus ir pagrindinių teisių apsaugos konvencijos. Kartu apjungiant šiuo dokumentus, jie prilygtų administracinės teisės vadovėlio bendrajai daliai.

Be šių trijų klausimų – vietos savivaldos, duomenų apsaugos ir informacijos laisvės – Europos Taryba sudarydama konvencijas susilaikė nuo pagrindinių savo narių administracinės teisės struktūrų suderinimo. Rekomendacijos tuo tarpu laikomos perspektyvesnėmis priemonėmis, kadangi jos dažnai siūlo daug daugiau nei įprasti minimalūs Konvencijose nustatyti standartai. Vienas pavyzdys, gero administravimo principo įtvirtinimas 1977 m. ET Ministrų komitetas priimtoje Rezoliucijoje (77) 31 „dėl asmens apsaugos, susijusios su administracinių institucijų veiksmais“, kuri nustatė tolesnio valstybių narių bendradarbiavimo pagrindą administracinių klausimų srityje. Jo preambulėje atsispindėjo mintis, kad rekomendacijos gali išreikšti platų sutarimą konkrečiu klausimu: „nepaisant skirtumų […], visuotinai sutariama dėl pagrindinių principų, kuriais turėtų vadovautis administracinėmis procedūromis […]“. Taigi Rezoliucijoje (77) 31 buvo kodifikuoti penki iš šių principų: teisė būti išklausytam, galimybė gauti informaciją, pagalba ir atstovavimas, motyvų išdėstymas ir teisių gynimo priemonių nurodymas.

Ne mažiau svarbus vaidmuo šaltinių sistemoje tenka Europos žmogaus teisių konvencijai ir Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencijai kaip paneuropinių gero administravimo principų šaltiniui. Ne veltui Konvencija vadinama Europos viešosios teisės „konstituciniu dokumentu“ ir tam tikru Europos Tarybos „antruoju ramsčiu“, tam tikra prasme papildančiu Europos Tarybos statutą. Ypatingai nuo 2000-ųjų intensyviai Strasbūro teismo jurisprudencijoje plėtojami bendrieji administracinės teisės principai, pasiremiant Konvencija ir minėtomis rekomendacijomis.

Grįžtant prie Europos Tarybos plėtojamų administracinių teisės principų dinamikos, tenka pripažinti, jog EŽTT ilgą laiką nenorėjo pripažinti gero administravimo principo Konvencijos dalimi, bent jau 6 straipsnio 1 dalies kontekste nebuvo įžvelgta jokių esminių administracinių procedūrinių teisių, pabrėždamas, jog 6 str. įtvirtintas „teisingos“ procedūros principas, taikomas tik procedūroms teisme ir netaikomas administracinėms procedūroms, t.y. procedūroms viešojo administravimo institucijose.

Esminis pokytis įvyko nuo 2000 m. Beyelerio byloje (Beyeler prieš Italiją, pareiškimo Nr. 33202/96). Šioje byloje Teismas pabrėžė, kad valdžios institucijos privalo veikti laiku, tinkamai ir labai nuosekliai“ arba kitaip rizikuoja pažeisti EŽTK. Tačiau buvo apsiribota nuosavybės apsaugos bylose. Vėlesniame Moskal sprendime ( Moskal prieš Lenkiją, pareiškimo Nr.10373/05) teismas aiškiai įvardijo esant „gero valdymo principą“ ir pabrėžė, kad šio principo taikymo sritis apima kišimąsi į visas „pagrindines  žmogaus teises, įskaitant nuosavybės teises “.  Šiai dienai „gero valdymo principas“ ir tiksli jo taikymo sritis EŽTT teismų praktikoje dar nėra iki galo apibrėžti; Tai yra neapibrėžta ir neterminuota laike teisinė sąvoka, šio principo sudedamosios dalys gali skirtis ir nuo jo taikymo sričių (teisinių santykių kategorijų). Tačiau pagrindines taisykles, kurios buvo išvystytos Strasbūro teismo praktikoje, ir kurios yra paneuropinio atsakingo valdymo dalimi, galima įvardinti:

  • Administracinė procedūra turėtų būti organizuojama skaidriai ir aiškiai, siekiant sumažinti klaidų riziką ir skatinti teisinį tikrumą;
  • Nepalankios administracinės priemonės turėtų būti priimtos tik tinkamai įvertinus svarbius faktus;
  • Administravimo institucija turėtų suteikti pareiškėjams galimybę pristatyti savo argumentus ir pateikti bet kokius jų argumentus patvirtinančius įrodymus. Tačiau dėl nagrinėjamos situacijos skubos galima nukrypti nuo šios taisyklės;
  • Administracinės institucijos turėtų suteikti pareiškėjui pakankamai laiko susipažinti su bylomis ir dokumentais, susijusiais su jų byla;
  • Administracinės institucijos turėtų motyvuoti sprendimus, turinčius įtakos asmens teisėms. Ši pareiga apima pareigą nurodyti tokių sprendimų teisinį pagrindą;
  • Vyriausybės sprendimų priėmimo procesas, susijęs su sudėtingais aplinkos ir ekonominės politikos įgyvendinimo klausimais, pvz., „didelių“ infrastruktūros projektų (oro uostų, gatvių, gamyklų) planavimo sprendimai, visų pirma turi apimti atitinkamus mokslinius tyrimus, kad būtų galima iš anksto įvertinti veiklos, kuri gali pakenkti aplinkai ir pažeisti asmens teises, poveikį ir būtų galima nustatyti teisingą įvairių prieštaraujančių interesų pusiausvyrą;
  • Valstybės valdžios institucijos padarytos klaidos riziką turi prisiimti valstybė, kuri negali būti atitaisyta sąžiningų asmenų sąskaita ir (arba) jiems tai būtų neproporcingai didelė našta;
  • Neteisėtų situacijų, kurias atitinkamos valdžios institucijos toleravo daugelį metų, nereikėtų keisti „per naktį“;
  • Sąžiningai veikiantis asmuo iš esmės turi teisę remtis valstybės ar valstybės pareigūnų pareiškimais, kurie, atrodo, turi tam reikalingus įgaliojimus; asmuo neturėtų būti įpareigotas užtikrinti, kad valstybės institucijos laikytųsi savo vidaus taisyklių ir procedūrų;
  • Valstybė narė, nustatyta pažeidusi Konvenciją, turi kuo labiau atlyginti žalą ir laikytis restitutio in integrum. Ši pareiga gali reikšti pareigą atnaujinti administracinę procedūrą.

Strasbūro jurisprudencijoje formuojamas administracinių teisių ir pareigų katalogas yra autentiškoji Europos administracinė teisė, tačiau tapatumo ženklas tarp Europos administracinės teisės ir Europos Sąjungos administracinės teisės negali būti dedamas. Apie Europos Tarybos formuojamo paneuropinio gero administravimo principo sąsajumą su Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos 41 str. „gero administravimo“ principu ir taikymo problemas Lietuvos administracinių teismų praktikoje žr. II dalyje.

Dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorė, Agnė Andrijauskaitė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros doktorantė 

Back to top button