E. Šileikis. Vyriausybės legitimacija pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų: konstituciniai ir politologiniai aspektai

Vienas žavingiausių ir kebliausių Lietuvos Konstitucijos (92 straipsnio 5 dalies, 101 straipsnio 2 dalies) aiškinimo ir tiesioginio taikymo konstitucinių klausimų palaipsniui iškilo 2019 metais, kai gegužę išrinktam ir liepą prisaikdintam naujam Respublikos Prezidentui 2019 m. rugpjūčio 7 d. dekretu patvirtinus 2016 m. rinkto Seimo pasitikėjimą turėjusios ir hipotetiškai tebeturinčios Vyriausybės atnaujintą sudėtį…. Seimo dauguma (75 parlamentarams balsavus „už“) rugpjūčio 20 d. galutinai apsisprendė, kokia neįprasta forma ir pagal kokią retai taikytą ar net visai pastaraisiais metais netaikytą procedūrą suteikti Vyriausybei, kurioje pasikeitė „daugiau kaip pusė ministrų“,  įgaliojimus „iš naujo“, kaip tai aptakiai (mįslingai) nurodyta Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje.[1]

Tokioje „kompleksinėje“ aplinkybių viseto situacijoje formaliai reikšmingiausias „daugiau kaip pusės ministrų“ pasikeitimo 2016–2019 m. juridinis faktas, kuris turi būti konstatuojamas įsigaliojus minėtam Respublikos Prezidento dekretui.

Tačiau konstitucinės aktualijos ir problematikos esmę sudaro Seime 2019 m. rugpjūčio 20 d. koalicinės daugumos ir opozicijos priešiškumą sukėlęs iki tol tarsi rusenęs (bet ne žaižaravęs) teisinis neaiškumas, ar Vyriausybė, pasikeitus nuo pirminio jos patvirtinimo daugiau kaip pusei ministrų, gali būti „nauja“ (didesne dalimi pakitusi), bet jo programa – „sena“ (visiškai nepakitusi), todėl nereikalaujanti „naujo“ (retrospektyviai pakartotinio) Seimo pritarimo. Jei gali, tai ar Seimo pakartotinis pritarimas tai pačiai (absoliučiai identiškai) Vyriausybės programai yra vienintelis įgaliojimų suteikimo didesne dalimi naujai Vyriausybei būdas? Jei ne vienintelis būdas, tai ar Seimas 2019 m. rugpjūčio 20 d. konstituciškai galėjo pasirinkti Seimo statuto 198 straipsnyje numatytą alternatyvą: ne ankstesnės programos, kuri nekeičiama,  pakartotinį svarstymą („išdiskutavimą“) ir aprobavimą, bet viso labo balsavimą dėl nutarimo, kuriuo Vyriausybei iš naujo suteikiami įgaliojimai tos pačios jos programos pagrindu?

Įprastajai teisės sistemai (o ne jos epicentru esančiai išskirtinei konstitucinei teisei) priskirtino Seimo statuto (1998 m. gruodžio 22 d. redakcija) 198 straipsnyje „Įgaliojimų Vyriausybei suteikimas iš naujo“, kaip nebūtų keista ar netikėta, senokai nustatyta tai, kas po daugiau nei 20 metų itin įkvėpė naują koalicinę Seimo daugumą ir itin nuvylė opoziciją: „Įgaliojimams iš naujo gauti Ministras Pirmininkas turi […] pateikti Vyriausybės programos pakeitimus, jeigu jų buvo padaryta [paryškinta mano – aut.].“ (2 dalis); „Jeigu pateikiami Vyriausybės programos pakeitimai, svarstymas tęsiamas […]“ (4 dalis); „Priešingu atveju iš karto po ministro [kurio paskyrimu atsispindintis ministrų keitimas viršija pusę visų ministrų skaičiaus – aut.] pristatymo rengiama diskusija, po kurios Seimas gali balsuoti dėl įgaliojimų Vyriausybei suteikimo […]“.

Tuo vadovaudamasis Seimas 2019 m. rugpjūčio 20 d. priėmė „Protokolinį nutarimą „Dėl įgaliojimų Lietuvos Respublikos Vyriausybei suteikimo iš naujo““ Nr. XIII-2412 (TAR, 2019-13328)[2], kuriuo nutarė: „Suteikti […] įgaliojimus iš naujo pagal […] Seimo 2016 m. gruodžio 13 d. nutarimu Nr. XIII-82 […] patvirtintą [….] Vyriausybės programą.“ Už tai balsavo, kaip minėta, 75 Seimo nariai (prieš buvo 27, susilaikė devyni).

Taigi, premjero Sauliaus Skvernelio vadovaujamoje Vyriausybėje pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų, jos veiklą prižiūrinčiame Seime neįvyko esmingai personaliniu politiniu aspektu pakitusios Vyriausybės tolimesnės veiklos programos, kuri nepakito, pateikimas (pristatymas), svarstymas ir aprobavimas.

Seimo opozicija arba bent jai priskiriami įtakingi Seimo nariai (pvz., patyręs parlamentaras Jurgis Razma) nedelsiant viešai ir pabrėžtinai suabejojo dėl esą pirmąsyk per 20 metų  Seimo pasirinkto įgaliojimų Vyriausybei suteikimo „protokolinio“ būdo (akto formos). Žiniasklaidoje pasirodė informacija, kad gali būti rengiamas (ar net jau pradėtas rengti) Seimo narių grupės prašymas Konstituciniam Teismui ir tam bus renkami reikalingi Seimo narių parašai.[3]

Todėl galima prognozuoti skubų ne mažiau nei 29 Seimo narių grupės kreipimąsi į Konstitucinį Teismą, prašant įvertinti, ar Konstitucijai (92 straipsnio 5 daliai, 101 straipsnio 2 daliai) pagal formą ir turinį neprieštarauja Seimo „protokolinis“ nutarimas suteikti įgaliojimus tokiai išrinkto Respublikos Prezidento patvirtintai Vyriausybei, kurioje palyginti su ankstesne patvirtinta Vyriausybe, turėjusiai Seimo pritarimu jos programai atsiradusius įgaliojimus, yra pasikeitę daugiau nei pusė ministrų ir todėl iš principo būtinas įgaliojimų suteikimas Vyriausybei „iš naujo“ specialaus Seimo pritarimo Vyriausybės programai pagrindu (būdu), nepriklausomai nuo tos programos pasikeitimo ar nepasikeitimo likusiai Vyriausybės veiklos trukmei.

Tačiau neaišku, ar galimas skubus Konstitucinio Teismo atsakymas, t. y. prašymo priėmimas ir bylos nagrinėjimas paankstinta tvarka, kuri atitinkamai numatyta Konstitucinio Teismo įstatymo 29 straipsnyje „Kreipimųsi nagrinėjimo […] terminai ir eiliškumas“. Ši specifinė tvarka labiausia palanki Respublikos Prezidento dekretuose ir Seimo in corpore nutarimuose suformuluotiems prašymams, nors retsykiais ir juo labiau išskirtiniais atvejais galėtų būti palanki net Seimo narių grupių prašymams.[4] Tačiau šiuo metu Konstituciniame Teisme prioritetiniu („degančiu“) prašymu, regis, pirmiausia laikytinas Respublikos Prezidento 2019 m. rugpjūčio 7 d. dekrete Nr. 1K-41  (TAR, 2019-12941) suformuluotas prašymas išaiškinti tam tikras Konstitucinio Teismo jurisprudencijos nuostatas dėl Lietuvos Aukščiausiojo Teismo ir Apeliacinio teismo teisėjų atleidimo pažeminus teisėjo vardą (šiems teisėjams taikomos parlamentinės apkaltos kontekste). Todėl galima abejoti, ar Konstitucinis Teismas pirmiau nagrinėtų ne Respublikos Prezidento, bet Seimo narių grupės prašymą.

Nelaukiant galimos Konstitucinio Teismo bylos ir politiškai neprognozuojant jos išnagrinėjimo variantų, toliau svarbu išsamiai analizuoti ir konkretinti unikalią situaciją, šiuo tikslu perfrazuojant ir kiek galima labiau supaprastinant  aukščiau nurodytus klausimus ir juos keliantį teisinį neaiškumą.  Tas išskirtinės situacijos sukonkretinimas ir problematikos bei neaiškumo perfrazavimas gali būti intriguojantis ir kurstantis politinį teisinį diskursą.

Jei abejonių sukėlusį Seimo 2019 m. rugpjūčio 20 d. nutarimą, nepriklausomai nuo jo „įforminimo“ technikos ir tradicijos (kurios nėra arba ji apgailėtinai gležna), neabejotinai galima bent iš dalies pagrįsti įgaliojimų Vyriausybei suteikimo iš naujo reglamentavimu, kuris senokai nustatytas Seimo statuto (1998 m. gruodžio 22 d. redakcija) 198 straipsnyje, ir toks reglamentavimas per daugiau nei 20 metų iki šiol niekam, kas dėl jo konstitucinės patikros galėjo kreiptis į Konstitucinį Teismą, rimtai neužkliuvo, tai gal pirmiausia reikėtų „kaltinti“ Seimo statuto 1998 m. gruodžio 22 d. redakciją rengusius ir priėmusius Seimo narius, kurių daugumą sudarė, regis, dešiniosios pakraipos parlamentarai?

Jei „kaltas“ ne tiek Seimo statuto 198 straipsnis, kiek jo taikymas kairiosios pakraipos parlamentarų daugumos apsisprendimu 2019 m. rugpjūčio 20 d., tai ar buvo įmanoma  to hipotetiškai ydingo ir gal net antikonstitucinio taikymo išvengti: a) nesilaikant Seimo statuto, kurio nuostatos akivaizdžiai neleidžia (draudžia ir užkertą kelią!) Seimui svarstyti nekeičiamą Vyriausybės programą, pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų; b) atsižvelgiant vien į Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarime aptakiai išplėtotą  Konstitucijos nuostatų, apibrėžiančių Vyriausybės įgaliojimų gavimą iš naujo (pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų), sampratą.[5]

Oficialioje konstitucinėje jurisprudencijoje išties pabrėžiama Seimo pareiga laikytis Seimo statuto ir net išaukštinama galiojančių įstatymų ir kitų teisės aktų, kurie akivaizdžiai neprieštarauja Konstitucijai, atitikties Konstitucijai prezumpcija, kuri gali būti paneigta tik Konstituciniam Teismui argumentuotai nustačius prieštaravimo Konstitucijai faktą. Tačiau kartu yra keletas Seimo opozicijai itin priimtinų (palankių) doktrininių štrichų ar pasažų, kurių tam tikras „spalvas“ papildomai sutirštinus keičiasi bendras Seimo galių ir Vyriausybės įgaliojimų gavimo iš naujo modeliavimas.

Ypač svarbi, regis, tokia Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarimo doktrininė nuostata: „Įgaliojimų iš naujo gavimo institutas yra viena Vyriausybės parlamentinės priežiūros formų, kurią taikydamas Seimas gali patikrinti, ar Vyriausybėje pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų tebevykdoma Vyriausybės programa, kuriai Seimas buvo pritaręs“.

Tačiau tokia mįslinga ir kūrybiškai ambicinga doktrininė nuostata visgi aiškiai nepasako, kad Seimo atliekamas Vyriausybės programos „tebevykdymo tikrinimas“ turi apimti būtent Vyriausybės programos naują (pakartotinį) svarstymą ir aprobavimą, net jei ta programa nesikeičia. Be to, ta doktrininė nuostata kažkodėl baigiama nepalyginti kuklesne nuoroda: „Įgaliojimų iš naujo gavimo procedūrą reglamentuoja Seimo statutas“. Tokią nuorodą formuluojant, Konstituciniam Teismui buvo žinomos (negalėjo būti nežinomos) Seimo statuto (1998 m. gruodžio 22 d. redakcija) 198 straipsnio nuostatos, tad jų galimą ydingumą buvo galima konstatuoti Konstitucinio Teismo iniciatyva (tokia iniciatyva leidžiama specifinėje konstitucinėje justicijoje ir nesyk buvo įgyvendinta).

Tačiau pagrindine Seimo opozicijos konceptualia atrama (atspirtimi) galima laikyti kitą (šalia įterptą) Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarimo nuostatą: „Nustatant, kas laikytina ministrų pasikeitimu pagal Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalį, esminę reikšmę turi ta aplinkybė, kad Vyriausybė yra kolegialiai veikianti ir solidariai Seimui atsakanti už savo veiklą institucija. Todėl pagal Konstituciją Vyriausybės įgaliojimų pradžia yra susieta su Seimo pritarimu jos programai [paryškinta mano – aut.], bet ne Vyriausybės personalinei sudėčiai. Svarstydamas, ar pritarti Vyriausybės programai, Seimas nesprendžia Vyriausybės personalinės sudėties klausimų, nes ministrų paskyrimas yra Ministro Pirmininko ir Respublikos Prezidento prerogatyva. Balsuodamas dėl pritarimo Vyriausybės programai, Seimas išreiškia savo sutikimą, kad Vyriausybė tvarkytų krašto reikalus būtent taip, kaip numatyta programoje. Kol Seimas nepritaria Vyriausybės programai, ji nėra gavusi įgaliojimų veikti“.[6]

Tačiau tokioje ilgokoje doktrininėje nuostatoje akivaizdžiai yra daug „minties peršokimų“ nuo Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje numatytos specifinės ir hipotetiškai nepalyginti „retesnės“ situacijos, kuri paprastai gali būti kartą per 10 ar 20 metų,  prie Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalyje nurodytos kas keturi metai reguliariai pasikartoti turinčios situacijos.

Todėl trūksta doktrininio aiškumo ir, regis, net gali būti įsipainiojęs rimtas netikslumas (neapsižiūrėjimas). Bėda ir neaiškumo problema, matyt, ta, kad aiškinant Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalį (daugiau kaip pusės ministrų pasikeitimo situaciją) ydinga be atitinkamo „teorinio perėjimo“ išsyk tuo pačiu teiginiu pabrėžti Vyriausybės įgaliojimų pradžią, kurią nurodo Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalis. Pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų iš esmės nėra (neturi būti) Vyriausybės „įgaliojimų pradžios“ instituto aktualijos, yra kito instituto – Vyriausybės „įgaliojimų gavimo iš naujo“ aktualija, tiksliau Vyriausybės pirminės legitimacijos atnaujinimo ir pratęsimo atitinkama forma problematika.

Gerbiant Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarimą ir nesiekiant jį  sumenkinti ar ignoruoti, visgi galima diskurso labui kritiškai manyti, kad to nutarimo pacituotoje pastraipoje galimai supainiotos dvi skirtingos teisinės situacijos ir du skirtingi jas apimantys Konstitucijos straipsniai. Šių eilučių autoriaus nuomone, Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje numatytai situacijai, kuri susiklostė 2019 m., vertinti akivaizdžiai netinka tai, kas tinka vertinant to nutarimo pacituotoje pastraipoje  nurodomą Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalies apimamą situaciją, susiklosčiusią 2016 m. išrinkus naują Seimą.

Taigi galima teigti, kad Seimui 2019 m. rugpjūčio 20 d. lanksčiai įgyvendinant Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje nustatytą reikalavimą (iš naujo suteikti Vyriausybei įgaliojimus nepasikeitusios tos pačios programos pagrindu) nebuvo aiškaus pagrindo nemechaniškai remtis nepakankamai aiškiomis pacituotos Konstitucinio Teismo nutarimo dalies nuostatomis: “[…] pagal Konstituciją Vyriausybė įgaliojimų pradžia yra susieta su Seimo pritarimu jos programai […]. Svarstydamas, ar pritarti Vyriausybės programai, Seimas […]. Balsuodamas dėl pritarimo Vyriausybės programai, Seimas išreiškia savo sutikimą, kad Vyriausybė tvarkytų krašto reikalus būtent taip, kaip numatyta programoje. Kol Seimas nepritaria Vyriausybės programai, ji nėra gavusi įgaliojimų veikti“.

Tokią kritišką įžvalgą galima sutvirtinti papildomu argumentu, kad kitos „tolimesnės“ Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarimo doktrininės nuostatos, regis, taip pat persmelktos to paties dviejų netapačių situacijų tapatinimo. Toks absoliutus tapatinimas būtų logiškas ir pagrįstas tik tuo atveju, jei, pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų, premjeras parengtų ir Seimui teiktų pakeistą (naują) Vyriausybės programą, kurią Seimas išties turėtų išsamiai svarstyti ir tiesiogiai (vienareikšmiai, eksplicitiškai) patvirtinti, balsuodamas dėl pritarimo jai. Tačiau visiškai nepakitusios (tos pačios) Vyriausybės programos atveju, kurį iš principo tinkamai numato Seimo statuto 198 straipsnis, neįtikina tokie kiti Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarime suformuluoti argumentai: „Sistemiškai aiškinat minėtas Konstitucijos nuostatas galima daryti išvadą, kad pritarimu Vyriausybės programai suteikiant Vyriausybei įgaliojimus veikti [ar įgaliojimus iš naujo? ar veikti pagal tą pačią visiškai nepakitusią programą? – aut.] yra įtvirtinamas Seimo pasitikėjimo Vyriausybe in corpore principas. ]…] Seimas turi konstitucinį pagrindą patikrinti, ar tebevykdoma Vyriausybės programa, kuriai Seimas anksčiau buvo pritaręs. Todėl, Konstitucinio Teismo nuomone, […]“. Šie paskutiniai gana neįprasti oficialiosios jurisprudencijos citatos žodžiai provokuoja ir parodo, kad pats Konstitucinis Teismas, pabrėždamas savo „nuomonę“, sufleruoja, kad gali būti ir kitokių nuomonių.

Beje, Seimo dauguma gali replikuoti, kad Seimas, antrą kartą nesvarstydamas ir neaprobuodamas tos pačios (identiškos, nepasikeitusios) Vyriausybės programos, sąmoningai nesprendė Konstitucinio Teismo atskleistų ydingų Respublikos Prezidento patvirtintos Vyriausybės „personalinės sudėties klausimų“, bet susikoncentravo tik į tai, kad iš naujo suteikia ne visiškai naujai Vyriausybei įgaliojimus tęsti Seimo 2016 m. patvirtintos to paties Ministro Pirmininko rengtos Vyriausybės programos įgyvendinimą, tos nesikeičiančios programos antrąsyk nesvarstant ir neaprobuojant.

Kam Seimui įdėmiai tikrinti, ar ta programa „tebevykdoma“, jei pakitusios sudėties Vyriausybė, vadovaujama to paties premjero, akivaizdžiai siekia tęsti ankstesnės to premjero rengtos ir nesikeičiančios programos įgyvendinimą likusiame tos Vyriausybės veiklos laikotarpyje?

Ar Seimo daugumai vardan opozicijos reikalavimų paisymo derėjo pažeisti Seimo statuto 198 straipsnyje nustatytą procedūrą (jos nesilaikyti, nors pagal Konstitucinį Teismą Seimas privalo laikytis jo paties priimto įstatymo ir Seimo statuto tol, kol jis nepakeistas ar nepripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai!) tam, kad galbūt nebūtų nukrypta nuo Konstitucinio Teismo aptakios ir daugiabriaunės doktrinos dėl parlamentinės priežiūros Vyriausybei gaunant įgaliojimus iš naujo?

Jei esą derėjo nesilaikyti Seimo statuto vardan Konstitucijos laikymosi, tai kodėl 1996–2000 m. Seimo kadencijoje dominavę dešiniosios pakraipos parlamentarai, privalėdami kiek galima greičiau reaguoti į  tą Konstitucinio Teismo 1999 m. balandžio 20 d. nutarimą, nesugebėjo pagal jį tinkamai pakeisti Seimo statuto 198 straipsnį taip, kad „įgaliojimų Vyriausybei suteikimo iš naujo“ norminis institutas visais atvejais būtų besąlygiškai susietas su nauju (pakartotiniu) nepakeistos  Vyriausybės programos išsamiu apsvarstymu ir principingu aprobavimu, net jei iki Seimo rinkimų lieka 3, 6 ar 9 mėnesiai.

Taigi nors Seimo opozicija galbūt pagrįstai linkusi rinktis esą akivaizdaus Konstitucijos nesilaikymo ar net sąmoningo Konstitucinio Teismo nutarimo galios „įveikimo“ prezumpciją, tačiau Seimo dauguma ir jos palaikoma Vyriausybė galėtų taip pat pagrįstai pasiremti galiojančių Seimo statuto 198 straipsnio nuostatų, kurios nebuvo ir nėra pripažintos antikonstitucinėmis, suderinamumo su Konstitucija prezumpcija. Pastarosios tvirtumą galėtų nulemti būtent tai, kad Vyriausybės programa nepasikeitė, o šis aspektas nėra aiškiai ir išsamiai atskleistas (įvertintas) Konstitucinio Teismo doktrinoje.

Žinoma, gali kilti principinis (opozicijos abejonėms palankus) vertybinis klausimas, kas svarbiau ir reikšmingiau: ar tai, kad Vyriausybės programa nepasikeitė ir ji yra ta pati, arba tai, kad pasikeitus didesnei Vyriausybės narių daliai atsirado beveik nauja  Vyriausybė ir todėl Seimas turi tinkamose svarstymuose legitimuoti būtent esmingai pakitusią  Vyriausybę, negalinčią neturėti „savo naujos“ (o ne ankstesnės) programos, kuriai reikia eksplicitinio (vienareikšmio) Seimo „naujo“ pritarimo.

Viena vertus, galima absoliutinti Vyriausybės naujumo sampratos turinio aspektus, kategoriškai teigiant, kad jei Vyriausybė – konstituciškai beveik nauja dėl to, kad pasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, tai ji turi turėti konstituciškai naują programą, tebūnie formaliai nepakitusią, bet Seimo naujo pritarimo sulaukusią.

Pagal tokią „griežtą“ poziciją išeina, kad beveik naujos Vyriausybės legitimacija 2019 m. rugpjūtyje negali būti „atnaujinama“, nes ji atsiranda iš naujo, todėl esą nepakanka vien Seimo nutarimo suteikti įgaliojimus tokiai Vyriausybei, kadangi ji, būdama esmingai pakitusia,  negali remtis Seimo 2016 m. pritarimu Vyriausybės 2016–2020 m. programai. Antraip ateityje visos teisiškai naujos Vyriausybės (su tuo pačiu premjeru priešakyje), kurios dėl vidinių ar išorinių nesutarimų ar vien tik premjero nusivylimų prarado daugiau kaip pusę ankstesnių ministrų,  gali gudrauti, argumentuodamos, kad absoliučiai nepasikeitė ankstesnė programa ir todėl nereikia pakartotinio Seimo pritarimo jai, nors radikaliai pasikeitė tą programą įgyvendinančių ministrų gretos (ir galbūt pažiūros).

Taigi „griežtesniu“ požiūriu įžvelgiama problema pirmiausia kyla dėl to, kad negali būti Vyriausybei iš naujo suteikiami įgaliojimai, nesvarstant ir neaprobuojant jos programos likusiai veiklos trukmei.

Kita vertus, galima vengti minėto absoliutinimo, pirmenybę teikiant sąlygiško Vyriausybės naujumo įžvalgai, nebent keistųsi oficiali vyriausybių numeracija, jei tokia būtų ne tik istoriografijos dalykas. Šiaip 17-oji (premjero Sauliaus Skvernelio vadovaujama) Vyriausybė, pasikeitus daugiau kaip pusei jos narių ir todėl Seimui iš naujo suteikus jai įgaliojimus, netapo 18-ąja Vyriausybe, kuri esą nebegali remtis 17-osios Vyriausybės programa.

Tokiame nuaštrintame kontekste ypatinga svarba tenka teisinio racionalumo kupinam klausimui, ar Seimas, likus 13 mėsių iki Seimo 2020 m. rinkimų, sąmoningai pasirinkęs ne daugiadienį Vyriausybės programos svarstymą plenariniuose ir frakcijų posėdžiuose (ar jų užkulisiuose) ir politinių įtampų kupiną „baigiamąjį“ balsavimą dėl pritarimo tokiai programai, 2019 m. rugpjūčio 20 d. tinkamai (atsakingai) įgyvendino galiojančiose ir iki tol (šiol) konstituciškai neužginčytose Seimo statuto nuostatose numatytą įgaliojimų naujai Vyriausybei suteikimo procedūrą.

Esmės nekeičia (tik galbūt paįvairina) iš pažiūros antraeiliai juridiniai techniniai aspektai, susiję su tuo, kad Seimas 2019 m rugpjūčio 20 d. priėmė būtent „protokolinį“ (o ne įprastą) nutarimą dėl įgaliojimų Vyriausybei suteikimo.

Pabrėžtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracino teismo (LVAT) suformuluota ir plėtojama „tarpinių“ ir „negalutinių“ viešojo (vidinio) administravimo aktų nenagrinėjimo (neteismingumo, t. y. „nežinybingumo“) administraciniuose teismuose doktrina iš esmės neturėjo (ir toliau neturėtų turėti) analogų ar paralelių Konstitucinio Teismo veikoje. Ją vykdant tirtas tiek Seimo tarpinis (vidinis) sprendimas neįtraukti tam tikro klausimo į atitinkamą Seimo darbotvarkę, tiek  Vyriausybės posėdyje priimtas „protokolinis“ sprendimas (Danisco Sugar byla).[7] Būtų apmaudu ir pikta, kad vien Konstitucinio Teismo teisėjų ir pirmininkų pokytis ar šiame teisme padidėjęs LVAT dirbusių asmenų įtakos lygis nulemtų, kad tie konstitucinės kontrolės atvejai (precedentai) būtų traktuojami kaip nieko esmingo nereiškiantys ir neįpareigojantys. Todėl Konstitucinio Teismo netikėta ir abejotina 2018 m. kovo 2 d. nutarime suformuluota pozicija, kad jis teisiškai netiria visų Vyriausybės pasitarime priimtų „protokolinių“ sprendimų, kuriuose pagal Vyriausybės įstatymą preliminariai sprendžiami Vyriausybės posėdyje toliau atitinkamai svarstomi ir sprendžiami klausimai, nesudaro pagrindo manyti, kad esą ne visi Seimo aktai, kurie turi konstitucinių aspektų ar sudaro konstituciškai problemines teisines prielaidas, galėtų būti teismingi Konstituciniam Teismui, jei jie „tarpiniai“ ar „protokoliniai“. Taigi Konstitucinis Teismas opozicinės Seimo narių grupės tinkamai argumentuotu prašymu negalėtų netirti Seimo 2019 m. rugpjūčio 20 d. „protokolinio nutarimo“ Nr. XIII-2412.

Beje, neverta pernelyg teisiškai diskutuoti dėl politinio klausimo, kam Seimui ir ypač jo daugumai  nedirbtinai ir neatmestinai iš naujo skrupulingai svarstyti tą pačią (seną) Vyriausybės programą, kuriai buvo pritarta prieš maždaug du metus, taigi klausinėti ar kamantinėti ją pristatyti turintį Ministrą Pirmininką, balsuoti dėl pritarimo tai programai.

Politologų dauguma, matyt, atsakytų, kad viso to reikia tam, kad Seimo nariai galėtų laisvai diskutuoti ekonominių ir geopolitinių aktualijų kontekste, formuoti viešąją nuomonę dėl keletą metų įgyvendinamos Vyriausybės programos pasiteisinimo ar nepasiteisinimo, atnaujinimo galimybės ar būtinybės, taigi veiksmingos parlamentinės kontrolės (jos elementu esančio Vyriausybės kontroliavimo) užtikrinimo.

Tokią poziciją galima iš dalies suprasti ir pateisinti, juo labiau tokioje situacijoje, kai, lyginant 2016 m. lapkritį (gruodį) ir 2019 m. birželį (liepą), atsiskleidžia esmingai pakitusi  (gerokai platesne tapusi) koalicinė Seimo dauguma ir jos palaikoma kitokia Vyriausybė, kurios pagrindą sudaro ne dviejų politinių srovių, susitarusių 2016 m., bet keturių politinių jėgų, pasirašiusių 2019 m. naują sutartį,  kompromisas. Tai išties gali būti pagrindu kategoriškai teigti, kad naujos Seimo daugumos ir jos remiamo „ministerijų pasiskirstymo“ pokytį, įvykusį  2019 m. birželį ir liepą, turėtų sutvirtinti Seimo 2019 m. rugpjūčio pabaigoje priimtas aktas pritarti kitokia koalicija grindžiamos Vyriausybės  programai ir jos būsimam vykdymui (net jei jos programos formuluotės nepakito), kadangi esmingai pakito tą programą įgyvendinsiančių ministrų gretos ir politinės pažiūros (sąsajos su atitinkamomis politinėmis partijomis).

Be to, politinės sistemos raidos ir virsmo nenuspėjamumo tematiką noriai gvildenantys žurnalistai (apžvalgininkai) ir kiti politinio proceso (komunikacijos) analitikai, matyt, suintriguotų ir patikslintų, kad Seimo pritarimas Vyriausybės programai, kaip esą vienintelis premjero Sauliaus Skvernelio, kandidatavusio į valstybės prezidentus, ir jo vadovaujamos Vyriausybės legitimacijos atnaujinimo būdas, reikšmingas ir tuo galimos destrukcijos įveikimo aspektu, kad: a) Seimo teisėkūros duomenų bazėje, regis, neatsitiktinai 2019 m. liepos 16 d. registruotas opozicijai priklausančių Seimo narių liberalų (itin patyrusio parlamentaro Eugenijaus Gentvilo ir opozicijos lyderės  Viktorijos Čmilytės-Nielsen) pateiktas akivaizdžiai arogantiškas ir Seimo daugumą bei jos palaikomą Vyriausybę provokuojantis Seimo nutarimo dėl pirmalaikių Seimo rinkimų paskelbimo (taigi Seimo pasileidimo) projektas Nr. XIIIP-3704; b) Seimo opozicija, tarsi sąmoningai nemenkinusi ir „neblokavusi“ naujai išrinkto Respublikos Prezidento Seimui pateiktos Ministro Pirmininko kandidatūros, galėjo būti pasirengusi pabandyti įgyvendinti pirmalaikių  Seimo rinkimų institutą, kaip tai numatyta Konstitucijos 58 straipsnio 2 dalies 1 punkte: „Pirmalaikius Seimo rinkimus gali paskelbti ir Respublikos Prezidentas […] jeigu Seimas […] du kartus iš eilės nepritarė Vyriausybės programai“.

Taigi formaliai nepakitusios Vyriausybės programos išsamus kritiškas svarstymas Seimo posėdyje (ir įtampą keliantis „baigiamasis“ Seimo narių balsavimas dėl pritarimo jai) išties galėjo būti premjerui ir jo komandai itin nepriimtinas dalykas, jei, likus 13 mėnesių iki Seimo 2020 m. rinkimų, opozicija siektų maximum Seimo „pasileidimo“ ar „paleidimo“ (dviejų minėtų nepritarimų programai atveju), arba minimum tos programos neįgyvendinimo 2017–2019 m. išsamaus (užtęsto) atskleidimo.[8]

Su aukščiau suformuluotais šių eilučių autoriaus tam tikrais politologiniais („neteisinio pobūdžio“) samprotavimais kategoriškai nesutinkant, derėtų pripažinti bent jo nuomonę, kad tik nepatyręs ar analitinių gebėjimų stokojantis politikas ir apžvalgininkas (tyrėjas) gali neįžvelgti (nesuprasti), kad: a) premjeras rūpestingai neskaičiavo ministrų pasikeitimų, kai 2018 m. gruodžio 3 d. pateikė precedento neturintį siūlymą Respublikos Prezidentei atleisti net tris ministrus,[9] tuo dar labiau priartinant negatyviai vertintiną ministrų pasikeitimų skaičiaus viršijimą; b) naujos koalicinės daugumos (sutarties dėl jos) ilgo ar ištęsto derėjimosi veiksnys ir juo grindžiamas politinio stabilumo argumentavimas tapo apgalvota Seimo daugumos ir jos palaikomos Vyriausybės, kuri gražino įgaliojimus naujai išrinktam Respublikos Prezidentui, strategija pernelyg nenusileidžiant derėtis su prezidentūra arba dėl krašto apsaugos ministro, arba susisiekimo ministro  keitimo, tarsi nebūtų išsyk aišku, kad prezidentūra, „gelbėdama“ krašto apsaugos ministrą, „paaukos“ susisiekimo ministrą (o ne atvirkščiai) ir nebandys neišmintingai destabilizuoti padėtį valstybėje, siekiant vienašališkai triumfuoti užblokavus didesnę premjero teiktų kandidatūrų dalį; c) trapi ties 68 Seimo nariais ar 71 Seimo nariu svyravusi ir vis labiau silpnėjusi Seimo dauguma 2019 m. birželį liepą žūtbūt siekė tapti daugiau nei 81 Seimo narius jungiančia dauguma, tačiau, nežiūrint to, nedaug trūko, kad įvyktų tai, ko, matyt, itin vengė premjeras ir juo pasitikinti Seimo dauguma: už tą 2019 m. rugpjūčio 20 d. „protokolinį“ nutarimą, kaip minėta, balsavo tik 75 parlamentarai, o šis skaičius neabejotinai galėjo būti dar mažesnis, jei Seimas po varginančių ir išsekinančių  Vyriausybės programos svarstymų (stiprėjančių opozicijos priekaištų kontekste) būtų surengęs „baigiamąjį“ balsavimą dėl pritarimo tam tikra dalimi nepakankamai veiksmingai (atitinkamais pažadų ir ketinimų aspektais iki šiol nepakankamai įgyvendintai) Vyriausybės programai; d) Seimo opozicijai iki Seimo rinkimų 2020 m. iš esmės lieka (buvo likusios) tik dvi maksimaliai veiksmingos politinės kovos galimybės: pirma, vasarai besibaigiant rimtai patikrinti naujos Seimo daugumos tvarumą, siekiant, kad esmingai pakitusi Vyriausybė po kelių dienų jos vadovo klausinėjimo Seimo plenariniuose ir frakcijų posėdžiuose iš naujo gautų įgaliojimus būtent Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalyje numatytu „sunkesniu“ jos programos skrupulingo apsvarstymo ir neprognozuojamo aprobavimo būdu; antra, siekti, kad Vyriausybė, parengusi 2020 m. valstybės biudžeto projektą, patirtų fiasko, kai 2019 m. spalį lapkritį teiks tą projektą Seimui tvirtinti. Trečio varianto iš esmės nėra arba juo galbūt galėtų būti minėtas maksimaliai „rezultatyvus“ Seimo narių grupės kreipimasis į Konstitucinį Teismą.

Teisininkų dauguma, matyt, pirmiausia pavartytų Seimo statutą ir pagal jį analizuotų reglamentavimą, nustatytą minėtame 198 straipsnyje, gal net stebėtųsi, kad čia viskas taip palyginti aiškiai surašyta. Nors pakartotinis tos pačios Vyriausybės programos svarstymas ir aprobavimas Seime negali būti perteklinis parlamentarizmo raidoje, tačiau įprastus ir ištęstus Seimo svarstymus vainikuojantis pakartotinis pritarimas nepakeistai (pagal prioritetus identiškai) Vyriausybės programai nėra vienintelė įgaliojimų suteikimo nenaujai to paties premjero vadovaujamai Vyriausybei, kurioje pasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, forma.

Seimas kontraversišku 2019 m. rugpjūčio 20 d. nutarimu Nr. XIII-2412, kuris grindžiamas daugiau nei 20 metų galiojančiu Seimo statuto 198 straipsnyje įtvirtintu reglamentavimu ir jo atitikties Konstitucijai prezumpcija, netiesiogiai antrąsyk aprobavo 2016 m. gruodžio 13 d. nutarimu patvirtintą Vyriausybės programą, būtent tik ją nurodydamas ir pabrėždamas tame 2019 m. rugpjūčio 20 d. nutarime.

Nors Seime neįvyko tos programos pakartotinis išsamus svarstymas, pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų, tačiau įvyko akivaizdus netiesioginis pritarimas jai. Diskutuotini formos ar procedūros aspektai neturėtų būti svarbesni nei Seimo daugumo neabejotino palankumo tam tikrai Vyriausybės programai turinio aspektai.

Išvados

Seimo kontroliuojamos ir jam atskaitingos Vyriausybės, kurioje pasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, nauja legitimacija ir jai atsirasti būtino Seimo akto ir jo formos bei projekto svarstymo tvarkos (apimties) samprata  nepasikeitusios Vyriausybės programos situacijoje – vienas sudėtingiausių politinių teisinių klausimų Lietuvos parlamentarizmo raidoje galiojant 1992 m. spalio 25 d. Konstitucijai.

Visi teisinius padarinius sukėlę ar sukelti galėję ir juo labiau akivaizdžias teisines prielaidas sudarę Seimo aktai pagal Konstitucijos 102, 105 straipsnius gali ir turėtų būti teismingi Konstituciniam Teismui, nesvarbu, ar tie aktai „tarpiniai“, „negalutiniai“ ar „protokoliniai“. Konstitucinio Teismo netikėta ir abejotina 2018 m. pozicija, kad jis teisiškai netiria visų Vyriausybės pasitarime priimtų „protokolinių“ sprendimų, kuriuose preliminariai sprendžiami Vyriausybės posėdyje toliau atitinkamai svarstomi ir sprendžiami klausimai, nesudaro pagrindo manyti, kad Konstitucinis Teismas opozicinės Seimo narių grupės tinkamai argumentuotu prašymu esą galėtų netirti Seimo 2019 m. rugpjūčio 20 d. „protokolinio nutarimo“ Nr. XIII-2412, net jei jis dėl savo specifinio „protokolinio pobūdžio“ nebūtų oficialiai paskeltas (Teisės aktų registre) ir dėl to būtų reikėję koreguoti atitinkamą Konstitucinio Teismo doktriną apie priimtų ir oficialiame leidinyje (specialiame oficioze) paskelbtų aktų konstitucinę kontrolę.

Vyriausybės, kurioje pasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, tolimesnės veiklos programos, net jei ji visiškai nesikeičia, naujas (pakartotinis)  svarstymas iš esmės negali būti politiškai netikslingas ar perteklinis. Tačiau diskutuotini Seimo 2019 m. rugpjūčio 20 d. „protokolinio nutarimo“ Nr. XIII-2412 formos ar priėmimo tvarkos aspektai neturėtų būti svarbesni nei Seimo daugumo neabejotino palankumo jos tame nutarime aiškiai nurodytai Vyriausybės programai turinio aspektai. To paties premjero pagal jo parengtą ir nepakitusią programą toliau vadovaujamos Vyriausybės legitimacija pakankamai patvirtinta to Seimo protokolinio nutarimo būdu ir todėl neturėtų būti neproporcingai menkinama ar net visiškai neigiama oponentų pareiškimuose ir demaršuose, nors jie – parlamentarizmo ir su juo sietino diskurso gyvasties dalis.

Egidijus Šileikis yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorius

[1] Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalyje nustatyta: „Nauja Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių Seimo narių balsų dauguma [paryškinta mano – aut.] pritaria jos programai.“ Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta: „Kai pasikeičia daugiau kaip pusė ministrų, Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus. Priešingu atveju Vyriausybė turi atsistatydinti [paryškinta mano – aut.]“.

[2] Rengiant ir „beveik baigiant“ redaguoti šią nuomonę 2019 m. rugpjūčio 21 d. (vidurdienį), minėtas Seimo 2019 m. rugpjūčio 20 d. „protokolinis“ nutarimas, regis, dar nebuvo oficialiai paskelbtas (ir atrodė, kad galbūt net nebus paskeltas Teisės aktų registre). Tačiau rugpjūčio 22 d. paaiškėjo, kad jis visgi paskelbtas Teisės aktų registre, o tai padaryta rugpjūčio 21 d.

[3] Žr., pvz.: T. Ignatavičius. Į opozicijos riksmus valdantieji numojo ranka // Lietuvos rytas. 2019 m. rugpjūčio 21 d., p. 3.

[4] Konstitucinio Teismo įstatymo 29 straipsnio 3 dalyje, kuri palanki, be kita ko, Seimo narių grupių prašymams, nustatyta: „Bylos paprastai nagrinėjamos eilės tvarka […]. Prireikus Konstitucinis Teismas, atsižvelgdamas į bylos pobūdį ir kitas aplinkybes, gali paankstinti bylos nagrinėjimą […]“.

[5] Žr. ir plg: Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatos 1993–2009. Vilnius, 2010, p. 748-751 (1998 m. sausio 10 d. nutarimo nuostatos), 725 (1998 m. gruodžio 17 d. sprendimo nuostatos), 753 (1999 m. balandžio 20 d. nutarimo nuostatos).

[6] Ten pat, p. 753.

[7] Konstitucinio Teismo 1999 m. lapkričio 29 d. nutarime konstatuota, kad Konstitucijai pagal formą prieštaravo toks Vyriausybės posėdyje priimtas „protokolinis sprendimas“ (į posėdžio protokolą įtrauktas sprendimas) dėl bendrovės „Danisco Sugar“ (jai pagal Konkurencijos įstatymą leista koncentruoti cukraus gamybos rinką), kuris nebuvo „įformintas“ nutarimu ir oficialiai paskelbtas teisės aktų leidinyje.

[8] Plg. T. Ignatavičiaus straipsnį, nurodytą 3 išnašoje.

[9] Daugiau žr., pvz.: S. Gudavičius. Netikėtas premjero sprendimas uždavė mįslių // Verslo žinios, 2018 m. gruodžio 4 d., p. 3; Vilniuje – lyg Labanore: ministrus kerta plynai // Lietuvos rytas, 2018 m. gruodžio 4 d., p. 1, 3, 4. Taip pat žr.: Respublikos Prezidento 2018 m. gruodžio 7 d. dekretas: a) „Dėl […] aplinkos ministro  […] atleidimo  […]“ Nr. 1K-1483 (TAR, 2018-19989), kuris pagal jo 2 straipsnį įsigalioja tą pačią dieną; b) „Dėl […] švietimo ir mokslo ministrės  […] atsistatydinimo […]“ Nr. 1K-1484 (TAR, 2018-19990), kuris pagal jo 2 straipsnį įsigalioja tą pačią dieną; c) „Dėl […] kultūros ministrės  […] atsistatydinimo  […]“ Nr. 1K-1485 (TAR, 2018-19991), kuris pagal jo 2 straipsnį įsigalioja  2018 m. gruodžio 21 d. Plg.: Prezidentės mostas suerzino premjerą // Lietuvos rytas, 2018 m. gruodžio 8 d., p. 5.