A.Bitinas. Antrosios pakopos kaupiamųjų pensijų sistemos reforma: konstitucinės doktrinos ir teisėkūros sprendimų kolizija
Pensijų sistema šiuolaikinėje socialinėje valstybėje yra viena svarbiausių socialinės apsaugos sistemos dalių. Jos paskirtis – užtikrinti asmenų pajamas senatvėje ir kartu paskirstyti socialinės apsaugos naštą tarp skirtingų kartų bei visuomenės grupių. Teisės doktrinoje pensijų sistema paprastai suprantama kaip institucinė ir finansinė struktūra, kurios pagrindu organizuojamas lėšų perskirstymas iš ekonomiškai aktyvių asmenų tiems, kurie dėl amžiaus nebedalyvauja darbo rinkoje.
Tarptautinėje praktikoje pensijų sistemos dažniausiai skirstomos į tris pakopas. Pirmąją pakopą sudaro valstybinė pensijų sistema, grindžiama socialinio draudimo ir/arba universalių išmokų principais. Jos pagrindinis tikslas – užtikrinti minimalias pajamas senatvėje, apsaugoti asmenis nuo skurdo rizikos ir, atsižvelgiant į darbo veiklos stažą, garantuoti tinkamo dydžio pensijų išmokas senatvėje. Antroji pakopa apima profesines arba kaupiamąsias pensijų schemas, kuriose lėšos kaupiamos individualiose ar kolektyvinėse (profesinės pensijos) sąskaitose ir investuojamos finansų rinkose. Trečiąją pakopą sudaro savanoriškas papildomas kaupimas, grindžiamas individualiu asmens apsisprendimu. Siekiant skatinti pensijų kaupimą, paprastai taikomos mokestinės lengvatos.
Lietuvoje susiformavo mišrus pensijų modelis, kuriame derinami pirmosios ir antrosios pakopos elementai, taip pat papildomai veikia ir trečioji pakopa. Valstybinio socialinio draudimo sistema išlieka pagrindiniu senatvės pajamų šaltiniu, tačiau nuo 2004 m. reikšminga socialinės apsaugos sistemos dalimi tapo ir antrosios pakopos individualus pensijų kaupimas. Jo esmė – dalį socialinio draudimo įmokų ir papildomas asmens bei valstybės lėšas nukreipti į individualias kaupimo sąskaitas, kuriose sukauptas turtas investuojamas siekiant užtikrinti didesnes pajamas senatvėje (teisinis pagrindas – Pensijų kaupimo įstatymas).
Profesiniai kaupiamieji pensijų fondai Lietuvoje neveikia, nors teisinis pagrindas yra nustatytas Profesinių pensijų kaupimo įstatyme (pagrindinės priežastys – būtinas socialinių partnerių susitarimas, mažas galimų dalyvių skaičius, nepakankamos mokestinės lengvatos).
Trečioji pensijų sistemos pakopa – tai papildomas kaupimas pensijai gyvybės draudimo įmonėse ar pensijų fonduose pagal Papildomo savanoriško pensijų kaupimo įstatymą.
Būtent antrosios pakopos pensijų kaupimas tapo vienu daugiausiai teisinių ir politinių diskusijų keliančių socialinės apsaugos institutų. Pastarųjų metų reformos, ypač 2025 m. priimti Pensijų kaupimo įstatymo pakeitimai, iš esmės pakeitė dalyvavimo sistemoje sąlygas ir paskatino diskusiją dėl jų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – Konstitucinis Teismas) suformuotai konstitucinei doktrinai.
Pensijų kaupimas kaip socialinės apsaugos sistemos dalis
Vertinant antrosios pakopos pensijų kaupimo teisinę prigimtį, svarbiausią reikšmę turi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija. Konstitucinis Teismas 2020 m. vasario 10 d. nutarime konstatavo, kad įstatymų leidėjas turi plačią diskreciją pasirinkti senatvės pensijų sistemos modelį ir gali nustatyti tiek einamųjų išmokų (PAYG) principu grindžiamą sistemą, tiek modelį, paremtą būsimoms pensijoms skirtų lėšų kaupimu specialiuose fonduose, taip pat įvairius šių modelių derinius. (1)
Ši išvada dažnai interpretuojama kaip itin plati įstatymų leidėjo laisvė. Tačiau detalesnė nutarimo analizė leidžia daryti kur kas reikšmingesnę išvadą. Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad valstybė, paisydama socialinės orientacijos ir socialinio solidarumo principų, gali nustatyti tokį reguliavimą, kuris skatintų visuomenės narius patiems rūpintis savo būsimu materialiniu aprūpinimu senatvėje.
Tai reiškia, kad antrosios pakopos pensijų kaupimas Konstitucinio Teismo nėra suvokiamas kaip įprasta investavimo veikla. Priešingai, jis laikomas socialinės apsaugos sistemos dalimi, kurios paskirtis yra ne vien sukaupti finansinį turtą, bet užtikrinti socialinę apsaugą ateityje. Tokia samprata turėtų būti fundamentali tiek įstatymų leidėjui, tiek ir vykdomosios valdžios įstaigoms planuojant pensijų sistemos pokyčius.
Konstitucinis Teismas faktiškai konstatavo, kad pensijų kaupimas turi ne tik individualią, bet ir kolektyvinę funkciją. Dalyvavimas kaupime mažina būsimą viešųjų finansų naštą ir prisideda prie visos socialinės apsaugos sistemos tvarumo. Todėl šios sistemos reguliavimas negali būti vertinamas vien tik per individualios autonomijos ar individualios sutarties laisvės prizmę.
Nuosavybės teisės ir pensijų kaupimo paskirtis
Kitas svarbus konstitucinės doktrinos aspektas susijęs su sukauptų lėšų teisiniu statusu. Konstitucinis Teismas 2012 m. birželio 29 d. nutarime konstatavo, kad pensijų fonduose sukauptos lėšos nėra tapatu būsimai pensijai, tačiau asmens teisė į šias lėšas yra susijusi su konstitucine nuosavybės teisių apsauga. (2)
Šis išaiškinimas ilgą laiką buvo naudojamas kaip argumentas, grindžiantis platesnes asmenų galimybes disponuoti sukauptomis lėšomis. Tačiau tokia interpretacija nėra visiškai tiksli. Minėtame nutarime Konstitucinis Teismas nesuabsoliutino nuosavybės teisės ir nepaneigė pensijų kaupimo socialinės paskirties.
Priešingai, iš visos jurisprudencijos matyti, kad nuosavybės apsauga pensijų kaupimo srityje egzistuoja specifiniame socialinės apsaugos kontekste. Kitaip tariant, asmuo turi teisę į sukauptas lėšas, tačiau šios teisės įgyvendinimas negali paneigti paties instituto paskirties. Jei nuosavybės aspektas socialinėje apsaugoje taptų dominuojantis, pensijų kaupimas prarastų savo ryšį su socialinės apsaugos funkcija ir transformuotųsi į paprastą investavimo mechanizmą.
Todėl konstitucinė doktrina reikalauja balanso tarp dviejų vertybių – asmens nuosavybės apsaugos ir viešojo intereso užtikrinti veiksmingą bei tvarią senatvės apsaugos sistemą.
2024 m. Konstitucinio Teismo nutarimas: pensijų kaupimo esmės apibrėžimas
Reikšmingiausias pastarųjų metų sprendimas pensijų kaupimo srityje buvo Konstitucinio Teismo 2024 m. kovo 7 d. nutarimas. Jame Teismas itin aiškiai apibrėžė pačią pensijų kaupimo instituto esmę. (3)
Nutarime konstatuota, kad kaupimas specialiuose pensijų fonduose grindžiamas konstituciškai svarbiu tikslu – kaupti ir investuoti lėšas tam, kad kaupimo dalyviams būtų mokamos senatvės pensijos išmokos. Teismas taip pat pabrėžė, kad pensijų kaupimas yra ilgalaikis procesas, kuris paprastai baigiasi asmeniui sulaukus pensinio amžiaus arba jam mirus.
Ši išvada turi fundamentalią reikšmę. Ji reiškia, kad pensijų kaupimo sistemos esmė yra ne galimybė bet kada disponuoti sukauptomis lėšomis, bet jų išsaugojimas iki socialinės rizikos – senatvės – atsiradimo momento.
Būtent šiuo aspektu 2024 m. nutarimas suformavo naują konstitucinė doktriną – pensijų kaupimo sistemos pakeitimai turi būti vertinami ne tik pagal jų poveikį asmens teisėms, bet ir pagal tai, ar jie išsaugo sistemos ilgalaikiškumą bei paskirtį.
2025 m. reforma ir jos konstituciniai iššūkiai
2025 m. pensijų kaupimo reforma iš esmės pakeitė iki tol galiojusią pensijų kaupimo logiką. Buvo atsisakyta automatinio pakartotinio įtraukimo į sistemą, išplėstos kaupimo sustabdymo galimybės ir numatyta galimybė tam tikrais atvejais atsiimti dalį sukauptų lėšų.
Šie pakeitimai grindžiami asmens laisvės, autonomijos ir teisės savarankiškai disponuoti savo turtu argumentais. Tačiau vertinant juos Konstitucinio Teismo jurisprudencijos kontekste kyla klausimas, ar tokie sprendimai neprieštarauja pačiai pensijų kaupimo sampratai, kuri buvo suformuluota 2024 m. kovo 7 d. nutarime.
Ypač svarbi šiuo aspektu yra Konstitucinio Teismo pozicija dėl galimybės pasitraukti iš pensijų kaupimo sistemos. Teismas aiškiai nurodė, kad tokia galimybė turi egzistuoti, kai dėl svarbių priežasčių iš esmės pasikeičia pensijų kaupimo dalyvio gyvenimo aplinkybės, dėl kurių dalyvavimas kaupime jam tampa itin apsunkintas ar betikslis. Kartu buvo pabrėžta, kad tokie atvejai turi būti išimtiniai, nes priešingu atveju būtų paneigta pasirinkto pensijų kaupimo modelio esmė ir viešasis interesas užtikrinti darnų sistemos veikimą.
Todėl konstitucinės teisės požiūriu pagrindinis klausimas ne tai, ar asmuo gali pasitraukti iš sistemos. Svarbiausia yra tai, ar pasitraukimas išlieka išimtimi, ar tampa viena iš įprastų alternatyvų (pavyzdžiui, iki nustatyto pensinio amžiaus nutraukti kaupimą ir atsiimti dalį sukauptų lėšų visais atvejais). Būtent šioje vietoje gali atsirasti potencialus prieštaravimas tarp 2025 m. reformos ir Konstitucinio Teismo doktrinos.
Išvados
Konstitucinio Teismo jurisprudencija leidžia suformuluoti kelias principines išvadas.
Pirma, antrosios pakopos pensijų kaupimas Lietuvos konstitucinėje teisėje nėra suvokiamas kaip privatus investavimo produktas. Jis laikomas socialinės apsaugos sistemos dalimi, skirta užtikrinti papildomas pajamas senatvėje ir prisidėti prie visos pensijų sistemos tvarumo, taip pat derinant įvairius pensijų modelius.
Antra, nors įstatymų leidėjas turi plačią diskreciją pasirinkti pensijų sistemos modelį, ši diskrecija nėra neribota. Ji negali būti naudojama taip, kad būtų paneigta pasirinkto modelio esmė, tikslai ir socialinė paskirtis.
Trečia, Konstitucinis Teismas sukauptų lėšų apsaugą sieja su nuosavybės teisių apsauga, tačiau nuosavybės aspektas negali būti atskirtas nuo pensijų kaupimo instituto socialinės funkcijos.
Ketvirta, 2024 m. kovo 7 d. nutarime aiškiai suformuluota, kad pensijų kaupimas yra ilgalaikis procesas, kurio natūrali pabaiga siejama su senatvės rizikos atsiradimu. Šia doktrina turi būti vadovaujamasi planuojant reformas.
Penkta, 2025 m. reforma potencialiai keičia pamatinę sistemos logiką – nuo ilgalaikio socialinės apsaugos instrumento link lankstesnio individualaus taupymo modelio. Todėl būsimos konstitucinės kontrolės objektu gali tapti ne pavienės reformos nuostatos, o klausimas, ar išsaugota pati Konstitucinio Teismo identifikuota pensijų kaupimo instituto esmė.
Dr. Audrius Bitinas yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto vyresnysis mokslo darbuotojas
1. 2020 m. vasario 10 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos pensijų kaupimo įstatymo 6 straipsnio 1 dalies nuostatos atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ (TAR, 2020-02-10, Nr. 2020-02923)
2. 2012 m. birželio 29 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos pensijų sistemos reformos įstatymo, jo pakeitimo ir papildymo įstatymų nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ (Žin., 2012, Nr. 78-4063)
3. 2024 m. kovo 7 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos pensijų kaupimo įstatymo (2018 m. birželio 28 d. redakcija) 4 straipsnio 8 dalies, 5 straipsnio, 29 straipsnio (su 2022 m. birželio 28 d. pakeitimu) atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ (TAR, 2024-03-07, Nr. 2024-04342)
Tekstą parengė Vilniaus Universiteto Teisės fakulteto vyresnysis mokslo darbuotojas dr. Audrius Bitinas
