G. Bartkus. Sankcijos: kas, kaip ir kodėl?

Kaliningrado sankcijų skandalas neišsirutuliavo, jis yra rutuliuojamas. Rutuliuojamas nuosekliai ir sistemiškai, tikintis, kad skambūs šūksniai ir antraštės padarys savo: sukels bendrą nepasitikėjimą sankcijų politika ir, konkrečiai, padės prastumti seniai pamirštą „koridoriaus“ idėją. Deja, kartais ne tik mūsų  politikai, bet ir Europos Sąjungos pareigūnai pasiklysta komentuodami. Šiame tekste glaustai paaiškinsiu, kas yra sankcijos, kas ir kada jas gali taikyti, bei atsakysiu, kodėl pasakymas, jog dėl sankcijų yra uždraustas tranzitas į Kaliningradą, neturi jokio teisinio pagrindo.

Koks sankcijų tikslas? Europos Sąjungos (ir ne tik) sankcijų tikslas yra susilpninti Rusijos ekonomiką (ekonominę bazę), atimti iš Rusijos  svarbias technologijas ir rinkas, ir smarkiai apriboti Rusijos gebėjimą kariauti. Kuo sankcijos „skaudesnės“, tuo, tikimasi, greičiau gali būti pakeista politika, nukreipta prieš ES valstybes ar prieš ES nepriklausančias šalis. Taikyti sankcijas, kurios yra „švelnios“ ar nesukelia pasekmių, nėra jokios prasmės.

Kas tai yra sankcijos? Sankcijos yra valstybių ar tarptautinių organizacijų nustatyti apribojimai, taikomi kitai valstybei, jos piliečiams, vadovams, įmonėms ir organizacijoms. Pats žodis „sankcijos“ nėra labai tinkamas – teisiniu požiūriu tiksliau sankcijas vadinti ribojančiomis priemonėmis. Sankcijos (arba, tiksliau, ribojančios priemonės) yra labai įvairios. ES šiuo metu taiko apie 40 sankcijų režimų.

Kas gali nustatyti sankcijas? Sankcijas gali nustatyti tiek ES, tiek kiekviena ES valstybė narė, jei tai neprieštarauja ES teisei ar kitiems tarptautiniams įsipareigojimams. Sankcijos gali būti taip vadinamos „tarptautinės“, kai sankcijos nustatomos remiantis tarptautiniais dokumentais (pvz., Jungtinių Tautų) ir nacionalinės, kai jas nustato atskiros valstybės savo iniciatyva. ES sankcijas galima būtų priskirti prie trečiosios grupės, nes jos nustatomos ES, bet tam, kad jos veiktų, nereikia ES valstybės narės pritarimo (teisės akto). Kitaip sakant, ES sankcijos veikia tiesiogiai visoje ES teritorijoje, kiekvienoje ES valstybėje narėje.

Ar reikia sankcijas derinti su „sankcionuojamomis“ valstybėmis? Sankcijos yra valstybių vienašališkai taikomos poveikio priemonės, todėl akivaizdu, kad sankcijų derinti su „sankcionuojamomis“ valstybėmis nereikia. Kaip ir nereikia apie jas iš anksto pranešti. Tačiau atsižvelgiant į kai kurias praktines problemas, pvz., kad nebūtų prekių grūsties muitinės patikros vietose ar vežėjai nepatirtų papildomų prekių grąžinimo nuostolių,  kai kurios sankcijos yra priimamos, bet jų įsigaliojimas atidedamas, arba leidžiama užbaigti vykdyti įsipareigojimus pagal iki sankcijų įvedimo sudarytas sutartis. Pavyzdžiui, draudimai (sankcijos Rusijai), susiję su geležies ir plieno importu ir vežimu, buvo priimti 2022 m. kovo 15 d., tačiau joms taikoma išimtis, pagal kurią draudimas netaikomas, jei sutartys yra sudarytos iki 2022 m. kovo 16 d. ir pan. Tokių išimčių nustatymas yra ne pareiga, o geranoriškumas (kai kas galėtų sakyti, kad bereikalingas).

Ar ES valstybės narės privalo įgyvendinti sankcijas? ES sankcijas privalo įgyvendinti kiekviena valstybė narė, o valstybinės institucijos (vadinamos kompetentingomis institucijomis) privalo užtikrinti, kad sankcijos būtų įgyvendinamos. Nors ES sankcijos nustatomos ES, tačiau ES lygmens institucijos, atsakingos už ES sankcijų įgyvendinimą, nėra. Kompetentingas institucijas nustato kiekviena ES valstybė narė, atsižvelgdama į jos vidinę institucinę sąrangą. Svarbu pabrėžti, kad sankcijų privalo laikytis visi ES teisės subjektai ir, aišku, Lietuvos fiziniai ir juridiniai asmenys, taip pat įmonės, bendrovės, valstybinė įmonės, valstybės kontroliuojamos įmonės ir pan.

Ar AB „Lietuvos geležinkeliai“ turi „pasiklausti valdžios“, kaip vykdyti (ar nevykdyti) sankcijas? AB „Lietuvos geležinkeliai“ yra savarankiškas juridinis asmuo. AB „Lietuvos geležinkeliai“ nėra Vyriausybės ar ministerijos padalinys ar biudžetinė įstaiga. AB „Lietuvos geležinkeliai“ turi savo organus, kurie valdo bendrovę, priima sprendimus ir, kaip ir bet kuris juridinis asmuo, AB „Lietuvos geležinkeliai“ privalo vykdyti teisės aktų reikalavimus. Stebėtis, kodėl AB „Lietuvos geležinkeliai“ be ministro ar Vyriausybės pritarimo laikosi sankcijų ir, pvz., atsisako sudaryti sutartis, gabenti krovinius ir pan., reiškia nesuprasti sankcijų teisinio režimo. Sankcijų privalo laikytis visi. Sankcijų nesilaikymas bendrovių valdymo organams ir darbuotojams gali reikšti baudžiamąją ar administracinę atsakomybę, ekonomines sankcijas, veiklos apribojimus ir pan.

Kaip suprasti pasakymą „taikomos sankcijos“, „visiška blokada“ ir pan.? Sankcijos yra sudėtingos ribojančios priemonės, nes jos yra tikslinės. Jomis siekiama, iš vienos pusės, kad kuo labiau „skaudėtų“ subjektui, kurio atžvilgiu taikomos sankcijos, ir, iš kitos pusės“, kad kuo mažiau būtų paveikta valstybė, kuri taiko sankcijas. Todėl teisiškai pasakymas „sankcijos taikomos tam ir tam“ ar vyksta „visiška blokada“ yra teisinio turinio neturintis pasakymas. Taip pat ir pasakymas „dėl sankcijų yra uždraustas tranzitas į Kaliningradą“  yra tik propagandinis, literatūrinis ir pan. išsireiškimas.  Norint teisiškai įvertinti, ką reiškia sankcijų taikymas (koks jų turinys), reikia pasakyti, apie kokią konkrečią sankciją arba bent jau sankcijų grupę kalbama.

Kokias sankcijas taiko ES Rusijai? Rusijai šiuo metu taikomos keturios sankcijų grupės: individualios sankcijos, ekonominės sankcijos, žiniasklaidos apribojimai ir diplomatinės priemonės. Šiuo metu Rusijai taikomas ekonomines sankcijas sudaro sankcijos, taikomos finansiniam, energetikos, transporto, gynybos sektoriams, ir sankcijos, taikomos žaliavoms bei kitoms prekėms. Papildomos sankcijos taikomos Krymui ir Sevastopoliui bei okupuotoms Donecko ir Luhansko teritorijoms.

Kas reglamentuoja, kokios sankcijos taikomos Rusijai? Sankcijas Rusijai nustato ES Tarybos reglamentas (ES) Nr. 833/2014, kuris buvo priimtas 2014 m. liepos 31 d. ir vadinasi „Dėl ribojamųjų̨ priemonių̨ atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje“. Šis reglamentas kiekvieną kartą papildomas, kai Rusijai nustatomos naujos sankcijos. Šiandieną skaičiuojama, kad reikšmingi sankcijų nustatymai (papildymai) atlikti jau šešis kartus. Paskutinis sankcijų paketas yra taip vadinamas „šeštasis sankcijų paketas“. Plečiant ir gilinant sankcijas, „paketų“ gali daugėti, t.y. gali būti priimtas septintasis, aštuntasis ir t.t. sankcijų paketai.

Ar ES sankcijos uždraudė tranzitą į Kaliningradą? Tranzitas į Kaliningradą nėra uždraustas. Pagal Reglamento Nr. 833/2014 3l straipsnį „visoms Rusijoje įsisteigusioms kelių transporto įmonėms draudžiama transportuoti prekes keliais Europos Sąjungos teritorijoje, be kita ko, vykstant tranzitu“. Tačiau ši nuostata turi dvi išimtis. Pirma, šis draudimas netaikomas vežant paštą. Antra, šis draudimas netaikomas tranzitu gabenant „prekes per [Europos] Sąjungą tarp Kaliningrado srities ir Rusijos, jeigu tokių prekių̨ transportavimas nėra draudžiamas pagal kitas šio reglamento nuostatas“. Svarbu pastebėti, kad tranzito „draudimas“ yra transporto sektoriaus sankcija, ne žaliavų ir prekių sankcija.

Ar uždrausta tranzitu gabenti kai kurias prekes į Kaliningradą? Taip, kai kurių prekių gabenti tranzitu į Kaliningradą negalima. Pvz., Reglamento Nr. 833/2014 3g straipsnis draudžia „vežti [Reglamento] XVII priede išvardytus geležies ir plieno (juodųjų̨ metalų) produktus, jeigu jų̨ kilmės šalis yra Rusija arba jeigu jie eksportuojami iš̌ Rusijos į bet kurią kitą šalį.“ Taigi, jei geležies ir plieno produktų kilmės šalis yra Rusija, jų vežti negalima net ir tranzitu, nes Reglamento Nr. 833/2014 3l straipsnyje numatyta išimtis (Kaliningrado išimtis) šiems specifiniams produktams netaikoma. Svarbu pastebėti, kad prekių vežimo draudimas yra žaliavoms ir kitoms prekėms taikoma sankcija, o ne transporto sektoriaus sankcija. Draudimas, pvz., AB „Lietuvos geležinkeliams“ ar kitam juridiniam asmeniui, vežti tam tikras prekes ES teritorijoje yra sankcijas parenkančių valstybių (šiuo atveju – ES) teisė ir yra visiškai teisėtas. Akivaizdu, kad ES negalėtų drausti Rusijos įmonėms vežti krovinius Rusijos teritorijoje, pvz., iš Maskvos į Novosibirską.

Ar ES gali pakeisti ES sankcijas? Taip, ES Taryba gali pakeisti Reglamentą Nr. 833/2014 ir panaikinti, praplėsti ar susiaurinti sankcijas. Tačiau reikia priminti, kad sankcijų tikslai yra susilpninti Rusijos ekonomiką (ekonominę bazę), atimti iš Rusijos  svarbias technologijas ir rinkas, smarkiai apriboti Rusijos gebėjimą kariauti ir pakeisti Rusijos politiką, nukreiptą prieš ES valstybes ar prieš ES nepriklausančias šalis. Todėl sankcijų naikinimas ar siaurinimas galėtų būti pagrįstas tik tada, kai ir jei pasikeičia Rusijos politika, dėl kurios vykdymo nustatytos sankcijos. ES Komisija, ES pareigūnai, Lietuvos Vyriausybė, ministerijos ir pan. neturi teisės aiškinti Reglamentu Nr. 833/2014 nustatytų sankcijų palankiau ar nepalankiau Rusijai ar kam nors kitam – Reglamentas yra teisės aktas, kuris nustato teisės normas, privalomas visiems.

Ar Europos Sąjunga, priimdama sankcijas, pažeidė sutartis, sudarytas dėl Kaliningrado tranzito („pažeidžia viską ir visus“)? Ne, ES nepažeidė jokių sutarčių („viską ir visus“). 2002 m. lapkričio 11 d. ES ir Rusija paskelbė bendrą pareiškimą, kuris numatė paprastesnį Rusijos piliečių tranzitą į ar iš Kaliningrado srities: vizos  pakeistos supaprastintais tranzito dokumentais, kuriuos norint gauti Rusijos piliečiams nereikia kaskart lankytis konsulate. Nors šiame pareiškime tik (net) tris kartus paminėtas žodis „prekės“, bet pareiškimas iš esmės beveik nieko nekalba apie prekių tranzitą ir tik nustato, kad šalys pratęs derybas dėl „techninių būdų prekių tranzitui“.

Bendras pareiškimas buvo paskelbtas po 2002 m. lapkričio 11 d. Briuselyje įvykusio ES ir Rusijos aukščiausiojo lygio susitikimo. V. Putinas ta proga pasakė: „Dėl Kaliningrado pasiektas susitarimas yra idealus visais atžvilgiais, o galutiniu sprendimu turi tapti laisvas Rusijos ir Europos piliečių judėjimas vieni pas kitus. Tai ne rytdienos klausimas, bet judėjimo kryptis.“ Jokių kitokių esminių susitarimų, pareiškimų ar pan. tarp Lietuvos ir Rusijos, ES ir Rusijos dėl prekių tranzito į Kaliningradą nėra. Teisiškai, reikia pastebėti, kad ne bendras pareiškimas nustato supaprastintų tranzito dokumentų sistemą, o du ES Tarybos reglamentai: Nr. 693/2003 ir Nr. 694/2003, ir 2003 m. birželio 20 d. Lietuvos ir Rusijos vyriausybių susitarimas dėl supaprastinto tranzito geležinkeliu dokumentų išdavimo tvarkos. Beje, galima būtų suabejoti, ar šis vyriausybių susitarimas yra reikalingas, ir ar jis neturėtų būti nutrauktas jame nustatyta tvarka.

Ar Lietuva turi papildomai tikrinti į Kaliningradą keliaujančias prekes? Taip, Lietuva, kaip ir bet kuri kita ES valstybė, privalo ne tik užtikrinti sankcijų įgyvendinimą, bet ir privalo imtis papildomų tikrinimo priemonių, kad sankcijos nebūtų „apeinamos“. Reikia pastebėti, kad pareiga kontroliuoti niekaip nėra susijusi su sankcijų turiniu. Sankcijų turinį nustato ES Tarybos reglamentas Nr. 833/2014. Kitaip sakant, muitinės atliekama kontrolė (papildoma kontrolė) ir sankcijų turinys (draudimas vežti tam tikras prekes ar apribojimai transporto sektoriuje) yra du skirtingi dalykai.

Ar Lietuva turi nacionalinį sankcijų rėžimą? Galima būtų atsakyti, kad, deja, neturi. Lietuva neturi sisteminio nacionalinių sankcijų reglamentavimo. Seimo dar 2004 metais priimtas „Sankcijų įstatymas“ yra taikomas tik tarptautinėms sankcijoms. Įstatymas buvo išdėstytas nauja redakcija nuo 2022 m. gegužės 17 d. Deja, reikia pripažinti, kad nauja įstatymo redakcija neišsprendė daugelio problemų: nėra nustatytas nacionalinių sankcijų režimas, nenustatytos esminės teisinės pareigos, susijusios su sankcijomis, sankcijų taikymo pasekmės netinkamai apibrėžtos, sistemiškai netvarkingos, atsakomybė už sankcijų taikymą „išplaukusi“,  sankcijų įgyvendinimo koordinavimas sudėtingas ir neefektyvus ir t.t. Galima būtų teigti, kad Lietuva namų darbų ir vėl nepadarė, o jei ir pripažinti, kad padarė, tai labai atmestinai. Paradoksas, bet esant tokiam nacionaliniam sankcijų režimui, Lietuva net negalėtų nustatyti efektyvių nacionalinių sankcijų.

Gintautas Bartkus yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto partnerystės docentas, advokatas