V. Vadapalas. Konkurencijos tarybos prioritetai praktikoje
Pagal Konkurencijos įstatymą įmonės turi teisė reikalauti Konkurencijos tarybos tyrimo, kai pagrįstai įtaria, kad jų interesai yra pažeisti dėl šio įstatymo pažeidimų. Iš tikrųjų, antikonkurenciniai susitarimai – karteliai, taip pat piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi, rinką iškreipianti įmonių koncentracija (susijungimas), valdžios įstaigų diskriminaciniai sprendimai ir kiti nesąžiningos konkurencijos veiksmai gali ne tik iškreipti prekių ar paslaugų kainas, jų kokybę, pasiūlą, bet ir tiesiogiai pažeisti kitų rinkos dalyvių teises, juos stumti iš rinkos. Konkurencijos taryba, įstatymo įgaliota saugoti sąžiningos konkurencijos laisvę, tuo pačiu apsaugo sąžiningus rinkos dalyvius – įmones, kuriančias nacionalinį produktą, užtikrinančias darbo vietas ir pagrindines įplaukas į biudžetą. Įmonės ar piliečio teisė pasinaudoti veiksminga teisinės gynybos priemone įgaliotoje valstybės institucijoje yra viena pagrindinių.
Ar ši teisė reikalauti tyrimo šiandien yra reali ir veiksminga, kai galiojantis ir daugybę kartų keistas bei pildytas Konkurencijos įstatymas (24 ir 28 straipsniai) numato net 8 pagrindus, kai Konkurencijos taryba gali atsisakyti pradėti tyrimą ar jau vykdomą tyrimą nutraukti? Septyni pagrindai nustatyti pačiame įstatyme, pavyzdžiui, kai pažeidimas yra mažareikšmis ir nedarantis esminės žalos, arba jį tirti nepriklauso Konkurencijos tarybos kompetencijai, ar dėl jo jau priimtas sprendimas, suėjo senatis, pareiškėjas jam laiku nepateikė reikalingų duomenų ir kt. Tačiau vienas pagrindų, dėl kurio taryba gali atsisakyti tirti pareiškimą ar tyrimą nutraukti, atrodo neįprastas – tyrimą pradėti gali būti atsisakyta, kai įmonės pareiškime nurodytų faktinių aplinkybių tyrimas neatitinka Konkurencijos tarybos veiklos prioritetų. Įstatymas leidžia pačiai šiai administracinei institucijai nustatyti ir skelbti savo tyrimo prioritetus, o taip pat spręsti, ar rinkos dalyvio reikalaujamas tyrimas juos atitiks. Papildomai reikia paminėti, kad taryba gali nutraukti tyrimą, įpareigojusi pažeidėją nutraukti draudžiamą susitarimą ar piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi ir tuo pašalinti konkurencijos trukdžius. Be to, Konkurencijos taryba savo 2016 m. nutarimu patvirtino Reikalavimus ir sąlygas susitarimams, kurie dėl savo mažareikšmės įtakos negali itin riboti konkurencijos. Viso to, atrodytų, užtektų apsaugoti Konkurencijos tarybą, kurios tyrimai dažnai yra sudėtingi ir reikalauja daug imlaus darbo, nuo nereikšmingų ar nesąžiningų konkurentų nepagrįstų skundų tyrimų.
Europos Sąjungos Bendrojo Teismo, kuris sprendžia bylas dėl Europos Komisijos (EK) sprendimų dėl ES konkurencijos teisės pažeidimų, praktikoje tokio pobūdžio konkurencijos bylų tyrimo prioritetai yra nežinomi. Pagal reglamentus, skirtus konkurencijos ES vidaus rinkoje priežiūrai, Komisija tik keliais atvejais gali atsisakyti nagrinėti skundą. Įmonė, ar kitas asmuo turi aiškiai nurodyti aplinkybės, liudijančios, jog jis yra tiesiogiai suinteresuotas asmuo dėl įtariamo kartelio, piktnaudžiavimo dominuojančia pažeidimo, dėl padėtimi, koncentracijos ar valstybės pagalbos galimai iškreipiančios konkurenciją ES vidaus rinkoje. Tikėtinas konkurencijos trikdymas turi būti tokio masto, kad pateisintų šios Europos Sąjungos institucijos įsikišimą – turi būti taip vadinamas pakankamas ES interesas (angl. – sufficient EU interest) bylą tirti Komisijoje. Komisija turi diskreciją (vertinimo laisvę), ar pažeidimas turi šį ES interesų požymį. Priešingu atveju pažeidimą turėtų tirti nacionalinė konkurencijos priežiūros institucija. Komisija taip pat gali atsisakyti nagrinėti skundą tuo pagrindu, kad valstybės narės konkurencijos institucija jau nagrinėja ar nagrinėjo šią bylą. Per mano, kaip ES Bendrojo Teismo teisėjo, praktikos metus man teko nagrinėti bylas, kuriose įmonės skųsdavo Komisijos sprendimus atsisakyti nagrinėti ar nagrinėti iš esmės jų skundus. Pažeidimo mastas paprastai leisdavo nustatyti, ar byloje yra šis ES intereso požymis, kuriam esant Komisija negalėjo atsisakyti tirti bylą.
Nagrinėjant konkurencijos bylas ES Bendrajame Teisme taip pat teko spręsti, ar Europos Komisijos galėjo atiduoti pirmenybę kokių nors bylų tyrimams, dėl ko kitose bylose procedūra pernelyg užtrukdavo. Per tą laiką Komisijos praktikoje taikomų baudų dydžiai galėjo ženkliai išaugti. Atsakymas paprastas – Komisija laisva spręsti kokios bylos nagrinėjimui teikti prioritetą, tačiau tai nepateisina pernelyg ilgos tyrimo procedūros. Olandijos alaus gamintojų kartelio bylose Heineken ir Bavaria, kuriose buvau teisėju pranešėju, Bendrasis Teismas, pavyzdžiui, nustatė, kad nuo patikrinimų šiose įmonėse iki kaltinimų joms pareiškimo praėjo 65 mėnesiai. Dėl to Teismas nusprendė sumažinti Komisijos paskirtas baudas – Heineken grupės įmonėms nuo beveik 219 iki 198 mln. eurų, o Bavaria įmonei nuo beveik 23 iki 21 mln. eurų. Kitas prioritetų pavyzdys – Komisija 2009 metais atliko tyrimą ES farmacijos pramonėje. Ištyrusi padėtį šiame ES ekonomikos sektoriuje, ji nutarė, kad jos ypatingas prioritetas 2009-2017 metų laikotarpiu yra kontrolė, nukreipta prieš kartelius, piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi ir rinką iškreipiančią farmacijos įmonių koncentraciją visose ES valstybėse.
Konkurencijos taryba dar 2012 metais patvirtino savo Veiklos prioriteto įgyvendinimo principų aprašą. Atrodo, kad šios įstaigos prioriteto sąvoka talpina viską, dėl ko ji yra įsteigta ir turi veikti, tai yra „atlikti tyrimus ar kitaip įsikišti į rinkos veikimą, jei toks įsikišimas galėtų reikšmingai prisidėti prie veiksmingos konkurencijos apsaugos ir taip užtikrinti kuo didesnę vartotojų gerovę“. Pačios tarybos patvirtinti trys principai, kuriais ji turi vadovautis, spręsdama, ar įmonės skundą reikia nagrinėti, palieka šiai įstaigai iš esmės neapibrėžtą vertinimo laisvę. Todėl įmonė, spręsdama, ar reikalauti tyrimo, lieka netikra, ar jos reikalavimas ištirti kito rinkos dalyvio nesąžiningos konkurencijos veiksmus iš tikrųjų turės „įtaką veiksmingai konkurencijai ir vartotojų gerovei“, tyrimo „strateginei reikšmei“ ir šios valstybės įstaigos „racionaliam išteklių naudojimui“. Lygiai taip pat įmonei iki galo bus neaišku, ar jos pažeisti interesai atitinka vienuolikai situacijų, kurios pagal šį aprašą „paprastai“ turi patekti į Konkurencijos tarybos veiklos prioritetus. Šių situacijų sąrašas yra neišsamus. Teisininkas, konsultuojantis, pavyzdžiui, nukentėjusią nuo kartelio ar diskriminacinio valdžios sprendimo tiksliai atsakyti, ar toks pažeidimas „paprastai“ atitinka hipotetinėms sąvokoms, kai „tiesiogiai apribojamos ūkio subjektų galimybės veikti atitinkamoje rinkoje ją uždarant, stumiant iš jos ar ją pasidalinant“, ar reikalaujamas tyrimas realiai atitiks „konkretaus tyrimo tikslus bei tikimybę juos pasiekti“, „tyrimui atlikti reikalingą laiką, o taip pat būtinus bei turimus žmogiškuosius ir finansinius išteklius,“ „ar dėl tyrimui atlikti reikalingų Konkurencijos tarybos išteklių dydžio nebus pakenkta kitiems tyrimams ir Konkurencijos tarybos strateginiuose planuose numatytų uždavinių vykdymui.“
Lietuvos teismai tiesiogiai taikė Konkurencijos tarybos aprašą ir neabejojo, ar teisėtumo reikalavimui atitinka Konkurencijos įstatymo numatyta šios institucijos teisė nustatyti prioritetą tirti vieną ar kitą bylą ar ją nutraukti. Pavyzdžiui, Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 kovo 3 d. sprendime administracinėje byloje Nr. I-926-189/2014 atspindi tokią dabar jau nusistovėjusią praktiką:
„Nė vienas iš principų neturi iš anksto nustatytos lemiamos įtakos Konkurencijos tarybos sprendimui dėl konkretaus tyrimo atlikimo, tačiau Konkurencijos tarybai gali pakakti įvertinti tyrimą pagal vieną iš principų, kad galėtų priimti sprendimą dėl tyrimo atlikimo tikslingumo ar apimties (5 p.). Nagrinėjamu atveju Konkurencijos taryba tyrimą atlikti atsisakė vadovaudamasi strateginės reikšmės principu (Aprašo 8.2 p.).“
Ar tyrimo strateginę reikšmę gali apibrėžti ir tuo pagrindu konkrečioje byloje nustatyti pati tyrimą atliekanti administracinė institucija?
Atsisakymą pradėti tyrimą ar jį nutraukti galima apskųsti teismui. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013-12-17 d. nutartyje administracinėje byloje A-822-1556-13 pakartojo aprašo nuostatą, „jog Konkurencijos tarybos sprendimas atsisakyti pradėti tyrimą dėl to, kad jis neatitinka jos Veiklos prioriteto, nereiškia, kad viešojo administravimo subjekto sprendimai ar kitokie veiksmai negali pažeisti Konkurencijos įstatymo reikalavimų (Aprašo 6 p.). Toks nutarimas neužkerta kelio pareiškėjui kreiptis į teismą.“
Tačiau ar verta bylinėtis dėl patirtos žalos atlyginimo, kai administracinių teismų sprendimai patvirtina Konkurencijos tarybos poziciją, jog galimai įvykdytas kartelis ar kitokie nesąžiningos konkurencijos veiksmai neverti jos tyrimo? Kaip nukentėjusi įmonė pati surinks pažeidimą ir žalą patvirtinančius įrodymus?
Prioritetų vertinimo laisvės suteikimas Tarybai yra mažų mažiausiai perteklinis, nes pagal galiojantį Konkurencijos įstatymą pakanka teisinių pagrindų tam, kad ji galėtų išvengti sudėtingų tyrimų dėl nereikšmingų pažeidimų ar konkurentų piktnaudžiavimo skundo teise. Pavyzdžiui, Taryba gali pagrįstai atsisakyti pradėti tyrimą ar jį nutraukti kai „pareiškime nurodyti faktai yra mažareikšmiai, nedarantys esminės žalos šio įstatymo saugomiems interesams“, „nėra duomenų, kurie leistų pagrįstai įtarti šio įstatymo pažeidimą“ ir t.t. Taryba taip pat gali nutraukti tyrimą nustatydama įpareigojimą ūkio subjektui nutraukti draudžiamą susitarimą ar piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi. Be to, Taryba patvirtino Reikalavimus ir sąlygas susitarimams, kurie dėl savo mažareikšmės įtakos negali itin riboti konkurencijos.
Leidimas remtis neapibrėžtais prioritetais gali sukurti sunkiai paaiškinamas situacijas. Pavyzdžiui, kai įtariamas pažeidimas nėra mažareikšmis ir gali daryti žalą konkurencijai rinkoje ir yra duomenų, kurie leistų įtarti Konkurencijos įstatymo pažeidimą, formaliai Konkurencijos taryba gali atsisakyti jį tirti ar tyrimą nutraukti „strateginės reikšmės“ ar „racionalaus išteklių naudojimo“. Atrodo, kad nėra formalių kliūčių atsisakyti tirti įmonių susijungimą (koncentraciją), galinčią iškreipti konkurenciją net tada, kai apie ją nebuvo pranešta (notifikuota) Tarybai. Jeigu koncentracijoje dalyvaujančių ūkio subjektų bendrosios pajamos ir jų bendrųjų pajamų suma yra didesnė nei 20 mln. eurų ir bent dviejų iš jų bendrosios pajamos Lietuvoje paskutiniais metais yra didesnės negu 2 mln. eurų, tokia koncentracija gali iškreipti konkurenciją visoje Lietuvos rinkoje ir apie ją būtina pranešti. Priešingu atveju tokia jau pradėta vykdyti ar įvykdyta koncentracija yra neteisėta prima facie ir turi būti nutraukta. Jokie Aprašo 8 p. aprašyti prioriteto taikymo principai čia nebeturėtų teisinės prasmės ir yra nepriimtini.
Pagal įstatymą Taryba turi baigti tyrimą ne vėliau kaip per 5 mėnesius. Motyvuotu nutarimu tyrimas gali būti kiekvieną kartą pratęsiamas ne ilgiau kaip trims mėnesiams. Gero administravimo principas neleidžia pateisinti nutarimų nutraukti tyrimą dėl prioriteto nebuvimo po to, kai jau buvo pratęstas bendras 5 mėnesių terminas tyrimui pabaigti. 5 mėnesių termino pakanka nustatyti, ar pradėtas tyrimas atitinka Tarybos prioritetams. Tačiau, pavyzdžiui, Taryba savo 2014 m. birželio 19 d. Nr. 1S-93/2014 nutarimu nesant tyrimo prioriteto nutraukė tyrimą, pradėtą 2009 m. balandžio 2 d. įtariant Konkurencijos įstatymo 7 straipsnio (piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi) ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 102 straipsnio pažeidimų (piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi, galintis paveikti ES valstybių narių tarpusavio prekybą) pažeidimus. 2016 m. gegužės 12 d. Tarybos nutarimas Nr. 1S-63/2016 dėl tyrimo, pradėto 2014 m. kovo 26 d., nutraukimo nustačius, jog nėra tyrimo prioriteto. Tyrimas buvo pradėtas dėl įtariamų Konkurencijos įstatymo 5 straipsnio (kartelis), 9 straipsnio 2 dalies (nepranešta koncentracija), 10 straipsnio 1 dalies (nepraneštos koncentracijos įgyvendinimas) ir SESV 101 straipsnio (kartelis, galintis paveikti ES valstybių narių tarpusavio prekybą) pažeidimų.
Jokie prioritetai neleidžia atsisakyti pradėti tyrimą ar jį nutraukti dėl prioriteto nebuvimo, kai yra duomenys, leidžiantys pagrįstai įtarti, jog galėjo būti sudarytas kartelis ar piktnaudžiaujama dominuojančia padėtimi ir tai gali paveikti ES valstybių narių tarpusavio prekybą.
Lietuvoje dar 2012 metais nustatyti platūs ir neapibrėžti nacionalinės konkurencijos institucijos prioritetai bandomi pateisinti Direktyva (ES) 2019/1, kuria siekiama įgalinti veiksmingai veikti valstybių narių konkurencijos institucijas užtikrinant tinkamą ES vidaus rinkos veikimą (taip vadinama „ECN+ direktyva“). Direktyva turi būti perkelta į ES valstybių narių nacionalinę teisę ne vėliau kaip nuo 2021 m. vasario 4 d. Pagal ją nacionalinės konkurencijos institucijos turi įgaliojimus nustatyti SESV 101 ir 102 straipsnių taikymo užduočių vykdymo prioritetus ir atmesti tam tikrus skundus dėl būtinumo užtikrinti šiuos prioritetus. Konkurencijos institucijų prioritetai, kurie minimi tik jos preambulėje, turi kitą paskirtį ir turinį, negu Lietuvoje nustatytas prioritetas. Direktyva skelbia, kad „nacionalinės administracinės konkurencijos institucijos turėtų galėti nustatyti savo procedūrų, susijusių su SESV 101 ir 102 straipsnių vykdymo užtikrinimu, prioritetus, kad galėtų veiksmingai naudotis savo ištekliais ir daugiausia dėmesio skirti antikonkurencinio elgesio, kuriuo iškraipoma konkurencija (ES) vidaus rinkoje, prevencijai ir nutraukimui.“ Jei konkurencijos priežiūros institucijos pajėgumai ir ištekliai nesuteiktų pakankamai galimybių tirti šiuos sunkiausius pažeidimus, reikalaujančius didžiausių išteklių ir pastangų, tuo pat metu įpareigojant tirti visus, įskaitant mažareikšmius ir nedarančius esminės žalos pažeidimus, tai galėtų susilpninti konkurencijos ES vidaus rinkoje kontrolę. Pagal šią direktyvą ES valstybės narės „bent užtikrina, kad nacionalinės konkurencijos institucijos turėtų pakankamą skaičių kvalifikuotų darbuotojų ir pakankamai finansinių, techninių ir technologinių išteklių, kurie yra būtini, kad jos galėtų veiksmingai atlikti savo pareigas ir veiksmingai vykdyti savo įgaliojimus, susijusius su SESV 101 ir 102 straipsnių taikymu“. Šių straipsnių reikalavimų pažeidimu taip pat laikomi karteliai ar piktnaudžiavimas dominavimu, apimantys visą vienos ES valstybės nacionalinę rinką. Prioritetai, teikiami SESV 101 ir 102 str. pažeidimų tyrimui leidžia reikalui esant atsisakyti tirti kitus mažiau reikšmingus pažeidimus, apsiribojančius nacionaline rinka. Tokių pažeidimų kategorijas paliekama nustatyti nacionalinėje teisėje.
Konkurencijos tarybos nustatytas jos veiklos prioritetas, taikomas šios institucijos nuožiūra, negali riboti įmonių teisės reikalauti Konkurencijos tarybos tyrimo, kai įmonės pagrįstai įtaria, kad jų interesai yra pažeisti dėl konkurencijos teisės pažeidimų.
Prof. habil. dr. Vilenas Vadapalas yra advokatas, EUROLEX advokatų profesinė bendrija, buvęs ES Bendrojo Teismo teisėjas
