V. Vadapalas. Konkurencijos teisės taikymas krizės sąlygomis

COVID-19 pandemija ir kovai su ja taikomos ribojančios priemonės tiesiogiai veikia rinkas. Kai kuriuose ekonomikos sektoriuose gali nutrūkti gamybos ir tiekimo grandinės, įmonės gali būti priverstos riboti ar nutraukti savo veiklą, mažinti darbuotojų skaičius. Nenatūraliai keičiasi pasiūla ir paklausa, ženkliai krenta vartotojų aprūpinimas. Ar konkurencijos teisė numato priemones, kurios galėtų palengvinti įmonių ir vartotojų padėtį krizės akivaizdoje?

Konkurencijos teisė gina sąžiningą įmonių konkurenciją, todėl jos normos turi būti veiksmingos taip pat ir krizės sąlygomis. ES Teisingumo Teismas dar Polivinilchlorido (PVC) kartelio byloje suformulavo principą, kad krizė rinkoje pati savaime nepašalina antikonkurencinio susitarimo (kartelio) neteisėtumo. Byloje Teismas turėjo vertinti tai, kad kartelis buvo sudarytas tada, kai dėl 1979 m. naftos krizės didesnė dalis PVC gamintojų pasitraukė iš Bendrosios rinkos. Tokiomis sąlygomis konkurentų susitarimas ar suderinti veiksmai vertinami pagal jų tikslą: vienas dalykas, kai bendrai siekiama sumažinti krizės sukeltus nuostolius, kitas – kai konkurentai siekia suderinti kainas. Krizės akivaizdoje konkretus konkurentų elgesys gali būti vertinamas kaip teisėtas, jei jis bus naudingas vartotojams.

Konkurencijos teisės taikymas turi savo ypatybes visose konkurencijos priežiūros srityse. Į krizės ekonomines ir socialines aplinkybes atsižvelgiama kai valstybė teikia pagalbą įmonėms, kai konkurencijos priežiūros institucijos sprendžia, ar leisti įmonių koncentraciją, kai jos vertina „krizės kartelius“, sprendžia ar įmonės piktnaudžiauja dominuojančia padėtimi, skiria baudas konkurencijos teisės pažeidėjams. Be to, valstybės nustatomi ūkinės veiklos apribojimai krizei įveikti turi būti proporcingi ir nesuteikti nepagrįstų privilegijų vieniems ūkio subjektams, diskriminuodami kitus, ypač mažesnius.

Valstybės pagalba.  Yra draudžiama ES valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, gali iškreipti konkurenciją ir daryti įtaką ES valstybių narių tarpusavio prekybai. Valstybė, ketindama teikti valstybės pagalbą, turi apie tai pranešti Europos Komisijai, kuri spręs, ar pagalba bus suderinama su ES vidaus rinka. Krizės, tokios kaip pandemijos sukelta krizė, atveju Komisija gali leisti teikti tokią pagalbą, jei ji yra būtina, tinkama ir proporcinga valstybės narės ekonomikos dideliems sutrikimams atitaisyti.

Dėl pandemijos Komisija sukūrė bendrą laikinąją sistemą, pagal kurią valstybėms gali būti leidžiama remti ekonomiką per koronaviruso protrūkį. Komisija leido valstybėms teikti:

1) tiesiogines dotacijas, nuosavo kapitalo injekcijas, atrankines mokesčių lengvatas ir išankstinius mokėjimus skubiems likvidumo poreikiams patenkinti: iki 100 000 EUR – pirminės žemės ūkio produktų gamybos sektoriaus įmonei, iki 120 000 EUR – žuvininkystės ir akvakultūros sektoriaus įmonei ir iki 800 000 EUR – visuose kituose sektoriuose veikiančiai įmonei. Valstybės narės taip pat gali suteikti iki tokio dydžio paskolų be palūkanų ar visą riziką dengiančių paskolų garantijas;

2) valstybės garantijas įmonių paimtoms bankų paskoloms, kuriomis galima padengti iki 90 proc. paskolų rizikos;

3) subsidijuojamas valstybės paskolas įmonėms su įmonėms palankiomis palūkanomis;

4) apsaugos priemones bankams, kurie teikia valstybės pagalbą realiajai ekonomikai: tokia pagalba laikoma tiesiogine pagalba bankų klientams, o ne patiems bankams;

5) pagalbą su koronavirusu susijusiems moksliniams tyrimams ir plėtrai, produktų, reikalingų kovojant su COVID-19, gamybai;

6) pagalbą, atidedant mokesčius ir socialinio draudimo įmokas;

7) darbo užmokesčio subsidijas darbuotojams, siekiant išvengti atleidimo iš darbo.

Pagal šią sistemą Komisija patvirtino Lietuvos parengtą 110 mln. EUR vertės pagalbos Lietuvos ekonomikai schemą. Pagalba bus teikiama mažosioms ir vidutinėms įmonėms ir didelėms įmonėms, patiriančioms sunkumų dėl koronaviruso protrūkio ekonominio poveikio. Schemos tikslas – padėti įmonėms patenkinti neatidėliotinus apyvartinio kapitalo arba investicijų poreikius ir taip užtikrinti jų veiklos tęstinumą. Pagrindinės paskolos suma, tenkanti vienai įmonei, kuriai suteikiama garantija, yra ribota. Garantijos bus teikiamos iki šių metų pabaigos ir teikiamos ne ilgiau kaip šešeriems metams.

Europos Komisija taip pat priėmė kitą sprendimą, skirtą Lietuvai, kuriuo leido finansų įstaigos „INVEGA“ planuojamas administruoti skatinamąsias finansines priemones „Apmokėtinų sąskaitų paskolos“ ir „Paskolos labiausiai nuo COVID-19 nukentėjusiems verslams“ bendrai 150 mln. sumai iš Lietuvos Respublikos biudžeto lėšų. Bus teikiamos paskolos su lengvatinėmis palūkanomis, vienu atveju – iš dalies padengiant įmonių tiekėjų apyvartinių lėšų trūkumą, atsiradusi dėl pirkėjų neapmokėtų sąskaitų, kitu atveju – suteikiant paskolas labiausiai nukentėjusioms įmonėms, jų būtiniausioms apyvartinėms lėšoms finansuoti.

Valstybės nustatomi ūkinės veiklos ribojimai pandemijos sąlygomis. Konkurencijos įstatymas viešojo administravimo subjektams draudžia priimti teisės aktus arba sprendimus, teikiančius privilegijas arba diskriminuojančius atskirus ūkio subjektus ir galinčius iškreipti konkurenciją. Ūkinės veiklos apribojimai turi būti būtini, proporcingi ir nesuteikti nepagrįstų privilegijų vieniems ūkio subjektams, diskriminuodami kitus, ypač mažas ir vidutines įmones. Būtina vengti tokių ribojimų, kurie krizei pasibaigus sukurtų ar padidintų privilegijuotoje padėtyje atsidūrusių ūkio subjektų didelę rinkos galią, kai prastesnėje padėtyje buvę jų konkurentai būtų patyrę didelių nuostolių ar net buvo priversti pasitraukti iš rinkos. Jeigu perspektyvoje susiformuotų toks rinkos galios pokytis, jis būtų itin žalingas vartotojams, kadangi leistų didelę rinkos galią įgavusioms įmonėms kelti prekių ar paslaugų kainas.

Valstybės pagalbą reikia skirti nuo lėšų, kurias Europos Sąjunga skiria valstybėms narėms kovoti su COVID-19 protrūkiu. Pavyzdžiui, 37 mlrd. EUR iš ES biudžeto jau dabar gali būti naudojami remti sveikatos priežiūros sistemas, mažąsias ir vidutines įmones (MVĮ) ir darbo rinkas. Balandžio 9 d. ES valstybių finansų ministrai sutarė, kad bus sukurtas 540 mlrd. EUR fondas paremti valstybes nares ryšium su COVID-19 pandemija.

„Krizės karteliai“. Konkuruojančių įmonių susitarimams ar suderinti veiksmams, jų asociacijų sprendimams konkurencijos teisė nenumato jokių formalių „indulgencijų“ dėl krizės sąlygų. Tokie konkurentų veiksmai turi būti vertinami pagal jų siekiamą tikslą, jų pasekmes konkurencijai ir vartotojams. Išimtinės pandemijos sąlygomis įmonės yra labiau suinteresuotos bendradarbiauti, kad išgyventų krizės sąlygomis. Nacionalinės institucijos, taip pat ir Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba padarė bendrą pareiškimą, kuriame deklaravo savo ketinimą liberaliau vertinti bendradarbiavimą tarp konkurentų, stengiantis užtikrinti būtiniausių produktų tiekimą ir paskirstymą vartotojams. Konkurencijos tarybos išplatintame pranešime teigiama, kad „siekdamos užtikrinti pakankamas svarbiausių produktų atsargas ir jų pristatymą gyventojams visoje Lietuvos teritorijoje, didmeninės ir mažmeninės prekybos įmonės bei tiekėjai galės vieni kitus informuoti apie turimą trūkstamų prekių kiekį arba jų perteklių, esant poreikiui, prekybininkai gali tartis dėl parduotuvių darbo laiko, taip pat – dalytis prekių paskirstymo sandėliais bei prekių pristatymo transportu.“

Šie pareiškimai neturėtų sukelti nepagrįstų iliuzijų, kad bus toleruojami susitarimai su konkurentais vien tik siekiant išlikti rinkoje ar išlaikyti ūkinės veiklos lygį derinant kainas, besidalijant klientais ar veiklos teritorijomis.  Atrodo, kad gali būti pateisinami tik veiksmai, kuriais būtų siekiama patenkinti vartotojų poreikius dėl krizinės situacijos sukeltų padarinių. Įmonės, konkrečiu atveju ketinančios bendradarbiauti su konkurentais taip pat turi turėti omenyje, kad nepaskelbus nepaprastosios padėties, krizės sąvoka ir jos trukmė yra teisiškai neapibrėžti. Vienų ar kitų veiklos apribojimų trukmė pati savaime nėra kriterijus nustatyti, kad bus pateisintas „krizės kartelis“. Institucijų pareiškimai apie atlaidumą ar liberalų požiūrį į konkurenciją pandemijos sąlygomis lieka taip pat neapibrėžti. Todėl įmonės turėtų visų pirma pasinaudoti Europos Komisijos ir nacionalinės konkurencijos institucijų kvietimais konsultuotis dėl neatidėliotinų priemonių teisėtumo pandemijos sąlygomis. Taip pat reikėtų pasinaudoti valstybės pagalbos galimybėmis.

Piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi. Teisine prasme sunku įsivaizduoti piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi, kurį galima būtų pateisinti vien tik dėl to, kad jis buvo vykdomas dėl ekonominės veiklos sunkumų pandemijos sąlygomis. Priešingai, konkurencijos priežiūros institucijos skelbia, kad jos netoleruos dominuojančių rinkoje įmonių bandymų pasinaudoti dabartinės krizės sąlygomis siekiant ekonominės naudos. Ypač tai liečia būtiniausių prekių ir paslaugų kainų kėlimą. Žiniasklaidoje pasirodė klaidingi teiginiai, kad prekių ir paslaugų teikėjų kainų kėlimas gali būti pateisinamas, tačiau distributoriams tai neleidžiama. Bet kokiu atveju dominuojančios įmonės turėtų užtikrinti savo kainodaros pagrįstumą ir pateisinamumą. Būtinumas kelti kainas turi būti pagrįstas aiškiais įrodymais. Be to, jeigu atsisakoma parduoti prekes ar teikti paslaugas, būtina tai pateisinti objektyviais įrodymais apie tai, kad pardavimai ar paslaugų teikimas tapo negalimi.

Įmonių koncentracija. Kovo mėnesį Europos Komisija paskelbė pranešimą, kuriuo paragino įmones laikinai susilaikyti nuo prašymų dėl jų susijungimo ar kitokios koncentracijos formos. Akivaizdu, kad Komisija, lygiai kaip ir nacionalinės institucijos, dėl apribotų darbo sąlygų sunkiai rinks rinkos duomenis, reikalingus nustatyti, ar koncentracija nesukurtų dominuojančios padėties, galinčios iškreipti konkurenciją rinkoje. Tačiau tai sukėlė rinkos dalyvių kritiką, nes Komisija nenutraukė savo veiklos, o pranešimams apie ketinamą įmonių koncentraciją reikėtų teikti pirmenybę. Be to, 74 proc. pranešimų apie koncentraciją nagrinėjami supaprastinta procedūra. Komisija taip pat gali priimti skubius sprendimus. Komisijos delsimas priimti sprendimą leisti koncentraciją (pranešti, kad ji suderinama su bendrąja rinka), gali padaryti didelę žalą suinteresuotoms įmonėms. Įmonių koncentracija gali būti vienintele priemone, įgalinančia krizės sąlygomis išgelbėti įmonę nuo bankroto. Tol, kol Komisija nepriima galutinio sprendimo, ji gali priimti sprendimą neprieštarauti koncentracijos vykdymui kai įmonės prisiima įsipareigojimus siekdamos, kad koncentracija būtų suderinama su bendrąja rinka. Balandžio 7 d. Komisija sušvelnino savo poziciją, pranešusi, jog ėmėsi reikalingų priemonių nagrinėti jau padarytus pranešimus apie planuojamas koncentracijas ir kad ji priims ne tik elektroninius, bet ir rašytinius prašymus leisti koncentraciją.

Jeigu įmonės teiks prašymus Europos Komisijai ar Konkurencijos tarybai dėl leidimų įsigyti bankrutuojančią įmonę, jos turės įrodyti, kad kritinėje situacijoje atsidūrusi įmonė turės palikti rinką bet kokiu atveju, o jos dar išlaikoma rinkos dalis tokia maža, jog ateityje jau  nebeturės jokios įtakos konkurencijai.

„Žlungančios įmonės“ situacijos pagrindimas yra sudėtingas uždavinys, reikalaujantis pateikti reikšmingus ekonominius duomenis. Konkurencijos tarybos ir Europos Komisijos praktikoje sunku rasti pavyzdžių, kai vien tik dėl sunkių krizės aplinkybių būtų leidžiamas bankrutuojančių firmų įgijimas. Teismų praktikos kol kas nėra. Vienas retų pavyzdžių yra Komisijos 2013 metais priimtas sprendimas AEGEAN/ OLYMPIC II  byloje.  Aviakompanija Aegean Airlines S.A. ketino pirkdama akcijas įgyti išskirtinę bendrovės Olympic Air S.A. kontrolę. Komisija nustatė, kad šis sandoris galėjo itin apriboti veiksmingą konkurenciją Graikijos oro vežimo rinkoje  sukuriant arba sustiprinant Aegean Airlines dominuojančią padėtį pagrindiniuose šalies maršrutuose, kuriuose jau iki planuojamos koncentracijos nebebuvo pakankamo skaičiaus kitų potencialių konkurentų. Tačiau buvo aišku, kad planuojamas sandoris nekeltų jokios konkurencinės žalos oro susisiekimo rinkoms dėl to, kad bendrovė Olympic yra bankrutuojanti įmonė, kuri nesant šio sandorio ir taip pasitrauktų iš rinkos. Įmonės Olympic Air S.A. buvimas rinkoje buvo palaikomas tik patronuojančios įmonės Marfin finansinių injekcijų dėka, o pastarosios finansinė padėtis buvo pakankamai sunki.  Tuo metu vyko beprecedentė Graikijos ekonomikos krizė ir dėl to nuolat ženkliai mažėjo keleivių skaičius pagrindiniuose vidaus maršrutuose. Iš Komisijos atlikto rinkos tyrimo buvo matyti, kad, be bendrovės Aegean pareikšto intereso koncentracijai, nebuvo jokio kito pagrįsto susidomėjimo įsigyti bendrovę Olympic. Ekonominiai duomenys rodė ilgą laiką trunkančias nepalankias ekonomines sąlygas Graikijoje, didelį keleivių skaičiaus sumažėjimą Graikijos vidaus maršrutuose, ankstesnę bendrovės Olympic nepelningą veiklą, kuri, kaip buvo prognozuojama, artimiausiu metu negalėjo pakisti, sudėtingą patronuojančiosios bendrovės finansinę padėtį ir jos ribotą gebėjimą bei menkas paskatas toliau remti bendrovę Olympic. Todėl Komisija padarė išvadą, kad dėl siūlomos koncentracijos nebus itin ribojama veiksminga konkurencija vidaus rinkoje arba didelėje jos dalyje ir dėl to kontrolės įmonei Olympic įsigijimas yra suderinamas su vidaus rinka.

AEGEAN/ OLYMPIC II  bylos kriziniai kriterijai gali būti naudojami koncentracijai, kuri kitokiomis sąlygomis būtų nepateisinama. Tačiau reikia turėti omeny, kad Komisija leido įsigyti aviakompanijos Olympic kontrolinį akcijų paketą ilgai užsitęsusios krizės sąlygomis.

Baudos neturi sukelti įmonių bankrotą pandemijos sąlygomis. Baudų proporcingumas yra pagrindinis principas, keliamas baudų už konkurencijos teisės pažeidimus dydžiui. Pastaruoju metu Konkurencijos tarybos praktikoje išryškėjo tendencija skirti vis didesnes baudas už konkurencijos teisės pažeidimus. Krizės sąlygomis didelės baudos gali žlugdyti mažas ir vidutines įmones ir skatinti monopolijų ar duopolijų susidarymą. Kai kurios Lietuvos rinkos jau be to turi oligopolinių rinkų požymius. Reikėtų ypač vengti situacijų, kai didelės baudos krizės sąlygomis sukelia vertikalių koncentracijų bangą.

Europos Komisija taiko taisyklę, kad baudos dydis gali būti mažinamas, jeigu bauda sukeltų negrįžtamas pasekmes įmonės egzistavimui ir žlugusios įmonės aktyvai prarastų visą savo vertę. ES Teisingumo Teismo praktika taip pat patvirtino reikalavimą, kad bus nepateisinamos baudos, kurios sužlugdytų įmonę ir dėl to padidintų nedarbą tam tikrame ekonomikos sektoriuje ar stabdytų ūkinę veiklą šiame sektoriuje.

Prof. habil. dr. Vilenas Vadapalas yra advokatas, EUROLEX advokatų profesinė bendrija, buvęs ES Bendrojo Teismo teisėjas