Vaidotas A. Vaičaitis. Komentaras dėl 2023 m. sausio 24 d. Konstitucinio Teismo nutarimo, kuriuo Vyriausybės nutarimo reguliavimas dėl 2020 m. pavasarį paskelbto karantino, kai buvo nustatyti grožio ir odontologijos paslaugų teikimo ribojimai, buvo pripažintas neprieštaraujančiu Konstitucijai
Šią bylą Konstitucinis Teismas nagrinėjo pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (LVAT) prašymą dėl turtinės žalos, patirtos neleidus teikti grožio ir odontologijos paslaugų, atlyginimo priteisimo. Teisės aktas, kurio konstitucingumas čia buvo tiriamas, yra Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimas Nr. 207 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“[1], kurio nuostatos kaip tik ir draudė teikti minėtas paslaugas. Pareiškėjo, t.y. LVAT, manymu, asmens ūkinės veiklos ribojimus buvo galima nustatyti tik įstatymu, o ne poįstatyminiu aktu (šiuo atveju – Vyriausybės nutarimu), be to, pasak, LVAT, visiškas atsisakymas teikti šias paslaugas karantino metu buvo neproporcingas, nes galima buvo taikyti mažesnės apimtiems ribojimus, pvz., kaukių dėvėjimą ar srautų reguliavimą. Tačiau Konstitucinis Teismas, tiksliau jo dauguma (aštuoni teisėjai iš devynių), buvo kitokios nuomonės.
Visų pirma, turiu pasakyti, kad manęs nenustebino Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje, jog Vyriausybės ribojimai neprieštaravo Konstitucijai ir Žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymui[2] (Užkrečiamųjų ligų įstatymui), nes jis vienaip ar kitaip atitinka šio Teismo ligšiolinę tendenciją karantino metu taikytų suvaržymų atžvilgiu (žr. pvz., 2022 m. birželio 21 d. Konstitucinio Teismo nutarimą, kuriame buvo nagrinėjama Nacionalinio visuomenės sveikatos centro sprendimų ir minėto įstatymo nuostatų konkurencija[3]). Tačiau, kadangi tai yra viena iš šios kategorijos Konstitucinio Teismo bylų, kurios dar laukia ateityje, manau, kad būtina jau dabar atidžiau pažvelgti į šio nutarimo motyvavimo logiką ir argumentus.
Čia reikia pasakyti, kad šioje byloje Teismas nagrinėjo vadinamųjų lokdaunų konstitucingumą, tačiau gana siaura apimtimi, t.y. ūkio subjektų, kurie teikia grožio ir odontologijos paslaugas, kontekste. Taigi, čia pirmiausia, į akis krenta pati bylos faktinė medžiaga, t.y. tai, kad ginčas formaliai kilo ne tiek dėl konstitucinių žmogaus teisių, kiek dėl paslaugų teikimo ribojimo, kur žalą patyrė verslo subjektas, o ne pats žmogus. Antra, čia eina kalba ne apie gyvybiškai svarbių planinių operacijų atidėjimą, o apie grožio ir odontologijos paslaugas, kurių laiku nesuteikimas dažniausiai nesukelia negrįžtamų procesų, palyginus jas pvz., su širdies ar onkologinėmis ligomis. Tiesa, odontologijos paslaugų laiku nesuteikimas tam tikrais atvejais taip pat gali turėti labai skausmingas pasekmes žmogui ir jo sveikatai, todėl šiame komentare didžiausias dėmesys bus skiriamas būtent odontologijos paslaugų teikimui. Trečia, čia eina kalba apie palyginus trumpą šių paslaugų teikimo draudimą (išskyrus būtinosios medicinos pagalbos užtikrinimą) vadinamojo pirmojo karantino metu, t.y. odontologijos paslaugas buvo draudžiama teikti (jų teikimas buvo „atidėtas“) du mėnesius: nuo 2020 m. kovo 16 d. iki 2020 m. gegužės 17 d.
Asmens ūkinės veiklos laisvės ribojimo testas ir „visuotinas karantinas“
Šiame nutarime Konstitucinis Teismas konstatavo, jog asmens ūkinės veiklos laisvės ribojimui jis taikys keturių sąlygų (elementų) testą, kuris, beje, yra analogiškas jo anksčiau taikytiems žmogaus teisių ribojimo testams. Pasak Teismo, riboti asmens ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu laikomasi šių keturių sąlygų: pirma, tai daroma įstatymu; antra, apribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir konstitucines vertybes; trečia, apribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė, ir, ketvirta, ribojimais laikomasi konstitucinio proporcingumo principo, pagal kurį ribojimo priemonės turi būti proporcingos siekiamam tikslui, o asmens teisės negali būti ribojamos labiau, negu būtina.
Čia nėra vieta ir laikas plačiau pasisakyti dėl konstitucinių žmogaus teisių ribojimo sąlygų (elementų) ir apimties, tačiau galima trumpai atkreipti dėmesį į tris dalykus: pirma, Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintos „asmens ūkinės veiklos laisvės“, kuria naudojasi ne tik fiziniai, bet ir juridiniai asmenys, ribojimo apimtis nebūtinai yra analogiška konstitucinių žmogaus teisių ribojimo apimčiai (nors, kaip matysime vėliau, šios laisvės turinys neatsiejamai susijęs su žmogaus teise į sveikatą net ir tuo atveju, kai ūkinės veiklos laisve naudojasi juridinis asmuo). Antra, Lietuvos Respublikos Konstitucija nenumato bendro konstitucinių žmogaus teisių ribojimo pagrindo viename specialiame straipsnyje ar jo dalyje (kaip kad yra pvz., Vokietijos, Šveicarijos ar Lenkijos Konstitucijose[4]), tačiau bet kuriuo atveju šie ribojimo pagrindai Lietuvoje turi remtis ir būti grindžiami Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatomis, o ne kuriais nors kitais ordinariniais ar tarptautiniais šaltiniais. Kitaip tariant, konstitucines žmogaus teises ribojančiame įstatyme numatyti ribojimo pagrindai turi kilti iš Konstitucijos ir neprieštarauti jai, o ribojantis įstatymas paprastai turėtų konkrečiai įvardinti ribojamą konstitucinę žmogaus teisę, nurodant konkretų Konstitucijos straipsnį, kurį siekiama riboti. Tik taip galima būtų išvengti piktnaudžiavimo įstatymų leidėjo diskrecija, ribojant konstitucines žmogaus teises. Trečia, konstitucinių žmogaus teisių ribojimo kriterijų apimtis ordinarinių specialiųjų teisinių režimų metu (pvz., visuotino karantino metu[5]) gali būti platesnės apimties nei įprastiniu metu, tačiau jų intensyvumas negali prilygti nepaprastosios padėties režimui; be to, tokio specialaus teisinio režimo įvedimo pagrindas turi būti reali grėsmė (visuotino karantino atveju – žmogaus ir visuomenės sveikatai), jo trukmė turi būti laikina ir pagal nepaprastosios padėties analogiją – jo įvedimui vienokiu ar kitokiu būdu turi pritarti Seimas. Kadangi šiame nutarime Konstitucinis Teismas niekaip nepasisakė dėl to, ar ginčijamu nutarimu Vyriausybės įvestą visuotiną karantiną reikėtų laikyti specialiuoju teisiniu režimu, todėl čia reikėtų šį klausimą bent trumpai aptarti.
Taigi, čia galime užduoti klausimą, kada Lietuvoje atsirado karantino, kaip specialaus teisinio režimo, samprata, leidžianti riboti konstitucines žmogaus teises visų asmenų atžvilgiu: ar Seimui priėmus 1996 m. Užkrečiamųjų ligų įstatymą (su pakeitimais, galiojusiais iki 2020 kovo 14 d.) ar Vyriausybei priėmus ginčijamą 2020 m. kovo 14 d. nutarimą Nr. 207 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“? Atsakymas į šį klausimą yra vienareikšmis – tai padarė Vyriausybė ginčijamu nutarimu. Kitaip tariant, nors Užkrečiamųjų ligų įstatymas nuo pat savo priėmimo dienos 1996 metais numatė galimybę Vyriausybei paskelbti karantiną visoje Lietuvos teritorijoje, tačiau iki 2020 m. kovo 14 d. jis buvo suprantamas tik, kaip toks režimas, kuris nukreiptas į sergančius pavojingomis užkrečiamomis ligomis (ar įtariamus, kad serga). Tuo tarpu 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarimas suteikė Užkrečiamųjų ligų įstatyme numatytam karantinui visai kitą (naują) prasmę, kurios jis iki tol neturėjo, t.y. jis šį teisinį režimą (skirtą, visų pirma, sergančių asmenų izoliacijai) išplėtė visų gyventojų atžvilgiu, kas šiame komentare vadinama „visuotinu karantinu“. Čia ne vieta būtų nagrinėti, ar apskritai galima taip plačiai išplėsti „karantino“ sąvoką, tačiau šioje Konstitucinio Teismo byloje reikėjo bent jau iškelti klausimą, ar Vyriausybė savo 2020 m. kovo 14 d. nutarimu galėjo praplėsti Užkrečiamųjų ligų įstatyme numatytą karantino sampratą, suteikdama jam daug platesnę prasmę, nei tai numatė Įstatymas? Mano manymu, atsakymas čia taip pat yra vienareikšmiškai neigiamas, nes poįstatyminio akto reguliavimas negali konkuruoti su įstatymo nuostatomis. O tai reiškia, kad Vyriausybė šiuo nutarimu pažeidė įstatymų viršenybės principą, o tuo pačiu – ir konstitucinį teisinės valstybės principą bei Konstitucijos 5 straipsnyje numatytą valdžių padalijimo principą. Taigi, Konstitucinis Teismas šioje byloje turėjo, visų pirma, minėtu požiūriu įvertinti Vyriausybės nutarimo turinį ir tik tuomet pereiti prie odontologinių paslaugų teikimo „atidėjimo“ (o tai reiškia laikino draudimo) vertinimo minėtų keturių ribojimo kriterijų kontekste.
Beje, tai, kad Vyriausybė savo nutarimais (be atitinkamų įstatymo nuostatų) negali įvesti „visuotino karantino“, t.y. visiems asmenims riboti sveikatos priežiūros paslaugų ir kitų konstitucinių žmogaus teisių, matosi ir iš įstatymo leidėjo veiksmų, kai praėjus dviem savaitėm po ginčijamo Vyriausybės nutarimo priėmimo 2020 m. kovo 14 dieną[6], buvo skubama keisti Užkrečiamųjų ligų įstatymą, suteikiant Vyriausybei diskreciją taikyti „ūkinės veiklos apribojimus“ karantino metu[7], o dar griežtesni ribojimai Įstatyme buvo nustatyti visai neseniai, t.y. tik 2022 m. gruodžio 8 d.[8]. Tiesa, net ir dabar galiojančioje Įstatymo redakcijoje nėra numatyta, kad gali būti laikinai draudžiama ar neleidžiama (atidedama) pasinaudoti kuria nors konstitucine žmogaus teise, kaip kad tai buvo numatyta 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarime „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“[9]. Taigi, nežiūrint į šį esminį Konstitucinio Teismo nutarimo argumentavimo trūkumą, šiame komentare toliau bus analizuojami Teismo argumentai, susiję su visais keturiais kriterijais atskirai, taip suskaidant šį komentarą į keturias dalis.
1. Asmens ūkinės veiklos „ribojimas įstatymu“
Pirmasis Konstitucinio Teismo paminėtas ūkinės veiklos ribojimo kriterijus yra tas, kad, pasak Teismo, asmens ūkinės veiklos laisvę riboti galima tik tuomet, jeigu tai daroma įstatymu. Beje, mūsų Konstitucijos kontekste toks ribojimas galėtų būti kildinamas iš konstitucinio teisinės valstybės principo, o nuorodas į įstatymą, kaip žmogaus teisių ribojimo sąlygą, galima rasti Konstitucijos 20-36 str., 51 str. ir 145 straipsnyje. Jau buvo minėta, kad Konstitucinis Teismas tokiu (asmens ūkinės veiklos laisvę) ribojančiu įstatymu laikė būtent Užkrečiamųjų ligų įstatymą.
Kaip jau buvo konstatuota, 2020 m. kovo 14 dieną galiojusio Užkrečiamųjų ligų įstatymo 21 straipsnio 1 dalyje buvo numatyta, jog “karantino tikslas – nustatyti specialią asmenų darbo, gyvenimo, poilsio, kelionių tvarką, ūkinės ir kitokios veiklos sąlygas […] bei paslaugų teikimo tvarką ”, o šio straipsnio 3 dalyje teigiama, jog karantiną visoje Lietuvos teritorijoje „skelbia ir atšaukia, jo dydį, ribas, trukmę ir režimą tvirtina Vyriausybė sveikatos apsaugos ministro teikimu“. Įdomu tai, kad aiškindamas šias įstatymo nuostatas, Konstitucinis Teismas teigia, jog pagal šį įstatymą karantino metu ūkinės veiklos sąlygos ir paslaugų teikimo tvarka galėjo būti tokia, kad ūkine veikla laikinai būtų draudžiama verstis. Kitaip tariant, pasak Teismo, Įstatyme vartojamas terminas „paslaugų teikimo tvarkos nustatymas“, apima laikiną paslaugų draudimą, todėl Teismo nuomone, šis Įstatymas leido Vyriausybei 2020 m. kovo 14 d. paskelbti visuotiną karantiną ir jo metu laikinai (šiuo atveju, du mėnesius) uždrausti („atidėti“) teikti odontologijos paslaugas, todėl, pasak Teismo, Vyriausybė ginčijame nutarime „nenustatė su įstatymu konkuruojančio teisinio reguliavimo“. Tačiau problema yra ta, kad ši Įstatymo nuostata (galiojusi ginčijamo Vyriausybės nutarimo priėmimo metu) ne tik kad neįvardino galimybės Vyriausybei laikinai uždrausti pasinaudoti kokia nors konstitucine asmens teise ir laisve, bet nenumatė ir jos švelnesnio ribojimo galimybės. Todėl, manytina, jog Konstitucinis Teismas čia per plačiai suprato „paslaugų teikimo tvarkos nustatymo“ sampratą, nes pagal Konstituciją, jau pats įstatymas turi aiškiai įvardinti, kad būtent jis riboja konstitucinę asmens teisę ar laisvę, (pageidautina) nurodant Konstitucijos straipsnį, kuriame ši teisė ar laisvė yra įtvirtinta. Be to, Lietuvos Konstitucija nenumato įstatymų leidybos delegavimo Vyriausybei galimybės.
2. Asmens ūkinės veiklos laisvės apribojimų būtinumas demokratinėje visuomenėje
Antrasis Konstitucinio Teismo paminėtas asmens ūkinės veiklos laisvės apribojimų kriterijus yra „būtinumas demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir konstitucines vertybes“. Šis ribojimo kriterijus (panašiai, kaip ir ribojimų proporcingumas) taip pat galėtų būti kildinamas iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos, todėl kad Konstitucija yra teisinės valstybės, demokratijos ir žmogaus teisių, kaip pamatinių konstitucinių vertybių, balansas.
Taigi, šiame nutarime Konstitucinis Teismas konstatavo, kad, „siekiant apsaugoti asmenis nuo grėsmių sveikatai […], buvo būtina nustatyti ūkinės veiklos laisvę varžantį teisinį reguliavimą“; taip pat buvo teigiama, kad „siekis […] suvaldyti šių ligų plitimą, dėl kurio valstybėje susidaro ypatinga situacija, kelianti grėsmę daugelio žmonių sveikatai ir gyvybei, […], gali lemti skubių ir veiksmingų sprendimų būtinybę“. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime tuo pačiu teigiama, kad „atsižvelgiant į tuo metu turimą specialią informaciją, buvo pagrindo manyti, jog situacija, kelianti grėsmę daugelio žmonių sveikatai ir gyvybei, yra neišvengiama“, informacija apie ligą buvo „negausi ir greitai besikeičianti, susiklosčiusi situacija buvo nauja ir nenuspėjama, o COVID-19 ligos sukeliamos pasekmės buvo neištirtos ir tik prognozuojamos“.
Taigi, čia Teismas kalba apie tai, kad pagal tuo metu turimą informaciją buvo pagrindo manyti, jog užkrečiama liga kelia didelę neišvengiamą grėsmę visuomenės ir žmogaus sveikatai. Visgi, manytina, jog šioje byloje šio kriterijaus ribose, visų pirma, buvo būtina išsiaiškinti, koks 2020 m. kovo 14 dieną buvo faktinis pagrindas Vyriausybei nutarimu visoje Lietuvos teritorijoje ir visiems gyventojams paskelbti „visuotiną karantiną“ ir tuo drastiškai apriboti ar net drausti, be kita ko, ūkinės veiklos laisvę, juolab, kad šiuo metu jau yra pakankamai duomenų apie tai, kokia buvo šios ligos grėsmė ir kokią žalą visuomenės sveikatai ji galėjo padaryti, t.y., ar ginčijamo Vyriausybės nutarimo metu didelė grėsmė žmogaus ir visuomenės sveikatai buvo reali. Jei sakytume, kad toks klausimas išeina už Konstitucinio Teismo kompetencijos ribų, nes tuo metu Vyriausybė turėjo nedaug informacijos, o „situacija buvo nauja ir nenuspėjama“ (kaip kad teigiama Konstitucinio Teismo nutarime), tokiu atveju pripažintume, kad Vyriausybė gali įvesti visuotiną specialų teisinį režimą, kuriuo drastiškai apriboti ir net visiems visuomenės nariams laikinai uždrausti didelę dalį konstitucinių žmogaus teisių, be jokio realaus faktinio ir mokslinio pagrindo (t.y. remiantis tuo, kad „pasekmės buvo neištirtos ir tik prognozuojamos“), o vien tik remiantis baime ar tokios grėsmės teorine galimybe. Toks mąstymas atvertų duris piktnaudžiavimų valdžia galimybei. Kadangi Konstitucinis Teismas šioje byloje nekėlė klausimo Vyriausybei, ar visuotino karantino įvedimas 2020 m. kovo 14 dieną turėjo kokį nors realų faktinį ir mokslinį pagrindą, todėl ir jam nebuvo galima objektyviai įvertinti asmens ūkinės veiklos laisvės apribojimų būtinumo klausimo. Čia tik reikia pasakyti, jog minėto karantino patirtis mūsų visuomenei yra neįkainojama ta prasme, kad ji leido dar geriau suprasti, jog Konstitucija remiasi ne baime, o pasitikėjimu joje įtvirtintomis vertybėmis.
3. Ar Vyriausybės apribojimais nebuvo paneigiama žmogaus teisių ir laisvių prigimtis bei esmė?
Kaip jau buvo minėta, svarstyti klausimą, ar Užkrečiamųjų ligų įstatyme numatyti ribojimai paneigė asmens ūkinės veiklos laisvės prigimtį ir esmę (kaip ir tai, ar jie buvo proporcingi), neišeina, nes šis Įstatymas tokių ribojimų visai nenumatė, o jie buvo numatyti tik Vyriausybės nutarime. Tačiau įsivaizduokime, kad odontologijos paslaugų teikimo (arba bet koks asmens ūkinės veiklos laisvės) „atidėjimas“ būtų buvęs numatytas Įstatyme ir teoriškai pasvarstykime, ar toks laikinas ūkinės veiklos laisvės draudimas negalėtų būti laikomas, kaip paneigiantis šios laisvės prigimtį ir esmę.
Atsakant į šį klausimą, reikia atkreipti dėmesį į keletą jau anksčiau pastebėtų aspektų. Pirma, ar šiuo atveju odontologijos paslaugų laikinas uždraudimas (t.y. „atidėjimas“ dviem savaitėms, o vėliau – ir dviem mėnesiams) paneigia šios paslaugos teikimo, kaip Konstitucijos 46 str. 1 dalyje numatytos ūkinės veiklos laisvės esmę ir prigimtį? Su tuo susijęs ir kitas klausimas: jei asmens ūkinės veiklos laisvės uždraudimas dviem mėnesiams nėra šios laisvės prigimties ir esmės paneigimas, tai ką tuo metu reiškia teisių ir laisvių „paneigimas“ apskritai arba kiek laiko toks teisės ar laisvės draudimas turi tęstis, kad būtų paneigta jos esmė? Čia jau buvo minėta, kad mūsų Konstitucija numato tik vieną specialųjį teisinį režimą – nepaprastąją padėtį, kurios metu leidžiami tam tikrų konstitucinių žmogaus teisių didesnio mąsto apribojimai (nei įprastu metu), tačiau nėra įvardijama, jog pasinaudojimas šiomis teisėmis nepaprastosios padėties metu gali būti visai draudžiamas[10]. Kadangi nepaprastoji padėtis yra pats griežčiausias taikos meto Lietuvoje specialusis teisinis režimas, todėl visi kiti ordinariniuose teisės aktuose numatyti specialieji teisiniai režimai (net jei sakytume, kad toks specialusis teisinis režimas galėtų būti ir karantinas) gali numatyti tik švelnesnius, o ne griežtesnius žmogaus teisių ribojimus[11]. Gaila, bet Konstitucinis Teismas savo nutarime tokių klausimų nekėlė, jis tik paminėjo, jog tai, kad toks „atidėjimas“ (bent jau vadinamojo „pirmojo karantino“ metu) tęsėsi tik du mėnesius, be to, „Vyriausybė numatė kompensuoti dėl karantino paskelbimo ir jo priemonių taikymo patirtus praradimus“, todėl „nėra pagrindo teigti, kad tokiu teisiniu reguliavimu buvo paneigta ūkinės veiklos laisvės esmė“. Beje, čia reikia paminėti, jog su ūkinės veiklos suvaržymais susijusio kompensavimo mechanizmas buvo numatytas ne ginčijame 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarime, o vėliau, todėl abejotina, ar šis argumentas apskritai gali būti naudojamas, sprendžiant šio konkretaus Vyriausybės nutarimo konstitucingumo klausimą.
Tačiau antras aspektas, kuris šiame Konstitucinio Teismo nutarime visai nebuvo nagrinėjamas žmogaus teisių esmės ribojimo draudimo požiūriu yra tas, kad ūkinės veiklos laisvė yra neatsiejamai susijusi su konstitucine žmogaus teise į sveikatą, kylančia iš Konstitucijos 53 straipsnio ir kitų nuostatų. Taigi, čia būtina pastebėti, jog odontologijos paslaugų draudimas negali būti vertinamas tik, kaip fizinio ar juridinio asmens ūkinė veikla (t.y. tik, kaip verslas, siekiantis pelno), nes odontologijos paslaugų teikimas tiesiogiai susijęs ir su konstitucine žmogaus teise į sveikatą. Kitaip tariant, žmogus niekaip negali įgyvendinti savo teisės į sveikatą (šiuo atveju, teisės į dantų priežiūrą) be odontologijos paslaugų teikimo užtikrinimo. Juo labiau, kad fiziniams asmenims, patyrusiems žalą dėl odontologijos paslaugų atidėjimo Vyriausybė nenumatė jokio kompensavimo mechanizmo. Taigi, net ir tuo atveju, jei bet kokio asmens ūkinės veiklos laisvės pasireiškimo atidėjimas būtų numatytas Įstatyme, o ne Vyriausybės nutarime (kaip kad buvo šiuo atveju), būtų nelengva pagrįsti, kad toks ribojimas nepaneigia šios ūkinės veiklos laisvės esmės, siejant ją su konstitucine žmogaus teise į sveikatą.
4. Žmogaus teisių ribojimo proporcingumo principas šioje byloje
Kaip jau buvo minėta, šiame nutarime Konstitucinis Teismas teigia, jog vienas iš keturių konstitucinių žmogaus teisių ribojimo pagrindų yra proporcingumo principo laikymasis, pagal kurį žmogaus teisių ribojimo priemonės turi būti proporcingos siekiamam tikslui, o asmens teisės negali būti ribojamos labiau, negu yra būtina. Kaip jau buvo minėta, šį kriterijų Konstitucinis Teismas galėtų taikyti tik tuo atveju, jei odontologijos paslaugų teikimo (ar asmens ūkinės veiklos laisvės pasireiškimo apskritai) atidėjimas būtų numatytas įstatyme. Todėl panašiai, kaip ir ankstesniame skyrelyje pabandykime įsivaizduoti, jog ūkinės veiklos laisvės pasireiškimo ribojimai būtų buvę numatyti ne 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarime, o tą dieną galiojančiame Užkrečiamųjų ligų įstatyme. Taigi, ar du mėnesius besitęsiantis odontologijos paslaugų teikimo draudimas buvo proporcingas siekiamam tikslui ir ar to tikslo negalima buvo pasiekti švelnesnėmis priemonėmis? Čia reikia pastebėti, jog pareiškėjas šioje byloje teigė, jog tuo atveju egzistavo tam tikra mažiau žalinga alternatyva odontologijos paslaugų teikimo „atidėjimui“, t.y., pvz., pacientų kaukių dėvėjimas ir jų srautų reguliavimas. Keista, bet Teismas niekaip nesureagavo į šių alternatyvių metodų taikymo galimybę karantino metu. Vietoj to Konstitucinis Teismas, kaip minėta, pasisakydamas dėl ribojimų proporcingumo, konstatavo, jog toks draudimas buvo laikinas (tęsėsi tik du mėnesius) ir „jis buvo nustatytas atsižvelgus į tuo metu turėtą specialią informaciją“, kuri buvo „negausi ir greitai besikeičianti, susiklosčiusi situacija buvo nauja ir nenuspėjama, o COVID-19 ligos sukeliamos pasekmės buvo neištirtos ir tik prognozuojamos“. Be to, kaip minėta, Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog Vyriausybė numatė kompensuoti dėl karantino paskelbimo ir jo priemonių taikymo patirtus praradimus.
Vertinant šiuos argumentus, reikia pasakyti, kad ribojimų laikinumas tikrai yra svarbus faktorius, vertinant jų proporcingumą, tačiau, iš kitos pusės, visi specialieji teisiniai režimai yra laikini jau vien ipso facto. Tuo tarpu dėl informacijos apie užkrečiamąją ligą trūkumo, kaip žmogaus teisių pateisinimo, jau buvo pasisakyta anksčiau, kad tokį Vyriausybės pasiteisinimą galima priimti tik dalinai, nes Konstitucija neleidžia riboti konstitucinių žmogaus teisių, remiantis vien baime ir informacijos apie ligą trūkumu. Pagaliau, vertinant argumentą, kad Vyriausybė nusprendė kompensuoti verslui dėl karantino patirtus praradimus, tai toks sprendimas buvo priimtas vėliau nei čia ginčijamas Vyriausybės nutarimas, todėl šio argumento taip pat negalima naudoti, kaip pateisinančio Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimo ribojimus ir draudimus. Be to, kaip jau buvo minėta, proporcingumo principas šioje byloje turi būti taikomas ne tik ūkio subjektų, bet ir kiekvieno žmogaus, kurio teisės į sveikatą buvo laikinai draudžiamos, atžvilgiu, tačiau pastariesiems Vyriausybė net ir vėliau jokio kompensavimo nenumatė. Taigi, manytina, jog odontologijos paslaugų teikimo atidėjimas bent jau atžvilgiu tų asmenų, kurie tuo metu nesirgo jokia užkrečiamąja liga, negalėtų būti vertinamas, kaip proporcinga konstitucinių žmogaus teisių ir laisvių ribojimo priemonė.
Vietoj apibendrinimų
Gal aš klystu, bet po šios Konstitucinio Teismo nutarimo analizės gali susidaryti nuomonė, kad Teismas šiame nutarime ieškojo argumentų, pateisinančių Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimo „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ teisėtumą. Aišku, toks noras turi ekonomiškai racionalų pagrindą, nes pripažinus šį Vyriausybės nutarimą neteisėtu, galima būtų tikėtis virtinės žalos atlyginimo ieškinių, tačiau iš kitos pusės, jei neteisėti Vyriausybės veiksmai yra pateisinami, tuomet tai gali paskatinti valdžios institucijas ir toliau piktnaudžiauti savo įgaliojimais, todėl visuomet geriau yra tiesiog laikytis Konstitucijos. Taigi, norėčiau, kad pats skaitytojas pasidarytų išvadas apie šio nutarimo pagrįstumą čia minėtų žmogaus teisių ribojimo kriterijų kontekste, jau nežiūrint į tai, kad ši analizė parodė, jog ginčijamas Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimas „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ iš esmės sukūrė naują specialųjį teisinį režimą – visuotiną karantiną, kuris iki tol nebuvo numatytas jokiame įstatyme. Tačiau pabaigai norėčiau atkreipti skaitytojo dėmesį dar į keletą nevisai, mano manymu, tinkamų Teismo argumentavimo viražų. Visų pirma, reikia paminėti, jog Teismas šiame nutarime gana dažnai cituoja Užkrečiamųjų ligų įstatymo 2020 m. kovo 31 d. pakeitimus, praplėtusius Vyriausybės diskreciją karantino metu. Nors Teismas nutarime pripažįsta, kad šie Įstatymo pakeitimai buvo priimti keletą savaičių po ginčijamo Vyriausybės nutarimo įsigaliojimo[12], tačiau pats vėliau (nei ginčijamas Vyriausybės nutarimas) įsigaliojusių Įstatymo pakeitimų dažnas įtraukimas į nutarimo motyvų seką neatrodo tinkama argumentavimo metodologija, nes gali sudaryti įspūdis, jog tokiu būdu post factum siekiama tiesiog pateisinti 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarimo teisėtumą.
Antras nevienareikšmis Teismo argumentavimo judesys yra susijęs ir su siekiu skaitytoją įvesti į ginčijamo Vyriausybės nutarimo priėmimo „kontekstą“, primenant, kad karantino metu Lietuvoje pagal Civilinės saugos įstatymą buvo paskelbta ekstremalioji situacija[13]. Jau ne kartą buvo rašyta apie tai, kad Civilinės saugos įstatymas yra skirtas ne su užkrečiamomis ligomis, o su civiline sauga susijusiomis situacijomis valdyti, todėl jis negalėjo būti taikomas karantino atveju. Kitaip tariant, Vyriausybė 2020 m. vasario 26 dienos nutarimu[14] negalėjo paskelbti ekstremaliosios situacijos dėl „naujojo koronoviruso plitimo grėsmės“ (kaip teigiama šiame Vyriausybės nutarime), nes Civilinės saugos įstatymas aiškiai numato, jog ekstremalioji situacija gali kilti tik dėl gamtinio, techninio, ekologinio ar socialinio įvykio[15]. Dėl šios priežasties ginčijamame 2020 m. kovo 14 d. Vyriausybės nutarime dėl karantino paskelbimo, Vyriausybė negalėjo remtis nei savo 2020 m. vasario 26 d. nutarimu, nei juo labiau – Civilinės saugos įstatymu ir jame numatytais žmogaus teisių ribojimo pagrindais, kurie, beje, ginčijamo Vyriausybės nutarimo priėmimo metu nenumatė ūkinės veiklos laisvės ribojimus. Taigi, kadangi ekstremaliosios situacijos vertinimas išeina už šios konstitucinės justicijos bylos ribų, todėl Konstitucinis Teismas arba turėjo visai jos neminėti, arba, jei buvo pasirinkta ją minėti, tuomet jis turėjo pasisakyti dėl jos įvedimo teisėtumo, remiantis Civilinės saugos įstatymo 2 straipsnio 10 dalimi[16]. Visgi, manytina, jog Konstitucinis Teismas greičiausiai nedrįso pasisakyti dėl ekstremaliosios situacijos paskelbimo neteisėtumo dėl to, kad tokiu atveju tai būtų pagrindas vėliau panaikinti visus su ekstremaliąja situacija susijusius sprendimus, įskaitant ir patį operacijų vadovo paskyrimą.
Pagaliau trečias kritikuotinas Konstitucinio Teismo argumentavimo aspektas šiame nutarime yra jo sprendimas į konstatuojamą dalį įtraukti II skyrių pavadinimu „Europos Sąjungos teisės aktuose įtvirtintas teisinis reguliavimas ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisprudencija“ bei III skyrių „Užsienio valstybių konstitucinių teismų jurisprudencija“ (paminint kažkodėl tik keletą Austrijos, Latvijos, Slovėnijos bei Vokietijos Konstitucinių Teismų sprendimų), kurių tikslas, kaip ir anksčiau, greičiausiai, buvo siekis labiau sustiprinti ginčijamo Vyriausybės nutarimo teisėtumo pagrindimą. Taigi, vertinant šių užsienio šalių teismų sprendimų pateikimą šiame nutarime, čia paminėsime tik tris dalykus. Visų pirma, nė vienos iš šių bylų faktinė situacija negali būti vertinama, kaip analogiška šiai konstitucinės justicijos bylai. Antra, labai sunku tokių užsienio šalių konstitucinių teismų sprendimų citavimą pateisinti, kaip nešališką ir neobjektyvų, nes visuomet yra galimybė pasirinkti sau „naudingas“ bylas, o „nenaudingų“ necituoti: pvz., tokios „nenaudingos“ užsienio šalių bylos šiuo atveju galėtų būti Ispanijos Konstitucinio Tribunolo 2021-07-14 d.[17] ir 2021-10-27 d.[18] sprendimai, kuriuose kovidiniai ribojimai buvo panaikinti vien dėl to, kad buvo numatyti Vyriausybės teisės aktu, be to, Ispanijos Vyriausybė buvo įpareigota kompensuoti visas tuo metu paskirtas baudas (virš 1 mln. eurų). Pagaliau, trečia, šie Europos Sąjungos Teisingumo Teismo ir užsienio šalių konstitucinių teismų sprendimai niekaip negali būti naudojami aiškinant Lietuvos Respublikos Konstituciją, jos 46 straipsnį ar kitas nuostatas.
Taigi, šį Konstitucinio Teismo nutarimo komentarą norėčiau užbaigti jau minėta mintimi, jog praėjęs karantinas leido dar geriau suprasti, jog bet kokių krizių metu geriausia yra vadovautis ne baime, o pasitikėjimu savo Konstitucija ir joje įtvirtintomis vertybėmis, nes būtent čia galima rasti atsakymus į neordinarinių situacijų iškeltus klausimus. Ši patirtis taip pat leido mums visiems suprasti, kad išeiti iš krizinės situacijos valstybėje be nepriklausomos ir nešališkos teisminės valdžios praktiškai neįmanoma. Su artėjančia valstybės atkūrimo diena…
Dr. Vaidotas A. Vaičaitis yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros docentas
[1] TAR, 2020-03-14, Nr. 5466
[2] Žin., 1996, Nr. 104-2363; 2001, Nr. 112-4069.
[3] https://lrkt.lt/lt/teismo-aktai/paieska/135/ta2685/content
[4] Pvz., 1997 m. Lenkijos Konstitucijos 31 str. 3 dalyje teigiama, jog “naudojimosi konstitucinėmis laisvėmis ir teisėmis apribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu ir tik tada, kai jie būtini demokratinėje valstybėje jos saugumui ar viešajai tvarkai užtikrinti arba aplinkai, žmonių sveikatai ir visuomenės moralei, taip pat kitų asmenų laisvėms ir teisėms apsaugoti. Šiais apribojimais negali būti pažeidžiama laisvių ir teisių esmė”. Šios Konstitucijos nuostatos vertimą į lietuvių kalbą žr. Pasaulio Valstybių Konstitucijos. MRU. 2017. II Tomas. P. 574.
[5] „Visuotinu karantinu“ čia vadinu tokį teisinį režimą, kai ribojimai taikomi ne tik sergantiesiems (ar įtariamiems, kad serga) sunkia užkrečiamąja liga, bet visai visuomenei.
[6] Ginčijamo Vyriausybės nutarimo metu galiojo tokia Užkrečiamųjų ligų įstatymo 21 str. 1 dalies formuluotė: „Karantino tikslas – nustatyti specialią asmenų darbo, gyvenimo, poilsio, kelionių tvarką, ūkinės ir kitokios veiklos sąlygas […] bei paslaugų teikimo tvarką […]“.
[7] 2020 m. kovo 31 d. redakcijos Užkrečiamųjų ligų įstatymo 21 str. 1 dalyje karantino apibrėžime jau atsiranda žodis [ūkinės veiklos] „apribojimai“; be to, šiame Įstatymo pakeitime pirmąkart numatyti ir visų asmenų atžvilgiu taikomi judėjimo ir susirinkimų laisvės ribojimai.
[8] 2022 m. gruodžio 8 d. redakcijos Užkrečiamųjų ligų įstatymo 21 straipsnyje pirmąkart pasistengta tiesiogiai įvardinti konkrečios ribojamos konstitucinės žmogaus teisės (visuotino karantino) metu, t.y.: ūkinės veiklos laisvė ir privataus gyvenimo neliečiamumas; be to, čia jau įvardinti ir „viešųjų ir administracinių paslaugų teikimo apribojimai“, kurių turinys taip pat, beje, nėra labai aiškus.
[9] Kaip jau buvo minėta, ginčijame Vyriausybės nutarime vartojamos tokios formuluotės, kaip „draudžiama teikti grožio paslaugas“ ir „odontologijos paslaugų teikimo atidėjimas“, t.y. laikinas jų visiškas neteikimas.
[10] Apskritai mūsų Konstitucija žmogaus teisės draudimą numato tik vienu atveju, t.y. 20 str. 2 dalyje, kur vartojamas „laisvės atėmimo“ terminas, kuris pagal 31 str. 1 dalį, gali būti paskirtas tik teismo įsiteisėjusiu nuosprendžiu įstatymo nustatyta tvarka.
[11] Apie tai jau buvo skelbta mano moksliniame straipsnyje: Vaidotas A. Vaičaitis. Specialieji teisiniai režimai Lietuvos teisinėje sistemoje// Teisė. 2020. Vol. 117. P. 96: https://www.zurnalai.vu.lt/teise/article/view/22280/21482
[12] „Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad nors ŽULPKĮ (2020 m. kovo 31 d. redakcija) […] nustatytos priemonės buvo detaliau reglamentuotos jau po Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimo priėmimo […]“.
[13] „Taigi Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarime, inter alia pareiškėjo ginčijamuose jo 3.2.8, 3.4.4 papunkčiuose, įtvirtintas teisinis reguliavimas aiškintinas šių ir su jomis susijusių kitų Civilinės saugos įstatymo ir ŽULPKĮ nuostatų, kuriomis reguliuojami Vyriausybės įgaliojimai civilinės saugos sistemos organizavimo […] kontekste“.
[14] Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimas Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“. TAR, 2020-02-26, Nr. 4023.
[15] Būtent dėl šios priežasties Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarime Nr. 152 “Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo” nebuvo užsiminta, dėl kurio iš keturių galimų ekstremalių įvykių (gamtinio, techninio, ekologinio ar socialinio) buvo paskelbta ekstremalioji situacija, nes ji buvo paskelbta ne dėl ekstremalaus įvykio, o dėl „naujojo koronoviruso plitimo grėsmės“. TAR, 2020-02-26, Nr. 4023.
[16] „10. Ekstremalusis įvykis – nustatytus kriterijus atitinkantis gamtinis, techninis, ekologinis ar socialinis įvykis, keliantis tokio lygio pavojų gyventojų gyvybei ar sveikatai, jų būtiniausioms gyvenimo (veiklos) sąlygoms, turtui, aplinkai, gyvybiškai svarbių valstybės funkcijų atlikimui, viešajai tvarkai, kad gali būti skelbiama ekstremalioji situacija“. Apie tai rašoma ir mano moksliniame straipsnyje Vaidotas A. Vaičaitis. Specialieji teisiniai režimai Lietuvos teisinėje sistemoje. Teisė. 2020. T. 117. P. 94.
[17] https://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/en/Resolucion/Show/26778.
[18] https://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/en/Resolucion/Show/26843.
