InstitucijosUniversitetai

Kas svarbiau: pelkinis satyras ar durpių gavyba?

Šią savaitę vyksta Helsinkio universiteto organizuojamas nuotolinis vebinaras, kuriame Lietuvos administracinių teismų praktiką pristatė VU Teisės fakulteto Administracinės teisės mokslinių tyrimų grupės atstovės prof. dr. J. Paužaitė-Kulvinskienė ir doc. dr. Indrė Žvaigždinienė. (Webinar: EU Environmental Principles and Scientific Uncertainty before National Courts—the Case of the Habitats Directive | Helsinki Institute of Sustainability Science | University of Helsinki).

Įvertinant aplinkos teisės dinamiką, technologinį progresą ir nuolat kintančią poveikių aplinkai įvairovę, būtina suprasti, jog dažnai būtent aplinkosaugos bylose teismai susiduria su sudėtingais klausimais, reikalaujančiais specialių mokslinių žinių faktinių aplinkybių ištyrimui, kad būtų iš esmės išspręstas konkretus teisinis klausimas, pvz. planuojant ūkinę veikla atitinkamose  teritorijose, kuriose yra saugomų paukščių ar gyvūnų, taip pat saugomų buveinių. VU teisės fakulteto mokslininkės dalyvauja Helsinkio bei Briuselio universitetų koordinuojamame tarptautiniame moksliniame tyrime „ES aplinkosaugos principai ir mokslinis neapibrėžtumas nacionaliniuose teismuose – Buveinių direktyvos įgyvendinimas, kuriame analizuojama 11 ES valstybių narių bei teismų praktika ir tiriama, kaip yra sprendžiamos aplinkosaugos bylos, kai teisėjas susiduria su „mokslinio neapibrėžtumo“ problema ir kaip šioji problema šalinama ekspertinių bei specialiųjų žinių taikymo praktikos pagalba.

Tyrime atliekama skirtingų valstybių teisinių sistemų lyginamoji analizė, kurios tikslas yra parodyti nacionalinių administracinių teismų praktikos panašumus bei skirtumus, nacionalinio teisėjo taikomus procesinius instrumentus įrodymų tyrimo bei vertinimo etape, ekspertinės nuomonės panaudojimo galimybes bei taikymo problemas, administracinio teismo atliekamos kontrolės ribas tiek diskrecinių administracinių sprendimų, tiek suvaržytosios kompetencijos administracinių sprendimų atvejais aplinkosaugos bylose, kai yra taikomos ES Buveinių direktyva bei Poveikio aplinkai vertinimo direktyva.

ES Buveinių direktyva (1992 m. Tarybos direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos) ir  Paukščių direktyva (2009 m. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/147/EB dėl laukinių paukščių apsaugos (kuri kodifikavo 1979 m. Tarybos direktyvą 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos ir jos pakeitimus)) Lietuvoje yra įgyvendinta keliais teisės aktais. Pirmiausia paminėtinas LR saugomų gyvūnų, augalų ir grybų rūšių įstatymas bei LR saugomų teritorijų įstatymas. Minėtos ES direktyvos yra kertinis ES aplinkos apsaugos teisės pagrindas, paprastai laikomos labiausiai „vienodinančiu“ aplinkos apsaugos standartus teisės aktu. Planuojamos ūkinės veiklos vertinimas reguliuojamas pradinėje 1985 m. Direktyvoje ir trijose jos pakeitimuose, kurie buvo kodifikuoti 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo, o pastaroji vėliau dar pakeista 2014 m. Direktyva 2014/52 /ES. Lietuvoje ši direktyva įgyvendinama Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymu (PAV įstatymas). Šis įstatymas reglamentuoja planuojamos ūkinės veiklos atrankos dėl poveikio aplinkai vertinimo (atranka dėl PAV) ir planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo (PAV) procesus ir šių procesų dalyvių tarpusavio santykius.

Vebinaro akimirka

Pristatant Lietuvos administracinių teismų praktiką, daroma išvada, kad teismai, vertindami valstybės institucijų sprendimus Natura 2000 teritorijų išskyrimo ir apsaugos srityje, taip pat PAV procese, nuosekliai formuoja praktiką, kad būtina įvertinti visus bylai svarbius aspektus: tiek teisinius, tiek faktinius. Ryškios takoskyros tarp teisinių ir faktinių klausimų negalima nubrėžti, nes norint įrodyti anksčiau minėtų sprendimų teisėtumą (vadovaujantis atitinkamais įstatymais), reikia inter alia įrodyti ir jo pagrįstumą, remiantis faktiniais duomenimis, skaičiavimais, prognozėmis ir kt.

Kalbant apie ES aplinkos apsaugos principų taikymą nagrinėjant šios kategorijos bylas, pastebėta, kad Lietuvos administraciniai teismai labai aiškiai pažymi, kad aplinkos apsaugos politika yra grindžiama atsargumo ir prevencinių veiksmų principais, kuriais siekiama, kad neigiamas poveikis ar žala aplinkai apskritai neatsirastų, o imantis prevencinių priemonių turi būti siekiama užkirsti kelią neigiamam poveikiui ar žalai, o ne laukti, kol jie atsiras, ir tada šalinti. Jei yra nors mažiausia rizika, kad gali kilti pavojus aplinkai, veiksmai, kuriais turi būti užkirstas tam kelias, bus pateisinami (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. rugpjūčio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2053-520/2017; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. lapkričio 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-748-556/2019, ir kt.) Tačiau nors ir pripažindami bendrų aplinkos teisės principų svarbą bei vadovaudamiesi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškinimais dėl šių principų, Lietuvos teismai visgi nesuteikia šiems principams lemiamos reikšmės sprendimo priėmime, o labiau juos naudoja, kaip papildomą argumentaciją sprendimo pagrindimui.

Kaip pavyzdį, galima paminėti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-289-822/2019. Byloje buvo ginčijamas Aplinkos apsaugos agentūros priimtas PAV sprendimas, kuriuo buvo neleista vykdyti durpių gavybos dėl galimo tokios veikos neigiamo poveikio saugomoms rūšims. Iš planuojamos veiklos aprašymo – buvo numatoma iškirsti mišką ir krūmus, išrauti ir išvežti kelmus, nutiesti privažiavimo kelius, įrengti gamybinę aikštelę, iškasti vandens nuvedamąjį ir sausinamuosius griovius ir t. t. – teismas padarė išvadą, kad planuojama veika dėl savo pobūdžio ir masto negali būti apibūdinta kaip minimalus įsikišimas į gamtinę aplinką, negalintis neigiamai paveikti į Saugomų gyvūnų, augalų ir grybų rūšių sąrašą įtraukto pelkinio satyro radavietės ir buveinės būklę, taip pat kitų į minėtą sąrašą įtrauktų 8 paukščių rūšių bei 3 žinduolių rūšių radaviečių ir buveinių būklę. Teisėjų kolegijos vertinimu, remiantis PAV įstatymu ūkinę veiklą planavę vykdyti asmenys jau PAV ataskaitoje turėjo pateikti tokius planuojamos veiklos aprašymus bei argumentus, kurie būtų leidę Aplinkos apsaugos agentūrai spręsti dėl to, kad planuojama veikla nedarys neigiamo poveikio aplinkai. Konkrečiu atveju ūkinę veiklą planavę vykdyti asmenys siekė poveikio aplinkai vertinimo klausimą perkelti į teismą ir prašė teismo paskirti ekspertizę. Tačiau, kaip nurodė teismas, nagrinėjamoje byloje tiriamas ginčijamo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas. Teismas konstatavo, kad ūkinę veiklą planavę vykdyti asmenys jokiais objektyviais įrodymais nepatvirtino teiginių, kad planuojama veikla nesukels teisės aktų nuostatų pažeidimų, taip pat nedarys neigiamo poveikio aplinkai, priešingai neigiamas poveikis minėtoms buveinėms yra akivaizdus. Kiti argumentai, kad įsisavinus durpių telkinį, būtų sukurtos naujos darbo vietos, sumokami įvairūs mokesčiai valstybei, taip pat bus sukurtos naujos darbo vietos, vertinti kaip privataus interesų tenkinimas, asmeninės naudos siekimas.  Teismas taip pat nurodė, kad remiantis PAV įstatymu, atsakingos institucijos, priimdamos sprendimą dėl planuojamos veiklos leistinumo, prireikus pasitelkia konsultantus. Tačiau šia savo teise Aplinkos apsaugos agentūra neprivalėjo pasinaudoti, o konkrečiu atveju ir nebuvo būtina, nes iš planuojamos veiklos pobūdžio ir masto akivaizdu, kad planuojama veikla būtų sunaikinta dauguma teritorijoje registruotų saugomų rūšių veisimo buveinių. Teisėjų kolegija konstatavo, kad planuojama veikla, kurios metu bus sunaikinta natūrali pelkės danga, veiks triukšmą keliantys įrenginiai, judės technika ir darbininkai – kardinaliai pakeis tiek buveines, tiek saugomų rūšių gyvenimo sąlygas, ir tai turės reikšmingą neigiamą poveikį saugomų rūšių išlikimui, todėl Aplinkos apsaugos agentūros neigiamą PAV sprendimą paliko galioti.

Aptartas pavyzdys puikiai parodo, kad pareiga taikyti vieną svarbiausių ES aplinkos apsaugos teisės principų – atsargumo principą, bei pareiga išspręsti mokslinio netikrumo klausimą pirmiausia tenka aplinkos apsaugos institucijoms, turinčioms visus įrankius tai padaryti, na o teismo užduotis yra įvertinti, ar tinkamai institucijos šias savo pareigas atliko.

Tyrime nagrinėjamų klausimų spektras yra labai platus, įtraukiantis ir konstitucinius vykdomosios valdžios veiksmų teisėtumo patikros pagrindus bei administracinio teismo kompetencijos ribojimus, kai vadovaujantis ABTĮ 3 str. 2 d. administracinis teismas netiria skundžiamo administracinio sprendimo politinio ir ekonominio tikslingumo klausimų. Reikia pažymėti, jog aplinkos apsaugos srityje administracinių procedūrų reguliavimas yra ypatingai detalus, pasižymintis įvairių dalyvaujančių institucijų gausa, įskaitant ir institucijas, kurios veikia ir kaip politiniai vykdomosios valdžios subjektai. Taip pat šios procedūros pasižymi ir daugiapakopiškumu, kurioms būdingas ne tik „grynųjų“ teisinių veiksmų atlikimas, bet tam tikrais atvejais yra priimami ir politiniai sprendimai, kurie negali būti patikros objektu administraciniuose teismuose. Tad teismas turi aiškiai atskirti, kur yra politinio tikslingumo klausimai (teismo nevertinami), o kur yra teisiniai viešojo administravimo klausimo (teismo vertinimai).

Kaip pavyzdys buvo pristatyta Punios šilo byla (Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 6 d. administracinė byla Nr. eI3-899-809/2020) dėl regioninio parko Punios šilo gamtinio rezervato (457 ha) ir Punios šilo botaninio-zoologinio draustinio (2 250 ha) apjungimo į vieną – Punios šilo gamtinio rezervato teritoriją. Atsižvelgiant į atliktus kompleksinius mokslinius teritorijos vertinimo tyrimus – nustatyta, jog Punios šile yra labai didelė koncentracija natūralių buveinių ir rūšių buveinių – buvo nuspręsta apjungti šias dvi teritorijas į vieną, suteikiant jai griežtesnį rėžimą – gamtinio rezervato rėžimą. Tačiau šiame teritorijų planavimo procese LR Aplinkos ministras priėmė pavedimą stabdyti apjungimo administracines procedūras, atsižvelgiant vietos savivaldybės administracijos bei vietos gyventojų ekonominio pobūdžio argumentus, kadangi tokiu atveju visoje teritorijoje būtų draudžiama bet kokia ūkinė veikla, įskaitant medžių kirtimus ir komercines medžiokles. Gavęs tokį LR aplinkos ministro pavedimą, Valstybės saugomų teritorijų tarnybos vadovas savo ruožtu priėmė atitinkamą apjungimo procedūras stabdantį Įsakymą. Abu dokumentai (Aplinkos ministro pavedimas ir VSTT vadovo Įsakymas) buvo apskųsti administraciniam teismui, dėl ko  buvo faktiškai sustabdytas Punios šilo draustinio teritorijos statuso keitimas į griežtesnį – rezervato teritorijos statusą. Šioje byloje teismas pažymėjo, jog ministras turi dvejopo pobūdžio funkcijas. Viena vertus, jo konstitucinis statusas suponuoja, jog jis įgyvendina valstybinės valdžios funkcijas. Kita vertus, jis veikia kaip viešojo administravimo subjektas, sukurdamas, pakeisdamas, panaikindamas viešojo administravimo santykius. Tačiau LR teritorijų planavimo įstatymas ministrui, kaip viešojo administravimo subjektui, nesuteikia įgaliojimų duoti pavedimus institucijoms, įgyvendinančioms teritorijų planavimą. Pažymėtina, jog pats ministras, kaip viešojo administravimo subjektas, nedalyvauja teritorijų planavimo procese. Kadangi administraciniai teismai nagrinėja ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje ir vertina viešojo administravimo subjektų veiksmų ar sprendimų teisėtumą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. sausio 29 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A602-101/2013) ir nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, teismas nevertino Aplinkos ministro pavedimo politinio tikslingumo požiūriu ir dėl politinių motyvų nepasisakė.

Kaip matyti, nagrinėjamų klausimų spektras yra labai platus, įtraukiantis ir konstitucinius, ir administracinius procesiniu, ir specifinius aplinkos apsaugos teisinius aspektus, kurie iki šiol Lietuvos teisės moksle nebuvo nagrinėti, o Lietuvos administracinių teismų praktika tik „įsibėgėja“ formuodama atitinkamus jurisprudencinius precedentus šios kategorijos bylose.

Tekstą parengė VU TF administracinės teisės mokslinių tyrimų grupės atstovės prof. dr. J. Paužaitė-Kulvinskienė ir doc. dr. Indrė Žvaigždinienė

 

Back to top button