Europoje nyksta skirtumai tarp tradiciškai susiformavusių administracinės justicijos modelių

Prof. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė tęsia savo mokslinių straipsnių ciklą užsienio leidiniuose, kuris skirtas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 20-metų įkūrimo sukakčiai paminėti. Tarptautinė C.H. BECK leidykla išleido kolektyvinę monografiją vokiečių kalba Reformen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Ländern der jungen Demokratie.  Šiame Rytų ir Vidurio Europos valstybių administracinių justicijų reformoms skirtame leidinyje pristatomi pavyzdžiai rodo, jog Europoje nyksta skirtumai tarp tradiciškai susiformavusių administracinės justicijos modelių (Vokietijoje, Austrijoje, Prancūzijoje, Švedijoje) ir nebėra ryškios takoskyros tarp „senosios“ ir „jaunosios“ demokratijos valstybių puoselėjamų administracinių teismų veiklos modelių. Administraciniams teismas svarbiausia vienas tikslas – išlaikyti aukštus efektyvios teisminės kontrolės standartus, kai tikrinamas valstybės institucijų viešojo administravimo veikos teisėtumas.

Dalinamės keletu ištraukų iš autorės publikacijos minėtame leidinyje (vertimas į lietuvių kalbą autorės):

„Administracinis teismas – viena rimčiausių valstybės institucijų, kuria grindžiama teisinė valstybė, nes be administracinio teismo nėra teisinės valstybės: yra tik policinė valstybė“[1] (Riomeris M, Konstitucinės ir teismo teisės pasieniuose, Vilnius: Pozicija, 1994, P.35)

<…kaip rodo pačių įvairiausių patirčių Europos valstybių retrospektyva, administracinės justicijos modelis patyrė daugybę interpretacijų: nuo absoliutaus atsisakymo iki griežto reikalavimo jį pripažinti. Šiuolaikinis administracinis teisingumas Europoje atsirado kaip istorinis politinis-teisinis kompromisas, tačiau post-transformacinėse (ir post-sovietinėse) pereinamojo laikotarpio šalyse jis buvo svarbiu komponentu teisinių reformų pakete. Šiandien Lietuvos administracinė teisena gali būti vertinama, kaip viena pažangiausių teisminės gynybos reformų Vidurio ir Rytų Europoje, nors, atkūrus valstybės nepriklausomybę, tokio šiuolaikinius teisinės valstybės standartus atitinkančio administracinės justicijos modelio sukūrimas ir įgyvendinimas užtruko ilgai – devynerius metus. Žvelgiant iš šiandienos (t.y. praėjus daugiau nei 20 metų) pozicijų, administracinių teismai yra būtinas stabilios nacionalinės teisinės sistemos ramstis, kuriam ženklią pridėtinę vertę kuria Lietuvos narystė Europos Sąjungoje ir Europos žmogaus teisių konvencijoje.>

<…Koks yra „administracinio teismo“ jurisdikcinis turinys tiesiogiai konstitucijos tekste nėra išplėtota. Lietuvos įstatymų leidėjui palikta diskrecinė laisvė apsispęsti, ar steigti ir jeigu taip, tai kokios kompetencijos (ne)specializuotus teismus apskritai ir koks yra įsteigtosios administracinių teismų jurisdikcijos santykis su bendrosios kompetencijos teismais.> <…Administraciniai teismai nėra absoliučiai atriboti tarp trijų jurisdikcijų – konstitucinės justicijos, bendrosios jurisdikcijos ir administracinės jurisdikcijos, tarp visų jų yra reikšmingų sąsajų, tačiau Lietuvai būdinga, jog kiekviena jurisdikcija yra instituciniu (organizaciniu) ir funkciniu (kompetenciniu) požiūriu atskirta viena nuo kitos. Konstitucinė doktrina nedraudžiama įvairovės pačioje teismų sistemoje. Lietuvos administraciniai teismai, kaip nepriklausomi specializuoti teismai, remiasi dviem kriterijais: a) yra instituciškai atskirti nuo pirmosios iki aukščiausios instancijos; b) jie turi išimtinę jurisdikciją nagrinėti „ginčus viešojo administravimo srityje“ ir negali spręsti dėl politinio ar ekonominio viešojo administravimo subjektų veiklos tikslingumo.>  2003 metais buvo politinių iniciatyvų peržiūrėti administracinių teismų efektyvumą ir netgi buvo pasiūlyta drastiškų pokyčių – panaikinti administracinius teismus ir perduoti jų jurisdikciją bendrosios kompetencijos teismams. Tačiau OECD tąkart pažymėjo, kad be aiškaus pagrindimo, vien tik remiantis politiniais argumentais, yra pavojinga suabejoti administracinių teismų nepriklausomumu ir veiklos efektyvumo. Tai gi, nepriklausomų specializuotų administracinių teismų sistemos privalumai nusveria naujų šių teismų struktūrinių pokyčių poreikį.>

<..Dualistinis administracinių ginčų sprendimo modelis, kai ikiteismine ginčų nagrinėjimo sistema papildo administracinių teismų sistemą, atitinka Europoje plėtojamą gretutinį ne-teisminės gynybos požiūrį, vad. Europos Tarybos rekomendacijomis (2001) 9 bei rekomendacija (2004) 20, kuriomis pripažįstama, kad teismo procesas nėra vienintelis administracinio ginčo sprendimo būdas. Lietuvoje plėtojama konstitucinė doktrina atliepia šią poziciją, plėtodama požiūrį, jog privaloma ikiteisminė procedūra neprieštarauja veiksmingos teisinės apsaugos principui.>

<Administracinių bylų teisenos procese alternative dispute resolution nėra plačiai paplitusi forma administracinių ginčų sprendimui. Lietuva yra viena pirmųjų valstybių, kuri iniciavo teisines reformas dėl alternatyvių administracinių ginčų paieškos. Pagrindinė priežastis – administracinio proceso teisinis reglamentavimas per se nėra orientuotas į individualizuotos socialinės taikos (individualizuoto teisingumo) atkūrimą tarp ginčo šalių. Atvirkščiai – administracinio ginčo atveju yra siekiama formalaus įstatymo viršenybės ir teisėtumo principų, viešojo intereso pirmenybinio įtvirtinimo. Be to, mediacijos taikymas administraciniuose ginčuose kelia abejonių, ar suderinamas mediacijos proceso konfidencialumas su viešojo administravimo skaidrumo principu, ar įmanoma mediacijoje suderinti viešąjį interesą su privačiu taip, kad nenukentėtų viešasis interesas, dėl kurio viešojo administravimo institucija sutiko sudaryti taikos susitarimą kompromisinėmis sąlygomis. Daugelis Europos valstybių, kuriose istoriškai administracinė justicija veikė „administracijos justicija“ (Luksemburgas, Italija, Austrija, Švedija, Belgija) dar tik svarsto, ar taikyti mediaciją administraciniuose ginčuose. Tuo tarpu Vengrija, Vokietija[2], Portugalija[3], Ispanija, Lietuva, Danija, Nyderlandai bei Latvija ir Estija yra vienos pirmųjų valstybių, kurio iniciavo teisines reformas dėl alternatyvių administracinių ginčų paieškos. Tobulinant ABTĮ, buvo įvedami arba taikomi mutatis mutandi civilinio proceso institutai, kurie prisideda prie individualizuoto teisingumo įgalinimo – taikos sutartis (nuo 2013 m.) ir  mediacija (nuo 2019 m.). Visgi, neformalizuotų taisyklių taikymas administraciniame ginče kelia nemažai doktrininių klausimų, o intensyvėjantis mediacijos teisinis reguliavimas gali administraciniam procesui turėti ir neigiamų, ir teigiamų pasekmių, ką rodo ir aktyvus mokslinis diskursas[4]. Nors Lietuva intensyviai juridizuoja mediacijos procesą administraciniuose ginčuose, visgi, reikėtų atlikti faktinį įvertinimą, ar mediacija tapo pilnaverte funkcine administracinio proceso dalimi…>

<…Atviras klausimas yra apeliacijos proceso reforma – pereinant nuo ​​neriboto apeliacijos modelio prie riboto apeliacinio skundo padavimo modelio administraciniuose ginčuose. Apeliacinio skundo nagrinėjimas Lietuvos vyriausiame administraciniam teisme šiandien užtrunka 16-18 mėnesių. Europos teismų barometre Lietuva pagal teisminių procesų greitį administraciniuose teismuose yra „aukso viduryje“ kartu su Vokietija, Nyderlandais, Prancūzija ir Ispanija. Nuo 2019 m. vyksta nuolatinės diskusijos dėl ABTĮ 138¹ str. 2 d. redakcijos, kuri numatytų ribotą apeliacinių skundų administraciniuose ginčuose priėmimą, kai ginčas privaloma tvarka išnagrinėtas ikiteisminėje stadijoje Pagrindinis tokio apeliacinio „filtro“ pranašumas neabejotinai yra teisingumo vykdymo greitis. Visgi, veiksmingos teisminės apsaugos principas turėtų likti prioritetu net ir tuo atveju, kai administraciniai teismai susiduria su laikinai padidėjusiu skundų kiekiu. Konstituciškai apibrėžto teisinės apsaugos administraciniuose ginčuose modelio pokytį galima pateisinti tik tuomet, jei bus išlaikoma pusiausvyra tarp teisminės apsaugos kokybės ir greičio…>

Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorė, prodekanė mokslui

[1] Riomeris M, Konstitucinės ir teismo teisės pasieniuose, Vilnius: Pozicija, 1994, P.35

[2] Eifer M, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Blick anderer Disziplinen, in Handbuch Ius Publicum Europaeum, Band IX Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Gemeineuropäische Perspektiven und supranationaler Rechtsschutz, C.F.Müller, S.151, &143, Rn.47.

[3] Po 1982 m. Portugalijos konstitucinės reformos, Portugalijos konstitucijos 209 str. 2 s. numačiusi arbitražų įsteigimą, buvo panaudota tuo tikslu, jog įsteigti valstybiniai arbitražai administraciniams ginčams nagrinėti, žr. Sommermann Karl-Peter, Grundkonzepte des Rechtsschutzes in Handbuch Ius Publicum Europaeum, Band IX Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Gemeineuropäische Perspektiven und supranationaler Rechtsschutz, C.F.Müller, p. 172, &144, Rn.23

[4] DRAGOS, D. C., NEAMTU, B. Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law. 2014. Springer Berlin Heidelberg; BOYRON, S. Mediation in administrative law: the identification of conflicting paradigms. European Public Law. 2007, 13(2), p. 263–288;