Tarptautinio vebinaro „Administracinio teismo teisėjo atsakomybė“ svarbiausios mokslinės įžvalgos

Prof. dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė pristato VU Teisės fakulteto kartu su AEAJ[1] surengto tarptautinio vebinaro[2] „Administracinio teismo teisėjo atsakomybė“ metu pristatytas mokslines įžvalgas.  

Prof. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė. Atsakomybės padalijimas tarp nacionalinio teismo ir Europos žmogaus teisių teismo: sharing is caring arba EŽTT konsultacinė nuomonė. Plečiantis teisės riboms į supranacionalines sistemas dažnai tampa opus klausimas, koks turėtų būtų optimalus atsakomybės tarp nacionalinio teismo teisėjo ir supranacionalinių teismo padalinimo modelis, jog netektų neproporcingai didelė iura novit curia atsakomybės našta nacionaliniam teisėjui. Supra-teisminėje[3] praktikoje naudojami papildomi procesiniai instrumentai, kaip antai kreipimasis dėl prejudicinio sprendimo į ES TT ar kreipimasis į nacionalinį konstitucinį teismą, atitiktų principą “sharing is carring“ (liet. „rūpinuosi, kai dalinuosi“), kada nacionalinis teisėjas gali kreiptis išankstinės nuomonės nagrinėjamoje byloje. Nacionalinio teismo teisė sustabdyti bylą ir kreiptis į EŽTT dėl konsultacinės išvados Lietuvoje įsigaliojo nuo 2018 m. rugpjūčio 1 d., atitinkamai papildžius procesinius įstatymus. Pats konsultacinės išvados institutas į EŽTT veiklos sritį buvo įtrauktas dar 2013 metų spalio 2 d., Konvencijos narėms pasirašius 16-ąjį Konvencijos protokolą, tačiau jo įsigaliojimas užtruko, kol bent 10 valstybių ratifikavo minėtą protokolą[4]. Nacionaliniuose proceso įstatymuose atitinkamai buvo įvestas naujas privalomas bylos sustabdymo arba bylos nagrinėjimo atidėjimo pagrindas, kuomet teismas nusprendžia kreiptis į EŽTT su prašymu pateikti konsultacinę išvadą. Lietuvos teismų praktikoje net buvo situacijų, kuomet ginčo šalys prašė administracinio teismo kreiptis konsultacinės nuomonės dar iki protokolo įsigaliojimo, o tai rodo, jog proceso šalys siejo gana didelius lūkesčiu su naujo instituto atsiradimu, nors teismai privalėdavo tokį prašymą atmesti, kadangi tokia norma bylos nagrinėjimo metu dar nebuvo įsigaliojusi. Teisė kreiptis konsultacinės nuomonės Lietuvoje suteikta tik aukščiausios instancijos teismams (LR Konstituciniam teismui, LAT ir LVAT), skirtingai nei kreipiantis dėl prejudicinio sprendimo į ESTT, kurį gali inicijuoti bet kurios instancijos teismo teisėjas. Konsultacinė išvada veikia kaip prevencinė priemonė teismui, siekiant išvengti neteisingo Konvencijos straipsnių interpretavimo bei kaip pagalbinė priemonė, kad teismas išvengtų situacijų, kuomet teismai savo sprendimuose dėl neteisingo Konvencijos straipsnių interpretavimo pažeistų Konvencijoje numatytus standartus. Taigi, konsultacinės išvados institutu siekiama kelių tikslų.

Pirma – konsultacinės išvados instituto įvedimas yra susijęs ir su Konvencijos 6 str. standartu, jog valstybės turi pareigą organizuoti savo teisinę sistemą ir priimti tokius proceso įstatymus, kad būtų užtikrintas bylų nagrinėjimas per įmanomai trumpiausią laiką. Todėl jeigu yra teisės aiškinimo kliūčių, dėl kurių teismas negali išnagrinėti bylos, byla gali būti laikinai sustabdyta.  Tokiu bylos sustabdymo pagrindu yra taupomos ginčo šalių laikas bei sąnaudos, kurias jos patirtų išnaudojus nacionalinės gynybos priemones, rengdamos individualias peticijas į EŽTT. Tiesa, reikia pasakyti, jog ir dabar nėra draudimo byloje pasinaudoti abiem instrumentais ir prašyti konsultacinės išvados, ir vėliau, po bylos išnagrinėjimo, kreiptis į Strasbūrą su individualia peticija. Tiesa, parengiamuosiuose Protokolo dokumentuose nėra aiškiai įvardintas siekis, jog šiuo procesiniu instrumantu siektina mažinti gaunamų prašymų EŽTT kiekį, pateikiant ex-ante atsakymus strateginiais Konvencijos taikymo klausimais. Įdomus faktas, jog viena iš ES neprisijungimo prie Konvencijos priežasčių yra įvardinamas ir konsultacinės išvados institutas, kuris turėtų įtakos esamam institucinio bendradarbiavimo formatui tarp Luxemburgo ir Strasbūro.

Antra – konsultacinės nuomonės institutu siekiama sustiprinti EŽTT įtaką valstybių nacionalinių teismų praktikos formavimui ir stiprinti institucinį ryšį tarp nacionalinių teismų ir EŽTT. Kitaip tariant, stiprinamas EŽTT prestižas bei svarba ginčų sprendime, kai “atviroje byloje” suteikiama galimybė EŽTT subsidiariai pareikšti savo nuomonę. Visgi atkreiptinas dėmesys, jog šiai dienai negalime vienareikšmiškai konstatuoti konsultacinės išvados privalomumo nacionaliniam teismui, vadovaujantis Protokolo 5 straipsniu: “Konsultacinė išvada nacionalinio teismo ar tribunolo neįpareigoja ja vadovautis, o tik pataria ir kartu tikisi, jog konsutlacine išvada bus pasiremta.” Taigi, konsultacinė nuomonė turi ne res judicata, bet res interpretata pobūdį. Tai suponuoja, jog nacionalinis teismas ar tribunolas išlaiko savo galias ir yra vienintelė institucija galinti priimti galutinį sprendimą konkrečioje byloje. Šis aspektas gali kelti abejones dėl konsultacinės nuomonės instituto praktinio naudingumo, kadangi dabar, įprastu atveju, EŽTT sprendimų res interpretata pobūdis visgi sukelia erga omnes efektą ne tik teismui, bet ir nacionalinam įstatymų leidėjui. Tokio aiškinimo nuoseklumas būtų pagrįstas ir konsultacinių išvadų atveju, kadangi priešingu atveju, nacionaliniam teismui traktuojant gautą konsultacinę išvadą tik kaip amicus curia dėl Konvencijos taikymo, ir jos nesilaikant, nebūtų galima išvengti skirtingų požiūrių į vieną ir tą patį Konvencijos klausimą.

Įvykę praktiniai kreipimaisi į EŽTT. Pirmoji konsultacinė išvada buvo pateikta 2019 metų balandžio 10 dieną. Prancūzijos Kasacinis teismas kreipėsi[3] dėl EŽTK 8 straipsnyje numatytų teisių į pagarbą asmeniniam ir šeimos gyvenimui taikymo, teisinių tėvų ir vaikų santykių kontekste, kuomet vaikas gimsta iš surogatinės motinos užsienyje, tačiau numatomą vaiko motiną reikia įteisinti šalies viduje, gimimo liudijime. Antrasis tokio tipo bendradarbiavimas tarp valstybės narės ir EŽTT įvyko 2019 m. spalio mėnesį, kuomet Armėnijos Konstitucinis teismas kreipėsi[5] konsultacinės išvados dėl Armėnijos baudžiamojo kodekso normų aiškinimo ryšium su Konvencijos 7 straipsnio “nėra bausmės be įstatymo” nuostatomis. Prezidento baudžiamosios atsakomybės realizavimo klausimas buvo pakankamai rezonansinis. Trečiasis kartas, kuomet nacionaliniai teismai pasinaudojo bendradarbiavimo su EŽTT galimybe – 2020 m. Lietuvos atvejis, kuomet LVAT[6] rinkimų byloje dėl Vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimo neregistruoti politinės partijos „Drąsos kelias“ keliamos kandidatės į Seimo narius N. V. teisėtumo ir pagrįstumo nutarė sustabdyti administracinę bylą ir kreiptis į EŽTT su prašymu pateikti konsultacinę išvadą. Galiausiai pats naujausias 2021 m. balandžio 15 d. Prancūzijos Conseil d’État prašyme[7] keliamas paklausimas apie kriterijus, pagal kuriuos vertinamas teisės aktų, susijusių su medžiokle, suderinamumas su Konvencija, tuo aspektu, kai yra ribojama medžioklės plotų savininkų (asociacijų) teisės reikalauti pašalinti jų žemę iš savivaldybių patvirtintų medžioklės plotų teritorijos.

Prof. dr. Antonis Metaxa pranešime Nacionalinio teismo padaryti ES teisės pažeidimai ir nacionalinė procesinė autonomija: veiksmingo ES teisės taikymo būtinybė teigė, jog valstybės atsakomybės principas yra susijęs su būtinybe judėti į priekį ir formuoti apolitinę aplinką. Juk visi nacionaliniai teisėjai yra ir Europos Sąjungos teisėjai, todėl kiekvieno teisėjo rolė yra itin svarbi. Tai, kad yra nuostatos, pagal kurias nacionaliniai teismai turėtų kreiptis į ES teismus, suponuoja ir tai, kad turi egzistuoti valstybės atsakomybė. ESTT teikiamų prejudicinių sprendimų reikšmė atsispindi tame, jog iš esmės visi ES teisinės tvarkos dogmatiniai ramsčiai buvo sukurti prejudicinių sprendimų pagrindu. Netgi ES teisės viršenybės principas buvo suformuotas ESTT praktikoje. Valstybės atsakomybės už netinkamą ES teisės taikymą principas yra taip pat ESTT jurisprudencinės veiklos rezultatas, kadangi nėra tokios rašytinės ES teisės normos nei SESV, nei reglamente. Visgi iki šiol daugelis ES valstybių-narių pasisakė už požiūrį, kodėl valstybės neturėtų prisiimti atsakomybės už jos nacionalinio teisėjo padarytus ES taikymo pažeidimus, sprendžiant individualias bylas, remiantis šiais argumentais dėl galimo (i) teisėjo nepriklausomumo principo pažeidimo; (ii) teisės būti išklausytam principo pažeidimo, kadangi nėra išklausomas galimai ES teisės taikymą pažeidęs teisėjas; (iii) teisinio saugumo principo neužtikrinimo tokiais atvejais. Visgi, anot A. Metaxas valstybės atsakomybė už ES teisės pažeidimus principo pripažinimas yra itin svarbus dėl šių priežasčių: (i) aukščiausiųjų instancijų teismų teisėjai turi dar kartą įvertinti save (angl. self-assesment), kadangi nėra pateisinamas ES teisės netinkamas taikymas ir aiškinimas. Galutinių instancijų teismų išaiškinimai negali būti klaidingi, kai jie interpretuoja ES normas; (ii) valstybės atsakomybės principas iš tikrųjų gali būti labai problematiškas, ypač tais atvejais, kai nacionalinis teisėjas inter alia konstitucinių teismų teisėjas, net ir pasikreipus į ESTT dėl prejudicinio sprendimo, vėliau nepriima ESTT pozicijos ir tuo pakenkia pagrindiniam ES teisės efektyvumo principui, kuriuo yra paremta visa ES sistema.

Prof. dr. Bartosz Wojciechowski, Lenkijos Vyriausiojo administracinio teismo teisėjas, savo pranešime Moralinė teisėjų atsakomybė esant blogiems įstatymams (angl. bad law) akcentavo, jog teisėjas arba taiko įstatymus, arba „kuria“ juos. Tiesa, pastaruoju atveju gali kilti abejonių dėl jam suteiktos diskrecijos viršijimo ir įsiterpimo į institucinę teisėkūros sistemą. Teisėjas nėra tik „teisės kupranugaris“, priešingai – kiekvienoje byloje teisėjas atidžiai ir individualiai įsigilina į kiekvieną situaciją, todėl teisėjas ne tik gali, bet ir turėtų reaguoti į „bad law“ atvejus. Anot pranešėjo, šiandien yra reikšmingas teisės konceptualizavimas: teisės suvokimas ne kaip paprastos normų sistemos, o veikiau teisės veiksmingumo suvokimas per pliuralistinių teisinių institucijų aiškinamųjų pastangų prizmę, kurio procese svarbus ne tik teisės turinio supratimas, bet ir jos turinio formavimas, pavyzdžiui, paskelbiant, kad tam tikros nacionalines teisės normos prieštarauja konstitucijai ar neatitinka Europos teisės. Kitaip tariant, mes šiandien susiduriame su „instituciniu teisės aiškinimo pliuralizmu“. Vykdant šį procesą, akivaizdu, kad nebėra į piramidę panašios teisinės sistemos, kurioje teisėjai veiktų kaip „vartų sargai“, iš kurių tikimasi tik saugoti ir palaikyti visos sistemos vientisumą. Pripažįstant „institucinį teisės aiškinimo pliuralizmą“, teisės normų hierarchija vaidina mažiau svarbų vaidmenį nei tradiciniame supratime. Šiame supratime galima išskirti keletą problemų: i) moralinė teisėjo atsakomybė už teisės tobulinimą taikant teisę ir ii) moralinis teisėjų įsipareigojimas apsaugoti tam tikras vertybes, bendras ir reikšmingas tam tikrai nacionalinės teisės sistemai. Šios dvi problemos suponuoja dar ir trečiąją, daug fundamentalesnę problemą – teisminių institucijų komunikacinių kompetencijų klausimą. Teisminių institucijų komunikacinių kompetencijų sąvoka apibrėžiama kaip tam tikro teisės normos teksto aiškinimas, taip pat su jos taikymu susijusių moralinių normų bei etinių ar politinių vertybių supratimas, aiškinimas ir formulavimas bei galimos jų tarpusavio konfliktinės situacijos. Prof. B. Wojciechowski akcentavo, jog teisėjas visada turėtų nepamiršti, kad jis priklauso vadinamajai „interpretacinei bendruomenei“, ir todėl jis įgyvendina R. Dworkin‘o institucinę teisėjų bendruomenės moralę arba bendrą teisėjų požiūrį į įstatymų ir teisingumo tikslus. Todėl teisėjas turėtų susilaikyti nuo savo asmeninės filosofinės „pasaulio vizijos“ ar socialinių ar ekonominių santykių supratimo. Teisėjas turėtų vadovautis objektyviais politinės moralės požiūriu teisėtais principais, kurie atitiktų kitų teisinių institucijų pozicijas. Tik atmetus pozityvistinį tekstualizmą ir priėmus teisminį aktyvizmą pasikeičia pažintinė teisėjo padėtis ir suteikiama galimybė prisiimti etinę atsakomybę už teisės turinį. Remiantis antipozityvistiniu aktyvizmu, teisėjų ir teismų praktikos užduotis yra siekti kuo geresnio teisės supratimo tam tikros kultūros normų ir vertybių kontekste. Tokiu būdu teisminė valdžia tampa realybe, nes per teisės taikymo procesą teisėjai įgyja norminių prasmių integravimo į kultūrą galią.

Apibendrinant. Įvertinus nacionalinio teisėjo diskrecijos ribas taikant supranacionalinę teisę (tiek EŽTK, tiek ES teisę) ir ex-ante tvarka kreipiantis į kitos jurisdikcijos teismus (įskaitant konstitucinį teismą), teisminių institucijų tarpusavio pagarbos ir bendradarbiavimo principas suponuoja, jog teismo sprendimas yra vertintinas kaip tam tikras kompromisinis atsakomybės tarp teisminės ir supra-teisminės institucijos subalansavimo instrumentas, kadangi nei vienas supra-nacionalinis teismas (nei EŽTT, nei ESTT) ar konstitucinis teismas nėra kompetentingas taikyti sprendžiamoje individualioje byloje nacionalinės teisės nuostatų, taip ir nacionaliniai teismai nėra kompetentingi vertinti Europos Tarybos ar Europos Sąjungos teisynų ar konstitucijos teksto interpretavimo ir aiškinimo klausimais. Visgi, ne tiek institucinis teismų procesinio bendradarbiavimo, kiek universalus efektyvios teisminės gynybos principas neišvengiamai lemia, jog nacionaliniai teismai ne tik inicijuotų, bet ir vadovautųsi pateiktais supra-teismų privalomais erga omnes efektąsukeliančiais atitinkamais teisės turinio interpretavimais, nes tik per daugiapakopį teisės aiškinimo procesą teisėjai įgyja unikalią konstitucinių ir europinių norminių prasmių integravimo į nacionalinę kultūrą ir vertybinę sistemą galimybę ir jurisdikcinę galią.

Tekstą parengė VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorė ir Mokslinės teminės grupės „Administracinės teisės sistemos pokyčiai: adaptyvios lyderystės viešajame administravime link” vadovė

[1] Europos administracinių teismų teisėjų asociacija.

[2] Vebinaras vyko vykdant mokslinį projektą „Konstitucinė sąmonė kaip krizės ir demokratijos trūkumo Europos Sąjungoje priemonė“ (Lietuvos ir Lenkijos programa „Daina“, finansuojama Lietuvos mokslo tarybos). Sutarties Nr. – SL- L – 19 – 4 / LSS- 220000 – 1395.

[3] tai reiškia, ką nors, kas buvo pasakyta “kaip anksčiau”, “kaip aukščiau”.

[4] 16 valstybių šiai dienai yra ratifikavusios 16 Protokolą, žr. https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/214/signatures?p_auth=Tq4BurwU.

[5] 2019 m. balandžio 10 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo konsultacinė išvada, prieiga per internetą: < https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-6380464-8364383%22]}>.

[5] 2020 m. gegužės 29 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo konsultacinė išvada, prieiga per internetą: < https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=003-6708535-8973165>.

[6] 2021 m. sausio 28 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo pranešimas apie priimtą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą pateikti konsultacinę išvadą pagal 16 protokolą, prieiga per internetą: < file:///C:/Users/TFUser/Downloads/A%20request%20by%20the%20Supreme%20Court%20of%20Lithuania%20for%20an%20advisory%20opinion%20under%20Protocol%20No%2016%20has%20been%20accepted.pdf>.

[7] 2021 m. balandžio 15 d. Prancūzijos Valstybės Taryba pirmą kartą kreipėsi į Europos Žmogaus Teisių Teismą konsultacinės išvados, prieiga per internetą: < https://www.conseil-etat.fr/Pages-internationales/english/news/conseil-d-etat-requests-an-advisory-opinion-from-the-european-court-of-human-rights-for-the-first-time>.