Pokalbis su Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininke apie teismų ir teisėjų nepriklausomumą Europos Sąjungoje

Kovo 28 d. bendrame Europos Sąjungos aukščiausiųjų teismų pirmininkų tinklo (Tinklo) ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (Teisingumo Teismo, ESTT) susitikime Liuksemburge diskutuota tema „Teismų nepriklausomumas Europos Sąjungoje: pasidalyta atsakomybė“. Renginio įspūdžiais dalijasi susitikime dalyvavusi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkė dr. Danguolė Bublienė.

Kodėl pasirinkta teismų ir teisėjų nepriklausomumo tema? Atrodytų, kad apie tai jei ne viskas, tai labai daug jau pasakyta.

Kad daug pasakyta, nepaneigsi. Tačiau tai, kad aukščiausiojo lygio teisėjų forumuose nuolat grįžtama prie teismų nepriklausomumo principo, jo apsaugos analizės, patvirtina nemažėjantį šios srities, vis naujai joje kylančių klausimų aktualumą. Be kita ko, apie teismų nepriklausomumą bus diskutuojama ir šių metų rugsėjį vyksiančiame Šiaurės ir Baltijos šalių aukščiausiosios kompetencijos teismų pirmininkų susitikime.

Pagrindinis susitikimo ESTT tikslas – aptarti naujausius ESTT jurisprudencijos pokyčius teismų nepriklausomumo srityje ir jų atgarsį nacionalinių teismų praktikoje. Atspirties tašku diskusijai pasirinkta vadinamoji Portugalijos teisėjų byla, nuo sprendimo kurioje priėmimo praėjo septyneri metai. Pasirinkta neatsitiktinai. Ji į Europos teisę įėjo kaip viena svarbiausių (ir net keliais atžvilgiais) ESTT bylų. Ir tikrai rasiu progą šią svarbą pakomentuoti kiek vėliau. 

Analizuoti ne tik šios bylos sprendimo padariniai, kaip jie atsispindi ir išplėtoti kituose ESTT sprendimuose, bet ir tai, ar šis sprendimas vis dar turi įtakos dabartiniam Europos kontekstui – Europos Sąjungos (ES) konstitucingumui, jos vertybių gynimui, kokias problemas reikėtų apsvarstyti ateičiai.

Šie klausimai buvo paliesti įvairiais pjūviais, aptarta tikrai daug aspektų, tarp jų: ES kaip teisės bendrija ir vertybių bendrija; teisinė valstybė kaip pagrindinė ES teisės vertybė bei principas (ES sutarties 2 straipsnis) ir esminė ES konstitucinės sąrangos garantija; teisinės valstybės principas ir ES sutarties 19 straipsnis; ES sutarties 19 straipsnio 1 dalies 2 pastraipos („Valstybės narės numato teisių gynimo priemones, būtinas užtikrinant veiksmingą teisminę apsaugą Sąjungos teisei priklausančiose srityse“) taikymo apimtis; nacionalinių teismų prašymai priimti prejudicinį sprendimą dėl ES sutarties 19 straipsnio 1 dalies 2 pastraipos aiškinimo (instituciniu ir procedūriniu požiūriu), kitaip tariant, pusiausvyros tarp ES teisės veiksmingumo ir nacionalinės procesinės autonomijos paieška, tokių prašymų priimtinumo nagrinėti standartai; preliminaraus sprendimo procedūra ir teismų nepriklausomumo principas; kuo svarbus ESTT pasiūlytas dviejų žingsnių testas, siekiant nustatyti, ar konkreti nacionalinė valstybė atitinka teisinės valstybės reikalavimus (LM (Celmer) byla); Europos arešto orderis (EAO) ir teisinė valstybė; kt.

Susitikimui rengtasi iš anksto: tam tikrais aspektais apibendrinta ES teismų – nacionalinių ir viršnacionalinių – praktika ginant teismų ir teisėjų nepriklausomumą. Išklausėme du išsamius pranešimus. Pagal specialų klausimyną parengtas Tinklo narių įžvalgas šia tema apibendrino ir įžanginį pranešimą skaitė Airijos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas Donalas O’Donnellis. Pranešimą šia tema taip pat pristatė ESTT Ketvirtosios kolegijos pirmininkas Irmantas Jarukaitis. Natūralu, kad pranešimai, kurie atspindėjo tikrai svarbiausias aktualijas, įžiebė diskusijas. O jose girdėjome nevienareikšmių, tarp jų – ir kritiškų, nuomonių. 

Visada svarbu kuo geriau suprasti, apie ką kalbama. Taigi, kaip suprantamas teisėjų ir teismų nepriklausomumas?

Teisėjai (teismai) sprendžia dėl asmenų laisvių, teisių, pareigų, kitaip tariant – dėl jų gyvenimo. Tad teisėjų (teismų) nepriklausomumas pirmiausia yra būtina ir pagrindinė teisingo, nešališko bylos nagrinėjimo garantija. Teisėjų nepriklausomumas nėra jų prerogatyva ar privilegija, tai – pirmiausia tų, kurie siekia ir laukia teisingumo, garantija, kalbant dar plačiau – svarbi teisinės valstybės garantija. Tai atkartota ne viename dokumente, tiek tarptautinių teismus vienijančių organizacijų, pvz., 2001 m. Konsultacinėje Europos teisėjų tarybos nuomonėje Nr. 1 dėl standartų, susijusių su teismų ir teisėjų nepriklausomumu, tiek teismų sprendimuose, pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo, bendrosios kompetencijos ir administracinių teismų, ESTT, Europos Žmogaus Teisingumo Teismo (EŽTT) baigiamuosiuose aktuose.

Nėra laisvų piliečių, nėra laisvo verslo be nepriklausomų teismų ir nešališkų teisėjų. Nepriklausomumas yra pagrindinis abipusio pasitikėjimo reikalavimas. Būtent nepriklausomumas yra pagrindas, kuriuo remiantis kuriamos ir nacionalinės, ir tarptautinės, ir ES teisingumo politikos.

Ar teisėjo ir teismo (teisėjų ir teismų) nepriklausomumas yra tas pats, ar šios sampratos sutampa?

Teismų nepriklausomumas ir atskirų teisėjų nepriklausomumas yra atskiri, nors ir glaudžiai susiję dalykai. Tai yra pabrėžęs ir ESTT. Pirmojo stiprinimas automatiškai nereiškia antrojo stiprinimo. Priešingai, net ir sisteminiai nesklandumai, susiję su teismų nepriklausomumu, iš anksto ir savaime nepaneigia to, kad teisėjas, kuris net ir sunkiomis aplinkybėmis išlieka nepriklausomas, užtikrins asmens teisę į teisingą teismą (žr., pvz., Teisingumo Teismo Didžiosios kolegijos 2018 m. liepos 25 d. sprendimą byloje Teisingumo ir lygiateisiškumo ministras prieš LM (pagal Airijos Aukštojo Teismo (The High Court of Ireland) prašymą priimti prejudicinį sprendimą), C-216/18 PPU, 79 punktas).

Vis dėlto, kaip rašė buvęs Izraelio Aukščiausiojo Teismo pirmininkas Aharonas Barakas, teismų nepriklausomumas prasideda nuo nepriklausomo ir nešališko individualaus teisėjo. Anot jo, toks teisėjas nebijo naujų iššūkių, kuriuos nuolat kelia nauja teisinė tvarka – naujas teisinis reguliavimas, kurį jis turi taikyti. Toks teisėjas tiesiog pasiryžęs mokytis ir tobulėti visą profesinį gyvenimą. Toks teisėjas turi pakankamai pasitikėjimo savimi ir savigarbos, kad nesijaustų prastesnis už kitus. Toks teisėjas turi kompetencijos ir gebėjimų, asmeninių jėgų ir drąsos atsispirti rinktis lengviausią kelią ir atsisako užsimerkti prieš bet kokį įstatymo pažeidimą.

O grįžtant prie teismų praktikos ir kartu orientuojantis į susitikimo temą, reikėtų pradėti nuo to, kad ESTT pripažįsta kiekvieno nacionalinio teisėjo svarbą ES teisės taikymo procese ir pabrėžia, kad išsaugoti individualaus teisėjo nepriklausomumą ypač svarbu, ir ypač – prejudicinio sprendimo mechanizmo veiksmingumui. Ne vienas ESTT sprendimas patvirtina, kad teisėjų asmeninio nepriklausomumo apsauga yra vienintelis būdas ES lygmeniu ištaisyti sistemines klaidas teisingumo sistemoje ir leisti abipusio pasitikėjimo mechanizmui toliau veikti netgi nepaisant bendrų nacionalinio lygmens trūkumų. Galiu paminėti kelis šiuo aspektu svarbesnius sprendimus, priimtus Teisingumo Teismo Didžiosios kolegijos.

Štai 2008 m. sprendimas Cartesio byloje (Vengrija) – nuspręsta, kad aukštesnės instancijos teismas negali panaikinti nacionalinio teismo sprendimo kreiptis į Teisingumo Teismą. 2010 m. Elchinov byloje (Bulgarija) konstatuota, kad aukštesnės instancijos teismo žemesniajam teismui grąžintoje byloje pastarasis nebuvo saistomas aukštesniojo teismo nurodymų, jei, atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo išaiškinimą, manė, kad šie nurodymai prieštarauja Europos Sąjungos teisei. 2013 m. Križan byloje (Slovakija) nuspręsta, kad nacionalinė procesinė taisyklė negali kelti abejonių dėl nacionalinių teismų diskrecijos pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą tais atvejais, kai jiems kyla abejonių dėl ES teisės aiškinimo. Nacionalinis teismas išlaiko tokią galimybę ir tais atvejais, kai nacionalinė teisė įpareigoja jį vadovautis Konstitucinio Teismo teisine pozicija. Panašioje 2021 m. RS byloje (Rumunija) išaiškinta, kad teisėjų nepriklausomumo garantijos apima jų teisę be jokios baimės kreiptis į ESTT dėl prejudicinio sprendimo pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 267 straipsnį. Nacionalinės teisės normos ar praktika, leidžiančios taikyti drausminę atsakomybę teisėjui už tai, kad jis taikė ES teisę, o ne atitinkamos valstybės narės Konstitucinio Teismo sprendimą, kuriuo šis teismas atsisakė laikytis Teisingumo Teismo priimto prejudicinio sprendimo, pažeidžia ES teisės viršenybės principą, teisėjų nepriklausomumą bei lojalaus bendradarbiavimo pareigą.

Vėlgi 2016 m. Ognyanov byloje (Bulgarija) dar kartą pabrėžta, kad ES teisė turi būti aiškinama kaip draudžianti nacionalinį reguliavimą, pagal kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų nusišalinti nuo tos bylos nagrinėjimo dėl to, kad prašyme priimti prejudicinį sprendimą jis pateikė tos bylos faktinį ir teisinį kontekstą. Teismas nustatė, kad pagal Bulgarijos teisę teisėjo pateiktas nagrinėjamos bylos faktinis ir teisinis kontekstas yra pripažįstamas šio teisėjo išankstinės nuomonės išraiška, kuri lemia ne tik teisėjo nušalinimą ir jo galutinio sprendimo panaikinimą, bet ir drausmės bylą. Teisingumo Teismas konstatavo, kad tokia taisyklė kenkia Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo veiksmingumui, nustatytam pagal prejudicinio sprendimo mechanizmą.

Vienoje teisėjų drausmės byloje (Lenkija) 2021 m. sprendimu patvirtinta, kad neleistinas nacionalinis reguliavimas, pagal kurį nacionaliniams teisėjams gali būti taikoma drausminė atsakomybė dėl to, kad jie pateikė ESTT prašymą priimti prejudicinį sprendimą. Vien tik galimybė teisėjui kelti drausmės bylą tokiu atveju gali pakenkti nacionaliniams teisėjams veiksmingai naudotis savo diskrecija, vadinasi – ir veiksmingai vykdyti už Sąjungos teisės taikymą atsakingo teismo funkcijas.

Vėliau šiais pirminiais sprendimais remtasi, jų argumentacija plėtota ir kitose bylose.

Taigi konkrečios Teisingumo Teismo bylos rodo, koks svarbus kiekvieno teisėjo nepriklausomumas, nes, nepriklausomai nuo teismo grandies, visi nacionaliniai teisėjai yra vieni iš svarbiausių ES teisės užtikrinamų teisių įgyvendinimo proceso dalyvių, kartais net aukštesnių teismų autoriteto sąskaita.

Kaip ir kiekvienas teisės institutas, teismų ir teisėjų nepriklausomumas neabejotinai patyrė tam tikrą raidą. Gal būtų galima išskirti esmingiausius etapus?

Taip, galima. Šio principo plėtotė komentuotina atsižvelgiant ir į nacionalinę, ir į Europos – ES, Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje (Konvencijoje) įtvirtintą teisę. Būtent – plėtotė, nes visais pirmiau nurodytais lygmenimis šis principas buvo reikšmingai išplėtotas apimant labai įvairius jo aspektus.

Šiandien kalbame apie ES renginį, tad nuoseklu, o ir prasmingiausia būtų teismų nepriklausomumo principą aiškinti pirmiausia ES teisės kontekste, teisės, kuri užtikrina dvejopą ryšį – tiek su nacionaline, tiek su Konvencijoje įtvirtinta teise.

Jau klausėte, kodėl vis grįžtama prie nepriklausomumo standarto. Jo raidos aptarimas kaip tik ir bus platus atsakymas į tai. 

Taigi, vienu laikotarpiu (prieš kokius 15 ar daugiau metų) nepriklausomumo tema atrodė iš esmės išsemta daugumoje ES valstybių narių. Kai kas tą laikmetį vadino teismų nepriklausomumo principo aukso amžiumi. Vykstant vadinamajai didžiajai ES plėtrai ir po jos, kai 2004 m. į Sąjungą įstojo dešimt daugiausia Rytų ir Vidurio Europos šalių, tarp jų – ir Lietuva, o 2007 m. dar prisidėjo Bulgarija ir Rumunija, teismų nepriklausomumas buvo priimtas kaip aksioma arba objektyvi būtinybė. Visos šios šalys turėjo atitikti vadinamuosius Kopenhagos kriterijus kaip išankstinę stojimo sąlygą, o tai reiškia, kad turėjo atitikti ir europinius teisingumo vykdymo standartus.

Tuo metu kažkokių sisteminių šio principo taikymo problemų neatskleidė nei ESTT, nei EŽTT, nors jų praktikoje šios kategorijos bylos buvo ir lieka gana dažnos. Atrodė, kad įvyko negrįžtamos, į teismų nepriklausomumo stiprinimą nukreiptos reformos.

Deja, įspūdis apie nuolat stiprėjantį teismų nepriklausomumą pasirodė esąs kiek apgaulingas. Ypač antrasis XXI amžiaus dešimtmetis parodė, koks trapus gali būti teismų nepriklausomumas. 2011 m. pasaulio dėmesį sukaustė Vengrijos Konstitucija – kai kurios jos nuostatos balansavo ties demokratinių principų riba. 2016-ųjų liepą didelį susirūpinimą sukėlė Turkijos valdžios veiksmai po nesėkmingo perversmo, kai tūkstančiai Turkijos teisėjų ir prokurorų buvo atleisti arba suimti, nesant tinkamos procedūros. Kiek vėliau vykę įvykiai Lenkijoje (Lenkijos valdžios kišimasis, įskaitant Konstitucinio Teismo krizę sukėlusius sprendimus, nacionalinės Teismų tarybos, Aukščiausiojo Teismo ir bendrųjų teismų, Nacionalinės teisėjų mokyklos reformos) taip pat rodo grėsmę ne tik teisinei valstybei ir teismų nepriklausomumui, bet ir pasitikėjimui teisingumo vykdymu.

Tiesa, teismų nepriklausomumo kai kurių problemų neišvengia ir Vakarų šalys. Būtent tai rodo pasaulio teisės viršenybės švieslentė.

Pasaulis į minėtus antrojo dešimtmečio ekscesus reagavo labai plačiai. Visuomenės nuomonė, ypač tarptautinis, taip pat ir teisminių organizacijų, požiūris, buvo vienas iš svarbiausių ginklų ginant ir puoselėjant visuotinai pripažintas demokratines vertybes, remiant tuos, kurie atsisako pripažinti pagrindinių principų pažeidimus.

Visuomenės reakcija buvo labai svarbi. Idealiuoju atveju to galėtų ir pakakti, o realiai vis dėlto buvo būtinos ir politinės bei teisinės priemonės.

Ir čia jau, matyt, gera proga pereiti prie vadinamosios Portugalijos teisėjų bylos.

Tikrai nuoseklu būtų dabar komentuoti šią bylą. Iš tiesų, esminių atsakymų teismai sulaukė būtent joje. Kaip jau minėta, šios bylos reikšmė išskirtinė.

Vieni jos reikšmę prilygina ESTT sprendimų bylose Van Gend prieš Loos, Costa prieš ENEL (Italijos elektros energijos įmonė) ir Simmenthal svarbai: šiose bylose Teismas išplėtojo pagrindinę ES teisės viršenybės doktriną. Remiantis šia doktrina, ES teisė turi absoliučią viršenybę prieš nacionalinę teisę, ir nacionaliniai teismai, priimdami savo sprendimus, turi paisyti šios viršenybės (primintina, kad pirmojoje nustatytas principas, pagal kurį valstybių narių teismai Bendrijos teisę taiko tiesiogiai; antrojoje Bendrijos teisė apibrėžta kaip nepriklausoma teisinė sistema, kuri yra viršesnė už valstybių narių teisės nuostatas; trečiojoje išaiškinta, kad nacionalinis teismas, įgaliotas pagal savo jurisdikciją taikyti Bendrijos teisės nuostatas, turi pareigą užtikrinti visapusišką šių nuostatų veikimą ir prireikus savo iniciatyva privalo atsisakyti taikyti bet kokią prieštaraujančią nacionalinės teisės akto nuostatą, net jei ši priimta vėliau; ir toks teismas neprivalo prašyti arba laukti, kol tokia nuostata iš pradžių bus panaikinta teisės aktų leidybos ar kitomis konstitucinėmis priemonėmis. ESTT visada tvirtino, kad jis yra aukščiausia institucija, turinti jurisdikciją nustatyti ES ir nacionalinės teisės santykį).

Kiti Portugalijos teisėjų bylą apibūdina kaip turėjusią tiesioginį poveikį klausimui, kuris pastarąjį dešimtmetį Europos Sąjungai turėjo egzistencinę reikšmę, t. y. teisinės valstybės principo apsaugai.

Treti pabrėžia, kad ji priklauso nedidelei svarbių sprendimų kategorijai (pvz., šalia JAV sprendimo Marbury prieš Madisoną), kai byla, kurios baigtis nebuvo netikėta ir kurioje ieškovo ieškinys buvo atmestas, tapo priemone išaiškinti principą, kuris gerokai pranoksta pačios bylos reikšmę bei rezultatą ir, kas svarbiausia, šiuo atžvilgiu jau suformuotą Teisingumo Teismo praktiką individualaus asmens teisių gynimo kontekste.

Neabejotinai visi Europos aukščiausieji teismai pripažino Portugalijos teisėjų bylos reikšmę ir poveikį teisinės valstybės principui.

Byla, kuri buvo iškelta dėl griežto taupymo priemonių poveikio teisėjų atlyginimams, t. y. kaip eilinė teisėjų socialinių garantijų byla, tapo neeilinė – joje ekonominės krizės klausimai pertvarkyti į teisinės valstybės krizės dalykus. Papildydama jau pirmiau minėtus šios bylos apibūdinimus, priminsiu, kad ESTT teisėjas I. Jarukaitis savo pranešime šią bylą ir jos 2018 m. vasario 27 d. sprendimą pavadino Vasario revoliucija. Ir tai labai taiklu – atsirado galimybė įvertinti kai kurias prieštaringai vertintas teismų reformas keliose Europos šalyse, o Teisingumo Teismo jurisprudencija tapo svarbiu ir veiksmingu teisiniu įrankiu asmenims ginant savo teises nepriklausomame teisme, taigi ir plėtojant bendrąjį nepriklausomumo standartą. 

Ką gi pasakė ESTT šioje byloje, kokia esminė sprendimo argumentacija?

Pirma, yra gerai žinoma, kad ESTT palaipsniui kodifikuoja ES sutarties 2 straipsnyje įtvirtintas vertybes. Portugalijos teisėjų byloje susiduriame su naujovišku ir originaliu ES sutarties 19 straipsnio 1 dalies antrosios pastraipos („Valstybės narės užtikrina priemones, būtinas veiksmingai teisminei apsaugai užtikrinti Sąjungos teisės reglamentuojamose srityse“) aiškinimu. ESTT konstatavo, kad veiksmingos teisminės apsaugos reikalavimas yra konkretizuoti ES sutarties 2 straipsnyje įtvirtintą teisinės valstybės vertybę. Sutartyse nebuvo aiškiai apibrėžtas teismų nepriklausomumas, vienas iš esminių teisinės valstybės principų, įtvirtintų ES sutarties 19 ir 47 straipsniuose. Natūralu, kad ESTT ėmėsi tai konkretizuoti visos ES atžvilgiu. Realybė tokia, kad ES negalėjo ir negali likti neveikli susidūrusi su teismų nepriklausomumo grimasomis. Neigiamos tendencijos teismų nepriklausomumo klausimais negalėjo būti traktuojamos tik kaip valstybių narių vidaus problema, nes tai iš esmės buvo Europos konstitucinė krizė dėl savo poveikio Europos vertybėms. Teisinės valstybės principo trūkumai nacionaliniu lygmeniu yra šio principo trūkumai ir ES lygmeniu.

Antra, šiuo naujovišku ES sutarties 19 straipsnio aiškinimu ESTT išplėtė (kai kuriomis nuomonėmis – ginčytinai ar nepakankamai įtikinamais argumentais išplėtė) veiksmingos teisminės apsaugos apimtį: nustatė savo kompetenciją „Sąjungos teisės reglamentuojamose srityse“, ir ji yra platesnė nei Chartijos 51 straipsnyje nustatyta kompetencija, apibrėžta per Sąjungos teisės taikymo sritis. Teismas iš tikrųjų suteikė sau teisę peržiūrėti nacionalines taisykles dėl teisingumo organizavimo ir vykdymo, o tai nebuvo aiškiai nurodyta Sutartyse ir tradiciškai buvo palikta nacionalinėms valstybėms. Toks aiškinimas grįstas Europos teisės veiksmingumo reikalavimu, nes nacionaliniai teismai yra potencialūs Sąjungos teisės vykdytojai, ESTT laiko juos „Europos teismų sistema“, kuri turi gerbti Sąjungos vertybes, vadinasi – turi atitikti ir veiksmingos teisminės apsaugos reikalavimus. Taigi už veiksmingą teisminę kontrolę atsako ne tik ESTT, bet ir nacionaliniai teismai. ESTT, pabrėždamas, kad ES yra teisinės valstybės principu paremta organizacija („teisės sąjunga“), priminė, kad, norint būti ES dalimi, būtina, kad tiek nacionalinių teismų sutvarkymas (sąranga) atitiktų nepriklausomumo standartą, tiek ES teisę taikantys nacionaliniai teisėjai būtų nepriklausomi. Nors po šio sprendimo valstybės narės ir gali laisvai organizuoti savo teismus pagal nacionalines preferencijas, jos tai atlieka stebint Teisingumo Teismui.

Negana to, ir tai yra trečiasis svarbus momentas, Teisingumo Teismas paskatino Europos Komisiją, taip pat nacionalinius teismus būti aktyvius ir kreiptis abejotinais nepriklausomumo paisymo atvejais į Teisingumo Teismą. Taip ESTT pasiuntė signalą, kad, remiantis ES pirmine teise, jis yra pasirengęs įvertinti nacionalines priemones, kurios tariamai kenkia nacionalinių teismų, kaip ES teismų sistemos dalies, nepriklausomumui.

Kaip matyti, toks ESTT požiūris į teismų nepriklausomumo sąvoką įtraukė europinį aspektą ir suteikė nacionaliniams teisėjams, kaip Europos teisėjams, papildomą jų nepriklausomumo gynimo priemonę. Pasak ESTT, ES teismų nepriklausomumą saugo ES sutartyje (jos 19 straipsnio 1 dalyje) nustatyta veiksmingos teisminės apsaugos garantija, ir ji taikoma bet kuriam teismui, kuris gali pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, o ne tik tada, kai tokie teismai įgyvendina ES teisę.

Vėlesni įvykiai, teismams pateikus nemažai prašymų pateikti prejudicinį sprendimą dėl jų teisinėse sistemose nustatyto reguliavimo, patvirtino, kad toks ESTT išaiškinimas dėl veiksmingos teisminės gynybos yra veiksmingas ir toliaregiškas, pvz., įvykiai Lenkijoje atšaukiant Aukščiausiojo Teismo reformą, kelios Rumunijos bylos, perduotos ESTT dėl teisėjų atlyginimų ir teisėjams taikomų drausminių priemonių, Kroatijos Aukščiausiojo Komercinio Teismo klausimai dėl Teismų praktikos registravimo tarnybos poveikio teismų nepriklausomumui, taip pat sujungtos Lenkijos ir Lietuvos teisėjų atlyginimų bylos, kai kurios kitos.

Jau užsiminėte apie Portugalijos teisėjų sprendimo kritiką. Žinant, kokius nevienareikšmius vertinimus jis sukėlė tarp teisės mokslininkų, vis dėlto ar to neatspindėjo ir aukščiausiųjų teismų požiūriai? Ar forume išsirutuliojo gilesnių, o gal aštresnių diskusijų?

Žinoma, Europos teisinės bendruomenės nuomonės neaplenkia ir teismų, juo labiau kad teismuose dirba nemažai teisės mokslininkų. Natūralu, kad jau iš anksto parengtuose aukščiausiųjų teismų atsakymuose buvo išskirti keli platesnių diskusijų verti klausimai. Kai kuriuos jų galiu paminėti dabar, kiti, net neabejoju, atsiskleis tęsiant mūsų pokalbį ir aptariant atskirus sprendimo padarinius.

Pvz., kaip jau sakiau, pasigesta aiškesnio sprendimo Portugalijos teisėjų byloje argumentavimo, rėmimosi aiškesnėmis nuostatomis ir reikšta nuomonė, kad ESTT praktika dėl ES sutarties 2 straipsnio vertybių ir jų gynimo priemonių, nors naujoviška, bet nepakankamai įtikinama (kaip teigė šią nuomonę dėstęs vienas iš renginio dalyvių, ESTT „peržengė ribą“, o „ESTT išaiškinimas dėl ES sutarties 2 straipsnio vertybių ir jų gynimo priemonių, nors naujoviškas ir vertas susižavėjimo bent jau tiems, kurie pritaria rezultatui“, tačiau „turėtų gebėti įtikinti <…> net ir tuos, kuriems rezultatas gali nepatikti“).

Kitas susirūpinimą kėlęs klausimas – tai, kad ESTT praktika apeina Chartijos 51 straipsnio 1 dalyje nustatytą apribojimą, pagal kurį Chartijoje įtvirtinti principai taikomi tik įgyvendinant ES teisę. Šis apribojimas yra svarbi valstybių narių ir Sąjungos kompetencijos pusiausvyros garantija. 

Štai Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas pažymėjo, kad prejudicinio sprendimo priėmimo mechanizmo tinkamumas ir veiksmingumas labai priklauso nuo to, kiek atsargiai ir labai gerai pasvėręs ESTT aiškina ES sutarties 19 straipsnio 1 dalį. Juk ES veiksmingos teisminės apsaugos sistemos veikimui būdinga tai, kad ESTT yra kompetentingas apibrėžti savo teisminės kompetencijos apimtį pagal savo pagrindinę užduotį – užtikrinti ES teisės veiksmingumą. Tačiau ESTT privalo tai daryti neturėdamas galimybės detaliai numatyti savo sprendimų šiais klausimais padarinių visose valstybėse narėse, ir jau vien tai reikalauja tam tikro rezervuotumo arba atsargumo. Nacionalinis teisėjas yra ES teisėjas, o ESTT įsikišimas į nacionalinę (procesinę) teisę ES teisės sistemoje ar už jos ribų gali apsunkinti nacionalinio teismo pareigą aiškinti ir taikyti nacionalinę ir ES teisę užtikrinant teisę į teisingą teismą, kuriame procesas turi vykti greitai ir pagrįstomis sąnaudomis. Suabejota, ar ESTT, visiškai pagrįstai pabrėždamas nepriklausomos teismų sistemos svarbą, kreipia pakankamą dėmesį į esminį nacionalinio aukščiausiojo teismo vaidmenį, užtikrinant ir skatinant teisės vienovę kaip teisinio tikrumo elementą.

Kitas diskusijų sulaukęs klausimas – ES ir ESTT vykdomos nacionalinės teisės kontrolės apimtis. Svarstyta, kad jei argumentavimo „mechanizmas“ (vadinamasis atvirkštinis inkorporavimas), savo naujoviškumu analogiškas Portugalijos teisėjų bylos sprendimo argumentavimo logikai, būtų taikomas ir kitose srityse, Chartijos nuostatos būtų laikomos netiesiogiai įtrauktomis į Sutarčių nuostatas ir taip taptų taikytinos nacionalinėse teisės sistemose, net jei jomis neįgyvendinama ES teisė. O tai gerokai išplėstų ES ir ESTT vykdomos nacionalinės teisės kontrolės apimtį. Nacionaliniams teismams rūpi apsaugoti teisinės valstybės principą, tačiau jiems taip pat rūpi apsaugoti nacionalinės teisės autonomiją. O šie siekiai gali būti prieštaringi. Štai testo taikymas gali paskatinti pagal ES teisę svarstyti nacionalines nuostatas (pavyzdžiui, baudžiamosios teisės srityje), kurios pačios nėra ES teisės objektas. Ir čia kyla trinties grėsmė ne tik dėl problemų, susijusių su nacionalinės teisės suverenitetu ir procesine autonomija, bet ir dėl institucinės kompetencijos klausimų.

Portugalijos teisėjų sprendime, be kita ko, buvo pabrėžta, kad valstybių narių teismų nepriklausomumas yra esminis Europos integracijos veiksnys, kuriuo siekiama skatinti abipusį pasitikėjimą ir lojalų bendradarbiavimą vykstant teisminiam dialogui, ypatingą dėmesį skiriant suėmimo ir perdavimo procedūroms. Gal galima būtų stabtelėti prie šio aspekto plačiau pakomentuojant dviejų žingsnių ar etapų testą, apie kurį jau užsiminėte?

Portugalijos teisėjų byla abipusio pasitikėjimo, lojalaus bendradarbiavimo principams suteikė, sakyčiau, naują pagreitį. Nacionaliniai teismai prejudicinio sprendimo mechanizmą pradėjo taikyti, keldami klausimus dėl teisminio bendradarbiavimo su valstybėmis, dėl kurių kilo sisteminis susirūpinimas dėl teisinės valstybės principo, taip pat ir sprendžiant Europos arešto orderio klausimą. Tiesa, nedaug aukščiausiųjų teismų, tačiau buvo ir tokių, kurie nurodė kreipęsi dėl prejudicinio sprendimo užsienio teismų sprendimų pripažinimo ir vykdymo, Dublino III reglamento ir kai kuriais Europos tarptautinės privatinės teisės srities taikymo klausimais.

Dabar – konkrečiau apie teisminį bendradarbiavimą, kurio standartus taikant Europos arešto orderį (EAO) – dviejų etapų testą – nustatė ESTT 2018 m. sprendimas LM (Celmer) byloje (papildydamas 2016 m. Aranyosi ir Căldăraru sprendimą).

Kokia gi testo esmė? Pirmiausia, remiantis objektyvia, patikima ir konkrečia medžiaga, turi būti padaryta išvada, ar egzistuoja reali rizika, kad prašančiosios valstybės teismas dėl sisteminių tos valstybės teisinės sistemos trūkumų nėra nepriklausomas. Antrasis žingsnis – nustačius, kad tokia reali rizika egzistuoja, vykdantysis teismas turi konkrečiai ir tiksliai įvertinti, ar konkrečios bylos aplinkybėmis yra rimto pagrindo manyti, kad perdavus prašomą perduoti asmenį jam kils iš tikrųjų tokia rizika. 

Nėra abejonių, kad LM (Celmer) sprendimu, kuris detalizuoja, papildo ir sugriežtina Portugalijos teisėjų byloje iškeltą veiksmingos teisminės apsaugos kaip pagrindinės teisės ir ypač teisės į teisingą bylos nagrinėjimą nepriklausomame teisme aspektą, siekta pragmatinių tikslų ir sudėtingoje, ir jautrioje EAO taikymo situacijoje. Tačiau pati testo procedūra nėra paprasta ir, tiesa, kai kurie teismai yra skeptiški tiek dėl jos racionalumo, tiek dėl patikimumo.

Diskusijoje aptarta nemažai principinių klausimų ir pripažinta, kad antrojo žingsnio reikalavimas tampa didele kliūtimi atsisakyti perduoti asmenį dėl prašančiojoje valstybėje nustatytų sisteminių trūkumų. Sunkumų kyla ypač renkant atitinkamus įrodymus. Dauguma įrodymų geriausiu atveju būna susiję su sisteminiais trūkumais, o ne su konkrečiu pavojumi konkrečiu atveju. Svarstyta, ar nepakaktų pirmojo žingsnio, t. y. ar nebūtų pakankamas pagrindas asmens neperduoti, jei prašančiojoje valstybėje nustatoma sisteminių teisinės valstybės principo pažeidimų.

Kelta ir abejonių, ar nacionaliniai teismai iš viso turėtų būti įpareigoti arba jiems turėtų būti leista nustatyti, ar kitos valstybės narės teisinė sistema pažeidžia teismų nepriklausomumo principą (ar yra didelė to rizika). Juk skirtingi nacionaliniai teismai galėtų padaryti skirtingas išvadas, o to tikrai neturėtų būti, tad neturėtų būti net prielaidų tokiam rezultatui. Neatsitiktinai vienas Tinklo narys pažymėjo, kad „visa kontrolės našta tenka dėl perdavimo sprendžiančiam teismui, kuris susiduria su dideliais iššūkiais analizuodamas visą teisinę sistemą kitoje valstybėje narėje“. Buvo išreikšta nuomonė, kad klausimas, ar valstybės narės teisinė sistema pažeidžia teismų nepriklausomumo principą taip, kad sukeltų pavojų ES sutarties 2 straipsnyje nustatytam teisinės valstybės principui (principui, kuriuo grindžiama Sąjunga), yra esminis sprendimas, kurį turi priimti Europos institucijos, o jei reikia, – ir ESTT.

Taikant šį testą kyla daug ir praktinių klausimų, pvz., ar ir kaip teisėjas gali suderinti rimtą asmens išsakytą susirūpinimą per trumpą terminą, skirtą sprendimams dėl perdavimo priimti (terminą, nustatytą EAO reglamentuojančiuose dokumentuose); kokių rūšių įrodymai tinka kiekvienam iš testo etapų, kurie galėtų įrodyti atitinkamas aplinkybes, susijusias su konkrečiu prašomu perduoti asmeniu.

Galiausiai, nacionaliniam teismui privalu matyti plačiai – jam yra svarbu įžvelgti, kad tam tikri klausimai nėra vien tik ES teisės klausimai. Taip, ESTT funkcija – išaiškinti ES teisės taikymą, kuris turi būti pateiktas bylai išspręsti. Tuo tarpu nacionalinio teismo funkcija yra išspręsti visus bylos klausimus. ES teisė nėra vienintelė susijusi teisinė sistema. Gali būti, kad klausimas susijęs su nacionaline teise, įskaitant nacionalinę konstitucinę teisę. Akivaizdu, kad bet kokie su teismų nepriklausomumu susiję klausimai taip pat kels klausimų pagal Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvenciją, taikomą visoms valstybėms narėms. Europos Žmogaus Teisių Teismas šiuo klausimu priėmė ne vieną svarbų sprendimą, ir jų privalome paisyti. Tuo tarpu, priešingai nei kreipiantis dėl prejudicinio sprendimo, į Europos Žmogaus Teisių Teismą paprastai kreipiamasi po to, kai išnaudojamos nacionalinės teisės gynimo priemonės. Visa tai gali sukelti painiavą nacionaliniam teismui, kuriam tampa sudėtinga, taigi iššūkiu, suderinti skirtingų viršnacionalinių sistemų besiskiriančias praktikas tuo pačiu klausimu.

Ar pagrįsta manyti, kad Portugalijos teisėjų byla vieną svarbiausių bendradarbiavimo priemonių – prejudicinį sprendimą – padarė ypatingu nacionalinių teismų ir teisėjų nepriklausomumo gynimo įrankiu?

Būtent taip ir įvyko. Vienas iš pranešėjų (ESTT teisėjas I. Jarukaitis) pabrėžė, kad absoliučią daugumą sprendimų dėl teismų nepriklausomumo ESTT priėmė nacionalinių teismų prašymų pateikti prejudicinį sprendimą pagrindu. Jau minėjau, kad galimybė pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl vienokių ar kitokių pokyčių nacionalinio teismo teisinėje sistemoje yra svarbus pirmiausia pačių nacionalinių teismų, kurie susiduria su iššūkiais ir spaudimu savo sistemoje, arsenalo papildymas. Dar svarbiau ar ne mažiau svarbu, kad prejudicinio sprendimo procedūra dabar įtraukia kitus ar visus nacionalinius teismus į tai, kad būtų siekiama išlaikyti teisinės valstybės principą bet kurioje nacionalinėje valstybėje, taigi ir visoje Europos Sąjungoje. Tai tikrai stiprina nacionalinių teismų vienų kitais pasitikėjimą, solidarumą, bendrystę. Be to, diskusijoje buvo atkreiptas dėmesys ir į tai, kad aptariamosios srities prejudiciniai sprendimai neabejotinai suteikia tam tikro aštrumo Europos Komisijos teisinės valstybės ataskaitai, susijusiai su nacionalinėmis teisinėmis sistemomis. Komisijai atsiranda papildoma galimybė ir argumentacija kelti susirūpinimą ir imtis priemonių dėl teisinių sistemų, kurios pačios nemato problemų, tačiau gali kelti susirūpinimą teisėjams net ir stabiliose teisinėse sistemose. Prejudiciniai sprendimai tampa tam tikra prevencine priemone, užkardančia bet kokias iniciatyvas, galinčias pakenkti teismų sistemai, valdžių atskyrimui ar teisinei valstybei įsitvirtinti. Pavyzdžiui, buvo aptartas Suomijos atvejis. Suomijos (šalies, kuri pagal teismų nepriklausomumo suvokimą nuolat užima pirmąją vietą ES teisingumo rezultatų suvestinėje) Aukščiausiasis Teismas pažymėjo, kad nors šalis nesusidūrė su sisteminiais teismų nepriklausomumo iššūkiais, ESTT jurisprudencija neabejotinai prisidėjo prie didesnio informuotumo apie teismų nepriklausomumo apsaugą; darbo grupė šiuo metu nagrinėja, ar Suomijos Konstitucijos formuluotėje nereikėtų sustiprinti teismų nepriklausomumo formalių garantijų, nors praktinių iššūkių šiuo atžvilgiu nėra kilę.

Dauguma aukščiausiųjų teismų pripažįsta, kad prejudicinio sprendimo procedūra yra tinkamas ir veiksmingas mechanizmas su teismų nepriklausomumu susijusiems klausimams spręsti, toliau tęsiant ir plėtojant ESTT jurisprudencijoje įdiegtą sisteminę teisinės valstybės principo koncepciją. Tiesa, teismai išskyrė dar ir kitus šios procedūros privalumus: jos svarbą užtikrinant vienodą ES teisės taikymą, aiškinant ES teisės klausimus ir teikiant aiškias gaires nacionalinėms institucijoms; ši procedūra – svarbi priemonė veiksmingam ES teisės veikimui užtikrinti, operatyvus būdas užtikrinti aiškumą taikant skubaus prejudicinio sprendimo procedūrą, būdas ES ryžtingai ir laiku įsikišti nelaukiant, kol tai padarys kitos ES institucijos.

Tai galima manyti, kad teismai nemato jokių prejudicinio sprendimo mechanizmo trūkumų?

Ne visai taip. Reikia pripažinti, kad kai kurie teismai, kurie patvirtino prejudicinio sprendimo procedūros privalumus, savo atsakymus siejo su išlygomis. Štai kai kurie iš jų laikėsi nuomonės, kad prejudicinio sprendimo mechanizmas siekiant apsaugoti teismų nepriklausomumą yra kitų mechanizmų nesėkmės rezultatas. Kai kurie pabrėžė, kad kiti teisinės valstybės garantijų rinkinio mechanizmai, pavyzdžiui, pažeidimų nagrinėjimo procedūros ir finansinės nuobaudos, yra tokie pat, jei ne svarbesni, siekiant veiksmingai ir tinkamai spręsti sistemines teisinės valstybės problemas valstybėje narėje. Skepsio suteikė dar bent keli teismų nurodyti argumentai: nacionalinių teismų susilaikymas perduoti klausimus dėl laiko stokos ir sunkumai vykdant sprendimus šalyse, kuriose yra įsisenėjusių problemų dėl teismų nepriklausomumo. Juk prejudicinės procedūros priklauso nuo to, ar nacionalinis teisėjas nusprendžia pateikti klausimą ESTT, o ESTT priimto sprendimo veiksmingumas priklauso nuo valstybių narių nusiteikimo atitinkamai didesniu ar mažesniu mastu jį vykdyti.

Atkreiptas dėmesys, kad pati prejudicinio sprendimo procedūra gali kelti problemų, taip pat ir tais atvejais, kai ji turi tapti ir tampa priemone, skirta rimtoms teisinės valstybės problemoms valstybėse narėse spręsti. Pirma, ji susijusi su abstrakčiu sprendimu dėl teisės klausimų, kuris priimamas „avansu“ (iš anksto) iki priimant baigiamąjį aktą byloje ir yra nutolęs nuo jo. Problema dar pagilėja, jei sprendimas, kurį turi priimti nacionalinis teismas, yra siejamas su „realios rizikos“ ir „svarbių priežasčių“ kriterijais. Negalima nesutikti, kad iš principo nėra gerai skaidyti sprendimų priėmimą, t. y. kad vienas teismas nustatytų taikytiną kriterijų, o kitas jį taikytų, ypač kai kriterijus suformuluotas neišvengiamai hipotetiškai.

Ir tai – jau ne nauja diskusija, kuri buvo tiesiog priminta kaip labai svarbi ir teismų nepriklausomumo kontekste.

Juk dažniausiai ESTT savo sprendimuose nustato tam tikras gaires, o nustatyti arba ištirti tam tikrus bylos aspektus palieka prašymą pateikusiems nacionaliniams teismams. Tai gerai matyti ir lietuviškose bylose (pvz., byloje dėl asmenvardžių rašybos, teisėjų atlyginimų byloje). Taip, ESTT aiškina ES teisę, o nacionaliniai teismai ją taiko pagal konkrečios teisinės sistemos ypatumus ir jautrumą. Tačiau skiriamoji linija yra labai plona ir trapi. Ir aptariamame susitikime, sakyčiau, dar kartą pažymėta, jog ESTT gali išaiškinti įstatymą taip, kad nebus ko taikyti, tik vykdyti. Tiesa, kaip jau ne kartą buvo girdėta, kartais nacionaliniai teismai net labiau džiaugiasi tokiais atsakymais nei tais, kuriuos tenka skaityti kelis kartus ir vis tiek lieka abejonių, kas jais norėta pasakyti, ar teisingai jie suprasti.

Suvokdami, kad teisėjas turėtų susilaikyti nuo platesnių komentarų apie nebaigtą nagrinėti bylą, nors jis pats tos bylos nenagrinėja, vis dėlto, naudodamiesi proga, prašytume pakomentuoti (tiek, kiek manote esant leistina) vieną naujausių ESTT sprendimų Lietuvos teisėjų atlyginimų byloje.

Pirmiausia reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Teisingumo Teismas šioje byloje tęsė jau pradėtą formuoti savo praktiką ir išdėstė bendruosius teisėjų atlyginimų nustatymo reikalavimus, kurių turi laikytis ES narės. Kokie klausimai buvo nagrinėjami šioje byloje? Pirmiausia Teisingumo Teismas susistemino teismų nepriklausomumo standartus. Pasisakydamas dėl vieno iš jų – „deramo teisėjo atlyginimo“ garantijos, pabrėžė, kad tai, ar teisėjo atlyginimas yra deramas, turi būti vertinama atsižvelgiant į tos valstybės narės ekonominę, finansinę ir socialinę padėtį. Šią padėtį nusako įvairios aplinkybės, be kita ko, ir vidutinis darbo užmokestis bei kitų teisininkų darbo užmokestis. ESTT pabrėžė ir tai, kad vertinant, ar teisėjų atlyginimų „užšaldymas“ laiku nekeliant tų atlyginimų buvo objektyviai pagrįstas, svarbu atsižvelgti į tai, ar ir kitų viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimai taip pat nebuvo didinami ar, kitaip tariant, buvo didinami neesmingai. Kaip jau minėta, remiantis bendruoju Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų kompetencijos atskyrimu, Teisingumo Teismas išaiškina ES teisę, o nacionalinis teismas, remdamasis pateiktu išaiškinimu, pritaiko ES teisę konkrečioje byloje, t. y. šiuo konkrečiu atveju visų paminėtų aplinkybių vertinimą atliks nacionalinis teismas.

Ir vis dėlto pabaigoje… koks būtų apibendrinimas?

Teismų nepriklausomumo doktrina nuolat tobulėja. Nėra baigtinio teismų nepriklausomumo kriterijų sąrašo, suformuluoto nei nacionaliniu, nei Europos lygiu. Taip, ES teisėje yra pateiktas nepriklausomo teismo sąvokos apibrėžimas. Bet jo negana. Tuo tarpu iš sparčiai augančios ESTT praktikos šiuo klausimu galima daryti išvadą apie besiformuojantį bendrą ES teismų nepriklausomumo standartą.

Šiandien galime drąsiai sakyti, kad Portugalijos teisėjų sprendimas esmingai prisidėjo prie šio standarto ir tikrai savo vertės nepraras ir ateityje. Po šio sprendimo ESTT praktika dėl teisės į veiksmingą teisinę gynybą suklestėjo, ji plačiai išplėtota. Bet lazda turi du galus. Deja, kartu ši įspūdingai plati jurisprudencija kelia nerimą, nes atsirado reaguojant į neigiamus dalykus –esmingus teisinės valstybės krizės, susijusios su nacionalinių teismų sutvarkymu, požymius, kuriuos patiria kai kurios Europos Sąjungos valstybės.

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo informacija