Konstitucinis Teismas: vien poreikis patvirtinti valstybės biudžetą nėra konstituciškai pateisinama aplinkybė, leidžianti mokesčių įstatymams skubiai įsigalioti

Konstitucinis Teismas šios dienos nutarime konstatavo, kad jo tirtuose mokesčių įstatymų įsigaliojimą reglamentuojančiuose įstatymuose (Teisėkūros pagrindų įstatyme ir Mokesčių administravimo įstatyme) ir mokesčių (pelno mokesčio, loterijų ir lošimų mokesčio, akcizų, nekilnojamojo turto mokesčio, gyventojų pajamų mokesčio) pakeitimo įstatymuose  nustatytas itin trumpas mokesčių įstatymų pakeitimų įsigaliojimo terminas prieštarauja Konstitucijai.

Konstitucinis Teismas prieštaraujančiais Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 70 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams pripažino:

– Teisėkūros pagrindų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies (2020 m. birželio 23 d. redakcija) nuostatą „su atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu susijusiems Lietuvos Respublikos mokesčių įstatymų pakeitimo (papildymo) įstatymams“, Mokesčių administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 dalies (2020 m. birželio 30 d. redakcija) nuostatą „su atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu susijusiems Lietuvos Respublikos mokesčių įstatymų pakeitimams“, pagal kurias tokiems mokesčių įstatymų pakeitimo įstatymams buvo leidžiama įsigalioti greičiau nei per bendrąjį šešių mėnesių terminą;

– Pelno mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatą (Pelno mokesčio įstatymo Nr. IX-675 2, 4, 12, 14, 30, 31, 55, 56¹ straipsnių, 3 priedėlio pakeitimo ir įstatymo papildymo 38³, 40², 56² straipsniais įstatymo 13 straipsnio 1 dalį tiek, kiek pagal ją Pelno mokesčio įstatymo 38³ straipsnis (2019 m. gruodžio 17 d. redakcija) įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d.), pagal kurią papildomas kredito įstaigų pelno mokestis įsigaliojo greičiau nei per mėnesį;

– Loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatas (Loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo Nr. IX-326 5 straipsnio pakeitimo įstatymo 2 straipsnį tiek, kiek pagal jį Loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo 5 straipsnio (2019 m. gruodžio 10 d. redakcija) 2, 2¹, 3 dalys įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d.), pagal kurias didesni azartinių lošimų mokesčio tarifai įsigaliojo greičiau nei per mėnesį;

– Akcizų įstatymo pakeitimų įstatymų nuostatas (Akcizų įstatymo Nr. IX-569 9, 10, 26, 35, 37, 61 ir 67 straipsnių pakeitimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalį tiek, kiek pagal ją Akcizų įstatymo 35 straipsnio 1 punktas (2019 m. gruodžio 3 d. redakcija), 37 straipsnis (2019 m. gruodžio 3 d. redakcija) įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d., Akcizų įstatymo Nr. IX-569 9, 10, 26, 35, 37, 61 ir 67 straipsnių pakeitimo įstatymo 8 straipsnio 2 dalį, Akcizų įstatymo Nr. IX-569 1, 2, 3, 30, 31 straipsnių, II ir III skyrių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1327 8 ir 9 straipsnių pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalį tiek, kiek pagal ją Akcizų įstatymo 65 straipsnio 1 dalis (2019 m. gruodžio 5 d. redakcija) įsigaliojo 2020 m. kovo 1 d.), pagal kurias tam tikriems produktams (etilo alkoholiui, tam tikriems gazoliams, kaitinamajam tabakui) padidinti akcizų tarifai įsigaliojo greičiau nei per tris mėnesius;

– Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatas (Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo Nr. X-233 6 ir 7 straipsnių pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalį tiek, kiek pagal ją Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalis (2019 m. gruodžio 12 d. redakcija), 7 straipsnio 1 dalies 6, 7 punktai (2019 m. gruodžio 12 d. redakcija) įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d.), pagal kurias didesnis minimalus nekilnojamojo turto mokesčio tarifas ir sumažinta šio mokesčio lengvata įsigaliojo greičiau nei per mėnesį;

– Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatas (Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo Nr. IX-1007 2, 6, 16, 20, 21 ir 27 straipsnių pakeitimo įstatymo 7 straipsnio 2 dalį tiek, kiek pagal ją Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1¹ dalis (2019 m. gruodžio 12 d. redakcija) įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d.), pagal kurias iš esmės kitoks gyventojų tam tikrų rūšių pajamų apmokestinimo teisinis reguliavimas (išplečiant šio mokesčio bazę ir didinant jo tarifą) įsigaliojo greičiau nei per mėnesį.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad pats nurodytų mokesčių įstatymų pakeitimų turinys atitinka Konstituciją. Pabrėžta, kad Konstitucinis Teismas nevertino minėtų tokių mokesčių įstatymų pakeitimų tikslingumo ir pagrįstumo, be kita ko, kiek jais pavyko pasiekti valstybės ekonominės ir socialinės politikos tikslus, nes toks įstatymų vertinimas nėra konstitucinės kontrolės dalykas. Pažymėta, jog nėra pagrindo konstatuoti, kad ginčytų įstatymų nuostatos akivaizdžiai paneigtų Konstitucijoje įtvirtintas, jos ginamas ir saugomas vertybes.

Šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre turi būti oficialiai paskelbtas ir įsigalios 2022 m. liepos 1 d.

Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina, susijusi su mokesčių įstatymų priėmimu ir įsigaliojimu

Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija. Konstitucinis Teismas taip pat yra pažymėjęs, kad įstatymų leidėjas visais atvejais, be kita ko, nustatydamas mokesčius, apmokestinimo išimtis ir lengvatas, turi paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo; nustatant mokesčius, taigi ir jų objektą, apmokestinimo išimtis ir lengvatas, ypač svarbūs teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo, taip pat teisinio tikrumo principai; asmenys, pagal Konstituciją privalantys mokėti įstatymu nustatytus mokesčius, turi teisę pagrįstai tikėtis, kad nustatant ar keičiant mokesčius bus paisoma konstitucinio teisinės valstybės principo, be kita ko, teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo principų, kurie suponuoja valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo, kuriuo nustatomi mokesčiai, stabilumą, saugoti ir gerbti mokesčių mokėtojų teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius. Aiškindamas Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį „Valdžios galias riboja Konstitucija“, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Seimas, kaip įstatymų ir kitų teisės aktų leidėjas, yra savarankiškas tiek, kiek jo galių ir plačios diskrecijos neriboja Konstitucija.

Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Seimo priimti įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir oficialiai paskelbia Lietuvos Respublikos Prezidentas, jeigu pačiais įstatymais nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena.“ Aiškindamas Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalį konstitucinių teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principų kontekste, Konstitucinis Teismas yra atskleidęs įstatymų leidėjo pareigos nustatyti vacatio legis (tinkamo termino įstatymams įsigalioti) turinį nustatant ir keičiant mokesčių teisinį reguliavimą. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad:

– kadangi Vyriausybė, rengdama valstybės biudžeto projektą, ir Seimas, jį svarstydamas bei tvirtindamas, yra saistomi galiojančių įstatymų, turinčių įtakos planuojamų valstybės pajamų ir išlaidų dydžiui, ir kartu turi pareigą prognozuoti valstybės ekonomikos raidos tendencijas, įvertinti visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, gali kilti būtinybė minėtus įstatymus atitinkamai pakeisti; jeigu tokių įstatymų pakeitimais būtų nustatomos pareigos ar apribojimai asmenims, turėtų būti paisoma konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis, t. y. turėtų būti paliekama pakankamai laiko iki tų pakeitimų įsigaliojimo (taikymo pradžios), kad suinteresuoti asmenys galėtų jiems tinkamai pasirengti;

– tinkama vacatio legis mokesčių teisės srityje yra svarbi garantija, kad asmenys (pirmiausia mokesčių mokėtojai) galėtų ne tik iš anksto susipažinti su naujais mokesčių įstatymų reikalavimais, bet ir prie jų priderinti savo turtinius interesus bei ekonominės veiklos perspektyvas; taigi, rengiant valstybės biudžeto projektą, taip pat jį svarstant, be kita ko, turėtų būti įvertinama ir tai, ar prieš jį tvirtinant Seime nėra būtina padaryti atitinkamus mokesčių, kitų įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimus, kurių įsigaliojimui būtų taikytinas konstitucinis tinkamos vacatio legis reikalavimas;

– kiek laiko prisitaikymui derėtų palikti kiekvienu konkrečiu atveju, turėtų būti vertinama atsižvelgiant į daugelį aplinkybių: įstatymo paskirtį teisės sistemoje ir juo reguliuojamų visuomeninių santykių pobūdį, subjektų, kuriems jis taikytinas, ratą ir jų galimybes pasirengti naujo teisinio reguliavimo įsigaliojimui, kitas svarbias aplinkybes, be kita ko, tokias, dėl kurių įstatymas turėtų įsigalioti kuo skubiau; svarbus viešasis interesas, siekis apsaugoti kitas Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, nusveriantis asmens interesą turėti daugiau laiko prisitaikyti prie naujas pareigas ar apribojimus nustatančio teisinio reguliavimo, gali lemti skubų įstatymo įsigaliojimą jo oficialaus paskelbimo dieną be jokio vacatio legis termino; vis dėlto pabrėžtina, kad skubus įstatymų, kuriais nustatomos pareigos ar apribojimai asmenims, įsigaliojimas turėtų būti labiau išimtis, grindžiama ir pateisinama ypatingomis objektyviomis aplinkybėmis, nei taisyklė;

– darant mokesčių įstatymų pakeitimus (nustatant naujus mokesčius, juos didinant ir pan.) nukrypimas nuo konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis konstituciškai pateisinamas tik skubių ir veiksmingų sprendimų būtinybę lemiančiu siekiu užtikrinti svarbų viešąjį interesą – garantuoti viešųjų finansų stabilumą, neleisti susidaryti pernelyg dideliam biudžeto deficitui valstybėje dėl ypatingų aplinkybių (ekonomikos krizės, gaivalinės nelaimės ir kt.) susiklosčius itin sunkiai ekonominei, finansinei padėčiai.

Šiame nutarime Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Konstituciją, be kita ko, jos 5 straipsnio 2 dalį, 70 straipsnio 1 dalį, aiškinamą konstitucinių teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principų kontekste, konstitucinė Vyriausybės pareiga rengti valstybės biudžeto projektą ir konstitucinė Seimo pareiga jį svarstyti ir tvirtinti negali būti aiškinama kaip savaime sudaranti prielaidas nukrypti nuo iš Konstitucijos kylančio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis mokesčių įstatymų, kuriais nustatomos pareigos ar apribojimai asmenims, įsigaliojimui. Kitaip tariant, vien poreikis parengti ir patvirtinti valstybės biudžetą nėra konstituciškai pateisinama ypatinga, objektyvi aplinkybė, leidžianti pagrįsti skubų mokesčių įstatymų įsigaliojimą. Priešingu atveju, jei įstatymų leidėjui būtų leidžiama kiekvieną kartą, kai yra rengiamas, svarstomas ir tvirtinamas valstybės biudžetas, nukrypti nuo konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis mokesčių įstatymų įsigaliojimui nesant dėl ypatingų aplinkybių susiklosčiusios itin sunkios ekonominės, finansinės padėties, būtų sudarytos prielaidos susiformuoti nuolatinei skubaus mokesčių įstatymų įsigaliojimo praktikai, taigi, kartu būtų neužtikrintas mokesčių teisinio reguliavimo stabilumas, nebūtų saugomi ir gerbiami mokesčių mokėtojų teisėti interesai ir teisėti lūkesčiai.

Konstitucinis Teismas paminėjo, kad pagal Konstituciją reikalavimas nustatyti tinkamą vacatio legis mokesčių įstatymų įsigaliojimui gali būti netaikomas, kai mokesčių įstatymais ne nustatomos papildomos pareigos ar apribojimai asmenims, o lengvinama mokesčių mokėtojų padėtis.

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją Seimas, kaip įstatymų leidžiamosios valdžios institucija, turi labai plačią diskreciją formuoti valstybės ekonominę politiką ir teisės aktais atitinkamai reguliuoti ūkinę veiklą, žinoma, jokiu būdu nepažeisdamas Konstitucijos ir įstatymų, be kita ko, paisydamas Konstitucijoje įtvirtintų teisinės valstybės, atsakingo valdymo, teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio aiškumo, tikrumo, saugumo principų. Valstybės ekonominės politikos turinio (be kita ko, prioritetų), priemonių ir metodų vertinimas, taip pat ir pagrįstumo ir tikslingumo aspektu, net jeigu laikui bėgant paaiškėja, kad buvo ir geresnių jos pasirinktos ekonominės politikos alternatyvų, savaime negali būti dingstis kvestionuoti tą ekonominę politiką atitikusio ūkinės veiklos teisinio reguliavimo atitiktį aukštesnės galios teisės aktams, be kita ko, Konstitucijai, nebent tas teisinis reguliavimas akivaizdžiai paneigtų Konstitucijoje įtvirtintas, jos ginamas ir saugomas vertybes.

Ginčytų įstatymų nuostatų atitikties Konstitucijai vertinimas

Atsižvelgdamas į tokias oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatas, Konstitucinis Teismas pripažino prieštaraujančiomis Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 70 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams savo turiniu tapačias Teisėkūros pagrindų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies ir Mokesčių administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 dalies nuostatas, pagal kurias su atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu susiję mokesčių įstatymai, kuriais nustatomi nauji mokesčiai, nauji mokesčio tarifai arba kuriais iš esmės keičiamas mokesčių teisinis reguliavimas, gali įsigalioti ir anksčiau kaip po šešių mėnesių nuo jų oficialaus paskelbimo dienos. Pagal šias nuostatas įstatymų leidėjas minėtą išimtį gali taikyti priimdamas su kiekvienų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu susijusius mokesčių įstatymų pakeitimo (papildymo) įstatymus. Taip sudaromos prielaidos susiformuoti nuolatinei skubaus mokesčių įstatymų įsigaliojimo praktikai, kartu atsirasti mokesčių teisinio reguliavimo nestabilumui, nepaisyti mokesčių mokėtojų teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad tokiu teisiniu reguliavimu nepaisyta iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2 dalies, 70 straipsnio 1 dalies, aiškinamos konstitucinio teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principų kontekste, kylančio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis mokesčių įstatymų įsigaliojimui ir nenukrypti nuo šio reikalavimo nesant konstituciškai pateisinamų ypatingų objektyvių aplinkybių.

Vadovaudamasis panašiais argumentais, Konstitucinis Teismas taip pat konstatavo, kad Konstitucijai prieštarauja ginčytų mokesčių (pelno mokesčio, loterijų ir lošimų mokesčio, akcizų, nekilnojamojo turto mokesčio, gyventojų pajamų mokesčio) pakeitimo įstatymų nuostatos, pagal kurias atitinkamų įstatymų pakeitimai, nustatę papildomus mokesčius, didesnius mokesčių tarifus, išplėtę mokesčių bazę, sumažinę mokesčių lengvatas, įsigaliojo per itin trumpą (nuo kelių dienų iki trijų mėnesių) terminą.

Kartu Konstitucinis Teismas konstatavo, kad ginčyti pelno mokesčio, loterijų ir lošimų mokesčio, akcizų įstatymų pakeitimai pagal turinį atitiko Konstituciją. Papildomas kredito įstaigų pelno mokestis nustatytas atsižvelgiant į šių įstaigų veiklos specifiką, kuri yra pagrindas objektyviai pateisinti nevienodą jų traktavimą, palyginti su kitais pelno mokesčio mokėtojais. Didesni akcizų tarifai tam tikriems produktams (etilo alkoholiui, tam tikriems gazoliams, kaitinamajam tabakui) nustatyti vienodai visiems atitinkamus produktus naudojantiems asmenims, ir tai grindžiama siekiu įgyvendinti valstybės ekonominės ir socialinės politikos prioritetus, susijusius su konstituciniais sveikatos ir aplinkos apsaugos imperatyvais. Atsižvelgus į tai, konstatuota, kad tokiu teisiniu reguliavimu nebuvo pažeisti konstituciniai asmenų lygiateisiškumo ir sąžiningos konkurencijos principai. Juo taip pat nėra akivaizdžiai paneigtos Konstitucijoje įtvirtintos, jos ginamos ir saugomos vertybės.

Tačiau šie mokesčių įstatymų pakeitimai negalės būti taikomi nuo šio Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo (įsigaliojimo) dienos, nes, kaip minėta, Konstitucijai prieštarauja jų įsigaliojimo tvarka. Tai konstatavęs, Konstitucinis Teismas netyrė, ar atitinkamų mokesčių įstatymų pakeitimai neprieštaravo Konstitucijai pagal priėmimo tvarką.  

Dėl Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo ir teisinių padarinių

Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad kiekvienas Seimo priimtas teisės aktas (jo dalis), Konstitucinio Teismo nutarimu pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, yra pašalinamas iš Lietuvos teisės sistemos, jis niekada nebegalės būti taikomas.

Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje yra konstatuota, kad pagal Konstituciją Konstitucinis Teismas, įvertinęs tai, kokia teisinė situacija gali susidaryti įsigaliojus Konstitucinio Teismo nutarimui, gali nustatyti, kada tas Konstitucinio Teismo nutarimas turi būti oficialiai paskelbtas, jis turi konstitucinius įgaliojimus nustatyti ir vėlesnę savo nutarimo oficialaus paskelbimo (taigi ir įsigaliojimo) datą tais atvejais, kai tą Konstitucinio Teismo nutarimą oficialiai paskelbus iškart po jo priėmimo teisės sistemoje galėtų susidaryti teisinio reguliavimo vakuumas ar kitos neapibrėžtys, dėl kurių galėtų būti iš esmės pakenkta kurioms nors Konstitucijoje įtvirtintoms, jos ginamoms ir saugomoms vertybėms.

Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą, oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, nuo jo oficialaus paskelbimo dienos Akcizų įstatymo 26 straipsnio 1 dalies, 35 straipsnio 1 punkto, 37 straipsnio, 65 straipsnio 1 dalies, Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalies, 7 straipsnio 1 dalies 6, 7 punktų, Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 11 dalies, Pelno mokesčio įstatymo 38³ straipsnio, Loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo 5 straipsnio 2, 2¹, 3 dalių nuostatos, kurios įsigaliojo pagal prieštaraujančiu Konstitucijai pripažintą teisinį reguliavimą, negalės būti taikomos ir bus pašalintos iš teisės sistemos.

Taigi, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje konstitucinės justicijos byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, ne tik atsirastų teisinio reguliavimo spragų ir neapibrėžtumo minėtuose mokesčių įstatymuose, bet ir galėtų sutrikti numatytų pajamų iš nustatytų mokesčių surinkimas į 2021 metų valstybės biudžetą, būtų apribotos valstybės galimybės vykdyti jai priskirtas funkcijas.

Atsižvelgiant į tai, taip pat į valstybės biudžeto planavimo ir rengimo specifiką, šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre oficialiai bus paskelbtas ir įsigalios 2022 m. liepos 1 d.

Aiškindamas Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį, Konstitucinis Teismas yra atskleidęs iš jos kylančios teisės aktų konstitucingumo ir jų taikymo padarinių teisėtumo prezumpcijos turinį: tol, kol Konstitucinis Teismas nėra oficialiai paskelbęs sprendimo, jog tam tikras teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, preziumuojama, kad tas teisės aktas (jo dalis) atitinka Konstituciją ir kad jo pagrindu atsiradę teisiniai padariniai yra teisėti. Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas pabrėžė, jog tai, kad šiame nutarime konstatuotas ginčytų  mokesčių įstatymų pakeitimo įstatymų (jų dalių) prieštaravimas Konstitucijai, savaime nesuteikia pagrindo teismuose ginčyti šiais teisės aktais nustatytų sumokėtų mokesčių teisėtumo, be kita ko, siekiant juos susigrąžinti.

LR Konstitucinio Teismo informacija