S. Bikelis. Konstitucinės teisės kandidatuoti į parlamentą ribojimai proporcingumo principo ir sisteminio aiškinimo šviesoje

Vasario šeštąją Konstitucinis Teismas (KT) paskelbė sprendimą teisiškai labai įdomiu ir demokratijai svarbiu klausimu – kiek plačiai Konstitucija riboja piliečių teises būti renkamiems į tautos atstovybę, tiek nacionalinę (Seimą), tiek europinę (Europos Parlamentą).

Konstitucijos 56 straipsnio 2 dalis numato, o Rinkimų kodekso 11 straipsnis numatė iki 2023 metų spalio pakeitimų, kad Seimo nariais negali būti renkami asmenys, nebaigę atlikti teismo nuosprendžiu paskirtos bausmės. Bet kokios bausmės – laisvės atėmimo, baudos, laisvės apribojimo ar kitokios. Jei asmuo nubaudžiamas tik bauda ir turi lėšų ją susimokėti tą pačią dieną, jis ar ji gali kandidatuoti į Seimą jau kitą dieną po nuosprendžio. Jei nuteistasis yra nepasiturintis ir jam baudos mokėjimas išdėstomas, tarkim, dvejiems metams, toks žmogus netenka savo konstitucinės teisės iki susimokės visą baudą. Tiesa, kiek tokia nuostata yra diskriminacinė dėl asmens turtinės padėties, KT vasario 6 d. nutarime nebuvo nagrinėta.

KT vasario 6 d. sprendimo ašis – teisės būti renkamam ribojimas, kuris iki 2011 metų vasarą priimtų pakeitimų Baudžiamajame kodekse (BK) buvo apibrėžtas kaip bausmė, vėliau – kaip baudžiamojo poveikio priemonė (ir BPP). Tuomet, kai Konstituciją rašė jos „motinos ir tėvai“, baudžiamojo poveikio priemonių sąvoka dar nebuvo žinoma.

KT nagrinėtas klausimas – ar Konstitucijos 56 straipsnio 2 dalis, kuri draudžia kandidatuoti į Seimą asmenims, neatlikusiems visos bausmės, taip pat draudžia kandidatuoti ir asmenims, neatlikusiems visos baudžiamojo poveikio priemonės? Teoriškai galimi trys keliai atsakyti į šį klausimą. Du iš jų gan tiesūs, trečias vingiuotas, subtilus. Pirmasis – siauras tekstinis Konstitucijos aiškinimas, kad pasyviąją rinkimų teisę pagal Konstituciją gali riboti tik nebaigta atlikti bausmė (kaip parašyta Konstitucijoje), bet ne baudžiamojo poveikio priemonė. Antrasis – plečiamasis aiškinimas teigiant, kad viešųjų teisių kontekste bausmė ir baudžiamojo poveikio priemonės yra iš esmės tapačios priemonės. Tiek bet kokios bausmės, tiek bet kokios BPP neatlikimas užkerta kelią asmeniui būti renkamam į Seimą. Trečiasis, niuansuotas sprendimas – teisę kandidatuoti gali riboti neatlikta bausmė ir vienintelė iš visų BPP – viešųjų teisių atėmimas.

Pirmasis kelias – siauras Konstitucijos aiškinimas – reikštų, Lietuvos baudžiamosios teisės sistema turi būti sugrąžinta į 1992 metų padėtį tuo aspektu, kad viešųjų teisių atėmimui turėtų būti vėl suteiktas bausmės statusas. Be to, būtume priversti reformuoti bausmių skyrimo taisykles ir sugrąžinti papildomas bausmes.  Kitaip nebūtų galimybės uždrausti kandidatuoti asmenims, kuriems už korupcinius nusikaltimus paskiriama bauda ar laisvės atėmimas (uždrausti kandidatuoti dar kurį laiką po to, kai jie atlieka bausmę). Jei tokie baudžiamosios teisės sistemos pokyčiai nebūtų daromi, siauras Konstitucijos aiškinimas tiesiog eliminuotų draudimo kandidatuoti galimybę asmenims, padariusiems korupcinių, antivalstybinių nusikaltimų ar nusikaltimų rinkimų tvarkai. Apie tai rimtai svarstyti teisinėje demokratinėje valstybėje tikriausiai neverta. Konstitucinis Teismas sprendime atmetė Konstitucijos siauro tekstinio aiškinimo galimybę.

KT pasirinko antrąjį sprendimo variantą. KT pamėgino pagrįsti, kad tarp bausmių ir baudžiamojo priemonių (neišskiriant nė vienos) nėra reikšmingo skirtumo nagrinėjamos konstitucinės bylos kontekste. Ir bausmės, ir BPP skiriamos nusikaltimą padariusiam asmeniui teismo baigiamuoju aktu ir, esą, visomis BPP siekiama tokių pačių tikslų kaip ir bausmėmis, įskaitant nubaudimo tikslą. Galima sutikti, kad kai kuriomis BPP, įskaitant viešųjų teisių atėmimą, siekiama nubausti asmenį, tačiau ne visomis. Antai pats KT 2023 m. spalio 12 d. nutarime visiškai pagrįstai pasisakė, kad viena iš BPP – išplėstiniu turto konfiskavimu – siekiama atkurti teisingumą ir konstitucinėmis vertybėmis grindžiamą teisinę tvarką, bet nesiekiama nubausti asmens. Pridurtina, kad lygiai taip pat nesiekiama nubausti klasikiniu konfiskavimu (skirtumas tarp konfiskavimo bausmės ir konfiskavimo kaip BPP yra esminis ir koncepcinis), įpareigojimu dalyvauti smurtinį elgesį keičiančiose programose, priklausomybių prevencijos, ankstyvosios intervencijos, resocializacijos ar kitose programose. Taigi, visų BPP sulyginimas su bausmėmis nėra tikslus ir tai leidžia abejoti KT pozicijos teisingumu.

Dar labiau abejoti tuo, kad bet kokios BPP neatlikimas gali pagrįstai riboti asmens konstitucinę teisę kandidatuoti į parlamentą, leidžia proporcingumo principo analizė. Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – EŽTT) ir autoritetingiausia rinkimų ir demokratijos klausimų ekspertinė institucija – Europos Tarybos Venecijos komisija (toliau – Venecijos komisija) yra pabrėžę, kad vertinant pasyviosios rinkimų teisės ribojimus esminę reikšmę turi tokių ribojimų proporcingumo klausimas.[1] Tokį klausimą kėlė ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) kreipimesi į KT aptariamoje byloje.

Vertinant priemonės proporcingumą, būtina įvertinti, kokios svarbos vertybės konkuruoja, ir jos turi būti pasvertos. Taip pat turi būti atsižvelgiama į tai, kokios apimties ribojimai vertinami. Pagal BK 68¹ straipsnį, viešųjų teisių apribojimo trukmė bendruoju atveju gali būti nuo 1 iki 5 metų, o padarius apysunkį ar sunkų korupcinį nusikaltimą – nuo 3 iki 7 metų. Taigi, politikui, nubaustam bauda ir gavusiam tokią baudžiamojo poveikio priemonę, galėtų tekti praleisti nuo vieno iki poros rinkiminių ciklų. Jei skiriama trunkamoji bausmė (laisvės apribojimas arba laisvės atėmimas), šis terminas ir rinkiminių ciklų skaičius gali atitinkamai išaugti. Nėra tokie dramatiški ribojimai, kaip teisės atėmimas visam gyvenimui (žr. EŽTT bylą Paksas prieš Lietuvą), bet gan reikšmingi (su trunkamąja bausme paskirti – ir labai reikšmingi), ypač kalbant apie ribojimus politiniams lyderiams.

Ribojimų kandidatuoti proporcingumo svarstyklėse iš vienos pusės yra rinkėjų pasitikėjimas  atstovavimo principu ir renkamų institucijų, jų priimamų sprendimų (įskaitant įstatymus) legitimumu. Jei iš rinkimų be rimto pagrindo pašalinami kandidatai, kuriais rinkėjai pasitiki ir palaiko, dalis visuomenės gali pasijusti nušalinti nuo demokratinių procesų. Taip pat svarbu atsižvelgti į riziką, kad nepakankamai pagrįstais plačiais ribojimais iš demokratinių procesų gali būti pašalinami politiniai oponentai. Šiai rizikai yra itin jautrios valstybės, turinčios autoritarinių režimų patirties.

Ant kitos svarstyklių lėkštelės yra tai, kad pasyviosios rinkimų teisės ribojimai gali kuriam laikui apsaugoti demokratines renkamąsias institucijas, jų skaidraus formavimo ir funkcionavimo pagrindus. Ribojimai gali  apsaugoti  renkamas institucijas nuo neseniai nuteistų už korupcinius, antivalstybinius, rinkimų ir galbūt kitus nusikaltimus asmenų.

Tiek EŽTT, tiek Venecijos komisija pripažįsta, kad valstybės turi labai plačią (bet jokiu būdu ne absoliučią) diskreciją, kokio platumo pasyviosios rinkimų teisės ribojimus nustatyti. Tačiau net ir laikydamasi tokio liberalaus požiūrio, Venecijos komisija yra pažymėjusi, kad vis tik atvejai, kai teisė kandidatuoti yra atimama dėl bet kokio nuteisimo, neatsižvelgiant į padaryto nusikaltimo pobūdį, laikytini probleminiais.[2] Šiuo požiūriu mūsų Konstitucijos 56 straipsnio 2 dalyje numatytas reguliavimas, niekaip nediferencijuojantis ribojimo pagal baudžiamojo įstatymo pažeidimo pobūdį (nei pagal sunkumą, nei pažeidžiamas vertybes), nekalbant apie KT pritaikytą jo plečiamąjį aiškinimą, būtų vertinamas kaip probleminis.

Pažymėtina, kad europiniame kontekste Lietuva (su Latvija) išsiskiria bene plačiausiais pasyviosios rinkimų teisės ribojimais. Europoje labiausiai paplitęs su nuteisimais susijęs teisės kandidatuoti ribojimas, kad pasyviosios rinkimų teisės netenka asmuo, nuteistas laisvės atėmimu. Neretai ribojimas veikia ne dėl bet kokio laisvės atėmimo, bet mažiausiai 1 metų trukmės (pvz., Vokietijoje). Islandijoje kartelė dar aukštesnė – mažiausiai 4 metai laisvės atėmimo. Kitas paplitęs ribojimas – tik nuteistiesiems dėl tam tikrų nusikaltimų (nusikaltimai rinkimams, prieš valstybę, valstybės tarnybai (Nyderlandai), viešajam administravimui, terorizmas (Ispanija)). Kai kurios Europos valstybės taip radikaliai pasitiki rinkėjų valstybiniu mąstymu, kad apkritai nenumato su nusikaltimų padarymu ar bausmės atlikimu susijusių rinkimų teisės ribojimų (Čekija, Švedija, Suomija, Slovėnija, Šveicarija)[3].

Lietuvoje teisės būti renkamam netektų net ir toks asmuo, kuris būtų atleistas nuo baudžiamosios atsakomybės ir jam būtų skirta baudžiamojo poveikio priemonė, net jei jo nusikaltimas neatsargus ir visiškai nesusijęs su valstybės valdymu ar sąžiningumu.  Pavyzdžiui, jei asmuo vairuodamas neatsargiai partrenkia dviratininką, kuris patiria nesunkų sveikatos sutrikdymą, ir vairuotojui atimama teisė vairuoti 1 metams, vairuotojas automatiškai tokiam pačiam laikotarpiui netektų teisės kandidatuoti į Seimą.      

KT tokį reguliavimą grindžia aukštais moraliniais ir sąžinės standartais, kuriuos, esą, Konstitucija ir teisinės valstybės principas kelia kandidatams į Parlamentą: „Konstitucija suponuoja tokią Seimo nario nuožiūros ir tokią Seimo nario sąžinės sampratą, kurioje tarp Seimo nario nuožiūros bei Seimo nario sąžinės ir Konstitucijos reikalavimų, Konstitucijos saugomų ir ginamų vertybių neturi būti atotrūkio (inter alia 2010 m. spalio 27 d., 2014 m. birželio 3 d., 2024 m. balandžio 25 d. išvados).“ Toks argumentas, manytina, idealistinis ir abejotina, ar jis tinkamas aptariamos konstitucinės bylos kontekstui. Juk Konstitucija leidžia kandidatuoti į Seimą ir 10 kartų už sukčiavimus teistiems asmenims. Jau pirmą dieną, kai išeina pro kalėjimo vartus, Konstitucija leidžia kandidatuoti asmeniui, atlikusiam laisvės atėmimo bausmę už šnipinėjimą ar kitą nusikaltimą prieš Lietuvą. Taip pat, kaip minėta, jei asmeniui paskiriama ne tęstinė poveikio priemonė (ilgai trunkanti bausmė arba teisės vairuoti atėmimas), o tik bauda, asmuo vos susimokėjęs baudą jau gali kandidatuoti į Seimą.  Ar tai reiškia, kad vos susimokėjus pašalinamas atotrūkis tarp asmens sąžinės ir konstitucinių vertybių? Jei Konstitucija keltų aukštus etinius ir moralinius reikalavimus kandidatams į Seimą, ar leistų kandidatuoti 10 kartų už sukčiavimą teistiems asmenims?

KT pažymi, kad leidus kandidatuoti asmenims, neatlikusiems baudžiamojo poveikio priemonių ar bausmės, tai reikštų, kad „visuomenėje toleruojamos nusikalstamos veikos, menkinama teismų sprendimų vykdymo reikšmė“.  Bet ar tikrai vairuotojas, kuriam dėl neatsargaus kelių eismo įvykio atimta teisė vairuoti ir kuris dėl to nevairuoja teismo paskirtą laikotarpį, menkintų teismo sprendimą tuo, kad dalyvautų rinkimuose ir gavęs rinkėjų pasitikėjimą jiems atstovautų Seime? Ar menkintų teismo sprendimą nepasiturintis kandidatas į Seimą, tvarkingai pagal teismo nustatytą grafiką mokantis jam paskirtą baudą?

Ir galiausiai dar vienas argumentas, kad labiausiai pagrįstas Konstitucijos 56 straipsnio 2 dalies aiškinimas yra kiek kitoks, nei tas, kurį pasirinko KT. Tai sisteminio teisės aiškinimo argumentas. Sisteminį argumentą aptariamoje konstitucinėje byloje iškėlė pareiškėjas LVAT, bet KT jo neapsvarstė ir nevertino, tik pabrėžė, kad aiškinant Konstituciją yra būtina taikyti ir sisteminį aiškinimą. O sisteminio argumento esmė yra tokia. Jeigu įstatymų leidėjas specialiai suformulavo konkrečią BPP, kuria teismas yra įgaliotas tinkamais atvejais apriboti pasyviąją rinkimų teisę, sistemiškai nėra pagrįsta šiai specialiai BPP prilyginti visas kitas BPP. Baudžiamojo poveikio priemonės yra labai specifinės ir jomis siekiama įvairiausių tikslų, jomis sprendžiamos labai skirtingos situacijos. Toks reguliavimas ar jo aiškinimas, pagal kurį teismas, atimdamas asmeniui teisę vairuoti kartu automatiškai atima asmeniui teisę kandidatuoti į Seimą byloje, kurioje net nėra pagrindų taikyti viešosios teisės atėmimo, manytina, nepagrįstai ribotų asmeniui jo labai svarbias konstitucines teises.   

Viską susumavus ir pasvėrus, darytina išvada, kad Konstitucinis draudimas kandidatuoti į Seimą turėtų būti suprantamas siaurai, bet šį aiškinimą praplečiant vienintele BPP –  viešųjų teisių atėmimu, kuri skiriama teismui motyvuotai įvertinus, kad bylos aplinkybės reikalauja ją paskirti.

Dr. Skirmantas Bikelis yra LSMC Teisės instituto vyr. mokslo darbuotojas, „Transparency International“ Lietuvos skyriaus asocijuotas teisininkas

[1] EŽTT Didžiosios kolegijos byla Paksas prieš Lietuvą, (2011), Venecijos komisijos raportas apie nusikaltusiųjų pašalinimą iš parlamento (2015) // https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)036cor-e

[2] Venecijos komisijos raportas apie nusikaltusiųjų pašalinimą iš parlamento (2015).

[3] Ten pat.