J. Narkevičiūtė. Mokestinių ginčų komisija: pasiteisinęs ekspertinių kompetencijų sutelkimas, atveria kelią pokyčiams

Po 2024-05-10 įvykusios konferencijos „Teisminė kontrolė kaip esminis viešojo administravimo efektyvumo užtikrinimo elementas“, turime pasidžiaugti, jog ikiteisminės ginčus nagrinėjančios institucijos tinkamai atliepia joms pavestas funkcijas, užtikrina visuomenės poreikį į nepriklausomą / profesionalų ginčų sprendimo būdą. Konferencijos mokslo atstovų pabrėžtos Mokestinių ginčų komisijos stiprybes: nešališkumas, kvazi institucijos statusas, narių atranka ir darbuotojų ekspertinės žinios. Mokslininkų ir teismų atstovai pateikė Mokestinių ginčų komisiją kaip administracinės justicijos sistemos gerąjį pavyzdį. Pritartina išsakytoms konferencijos pranešėjų tezėms apie Mokestinių ginčų komisijos, kaip kvazi institucijos, išskirtinumą ir jos veiklos vykdymą specifinėje, mokestinių ginčų srityje. Pranešėjų įžvalgos ir pasiūlymai sutampa su Mokestinių ginčų komisijos pradėtomis iniciatyvomis stiprinti instituciją: plėsti mokestinių ginčų apimtį, ir administracines jų funkcijas, kad ginčų sprendimai būtų dar efektyvesni.

Turėdama pakankamai gilią istorinę raidą, šiandien Mokestinių ginčų komisija gyvena ateities perspektyvomis, užtikrindama profesionalų, sąžiningą, teisėtą ir nuoseklų procesą. Mokestinių ginčų komisijos ištakomis yra laikomas Lietuvos Didžiosios Kunigaikštystės (LDK) Iždo tribunolas, kuris buvo sušauktas Respublikos Seimo nutarimu dar 1591 m. LDK Iždo tribunolo sprendimai turėjo tokią pačią galią kaip ir LDK Vyriausiojo tribunolo, nes sprendimai buvo galutiniai ir neskundžiami. 1764 m. panaikinus LDK Iždo tribunolą jo funkcijos buvo perduotos naujai įkurtai Iždo komisijai (Lietuvos iždo komisijai). Šiuolaikinės Mokestinių ginčų komisijos istorija prasideda nuo 1995 m. birželio 28 d., kuomet galiojusio Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo 54 straipsnio 2 dalimi pavesta Lietuvos Respublikos Vyriausybei mokestinių ginčų nagrinėjimui įsteigti Mokestinių ginčų komisiją, patvirtinti jos sudėtį ir nuostatus. Tai įgyvendinta 1998 m. gruodžio 3 d. nutarimu Nr. 1396 „Dėl Mokestinių ginčų komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsteigimo ir jos nuostatų patvirtinimo“.

Konferencijos pranešėjų pasisakymai apie pokyčius per pastaruosius 25 metus leidžia teigti, jog Mokestinių ginčų komisijos padėtis šiandien ir prieš 25 metus skiriasi vienu esminiu dalyku – institucija nebegali išlaikyti savo tradicinio vaidmens. Šių dienų globaliame pasaulyje, kuomet mokesčių mokėtojas renkasi jam patogiausią mokesčių sistemą, vykdoma veikla neapsiriboja viena jurisdikcija, o verslas dažniausiai yra glaudžiai susijęs su naujausiomis technologijomis, Mokestinių ginčų komisija privalo nuolat transformuotis, norėdama išlikti šiuolaikiška mokestinius ginčus sprendžiančia institucija.

Ekspertinės žinios. Daugiau kaip 15 metų stebėdama Mokestinių ginčų komisijos veiklą iš šalies, o dabar būdama jos dalimi, lygiai tą patį, ką tuomet pasakyčiau bei atkartočiau šiandien, yra Mokestinių ginčų komisijos narių profesionalumas. Mokestinių ginčų komisijos nario ir pirmininko atranka yra deleguota spręsti komisijai (sudarytai iš Vyriausybės, Finansų ir Teisingumo ministerijos atstovų), atrankoje stebėtojo teisėmis dalyvauja verslo organizacijų atstovai. Atrankos skaidrumas padeda atrinkti tinkamiausią pretendentą. Tačiau sutiktina su konferencijos pranešėjų tezėmis, jog dabartinė nario 4 metų kadencija yra ydinga praktika, kuri buvo pakeista 2018 metais, kuomet Vyriausybė pritarė įstatymo pataisai, apribojančiai Mokestinių ginčų komisijos narių kadencijų skaičių iki dviejų bei pakeitusiai vienos kadencijos trukmę. Pritartina, kad tokia sutrumpinta kadencijų trukmė praktikoje nepasiteisino, valstybei nėra tikslinga investuoti į aukščiausio lygio ekspertą, o vėliau jį prarasti dėl trumpos kadencijos trukmės.

Tik aukštą pridėtinę vertę kurianti kompetencija, gilios profesinės žinios padeda Mokestinių ginčų komisijos nariui priimti pagrįstą sprendimą, paremtą teisiniais principais ir formuojama teismų praktika. Mokestinių ginčų komisijos 5 nariai (4 nariai ir pirmininkas) yra savo srities profesionalai, turintys ilgametę praktiką mokesčių teisės srityje, savo žinias taikantys ne tik nagrinėdami mokesčių mokėtojų skundus, tačiau ir ugdydami teisės ir / ar verslo studentus. Paminėtina, jog ekspertinės žinios yra reikšminga paskata rengiant Europos Sąjungos paramos, vystomojo bendradarbiavimo ir kitų tarptautinių projektų paraiškas, dalyvaujant valstybei svarbiose atrankose ir projektų administravimo bei įgyvendinimo procese. Šiuolaikinis Mokestinių ginčų komisijos narys – įgudęs, patyręs ir gerbiamas mentorius, dalyvaujantis švietėjiškoje studentų ir profesionalių buhalterių mokymo veikloje, nuolatinis konferencijų pranešėjas ir gerbiamas finansininkų / teisininkų bendruomenės narys. 

Ekspertinės žinios yra institucijos veiklos pagrindas bei pagalba tradicinei teismų sistemai, kada „vienose rankose“ yra plėtojama vienoda mokesčių praktika. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (ESTT) pripažino Mokestinių ginčų komisiją teismu pagal Europos Bendrijos (EB) sutarties 234 straipsnį, kartu pripažindamas jos teisę kreiptis dėl prejudicinio sprendimo priėmimo (ESTT 2010-10-21 sprendimas Nidera Handelscompagnie byloje C-385/09, ECLI:EU:C:2010:627; 1997-09-17 sprendimo Dorsch Consult, C‑54/96, ECLI:EU:C:1997:413, Rink. p. I‑4961, 23 punktas ir nurodyta teismo praktika). ESTT Generalinė advokatė Juliane Kokot, 2022 m. kovo 24 d. pateikdama patariamąją nuomonę dėl Lietuvoje veikiančios mokestinius ginčus nagrinėjančios institucijos, bylos C‑56/21 išvadoje išskyrė kelis esminius Mokestinių ginčų komisijos požymius: 1) draudimą (ypatingą atvejį) mokesčių administratoriui skųsti visus komisijos sprendimus, šią funkciją priskirdama vienodos mokestinių ginčų praktikos formavimui. Kas, advokatės nuomone, paaiškina aplinkybę, kodėl Mokestinių ginčų komisija priklauso ne teisminei institucijai, o vykdomajai valdžiai (Vyriausybei); 2) Mokestinių ginčų komisijos narių nepriklausomumą ir ekspertines žinias; 3) mokesčių mokėtojo neribotą galybę skųsti priimtą sprendimą teismui. Suteiktomis teisėmis Mokestinių ginčų komisija aktyviai naudojasi, sudėtingais apmokestinimo klausimais kreipdamasi į ESTT dėl prejudicinio sprendimo priėmimo. 

Nešališkumas. Mokestinių ginčų komisijos įsteigimo priežastis – alternatyva teisminiam ginčo nagrinėjimui. Institucija veikia vienu lygiu, todėl skundų nagrinėjamas nėra skirstomas teritoriniu / centriniu principu (statistikoje skundai nėra „dvigubinami“). Komisija yra nepriklausoma specializuota institucija, veikianti konkrečiai mokestinių ginčų srityje, užtikrinanti sprendimų nešališkumą ir šios vertybės nėra deklaratyvios. Institucijos pasitikėjimas auga, nes daugelis mokesčių mokėtojų ryžtasi ginti savo teises patys, t. y., nesamdo advokatų ar kitų teisę ir mokesčius išmanančių asmenų. Taip pat šis nepriklausomumas skatina tiek mokesčių mokėtojus, tiek mokesčių administratorius pasitikėti proceso teisingumu. Paminėtina, jog 2022 metais ginčo šalys neskundė 57 proc. Mokestinių ginčų komisijos sprendimų, 2023 metais tokių sprendimų dalis siekė net 63 procentus. Tai tik įrodo, kad Mokestinių ginčų komisijos sprendimai, priimti sprendžiant sudėtingus apmokestinimo klausimus, šalių laikytini kompetentingos institucijos vertinimu.

Norėdami užtikrinti nešališkumo principą, plėtodami administracinės justicijos tradicijas, turime žengti kitą ryžtingą žingsnį – atsisakyti centrinio mokesčių administratoriaus kaip ikiteisminės mokestinius ginčus nagrinėjančios institucijos, t. y. numatyti, kad mokestiniai ginčai ir jiems prilyginami ginčai privaloma ikiteismine mokestiniams ginčams nustatyta tvarka būtų nagrinėjami tik Mokestinių ginčų komisijoje. Toks teisinis reglamentavimas sudarytų sąlygas visiems mokesčių administratorių priimamiems sprendimams taikyti vienodą ikiteisminę ginčų nagrinėjimo tvarką, užtikrintų proceso objektyvumą ir nešališkumą, ikiteisminį mokestinio ginčo procesą padarytų dar trumpesnį. Mokestinių ginčų komisija yra parengusi siūlymus dėl teisės aktų keitimo, dėl kurių laukia kompetentingų verslo bendruomenės ir jų atstovų nuomonės.

Efektyvumas ir prieinamumas. Mokestiniams ginčams ikiteisminėse ginčus nagrinėjančiose institucijoje yra taikomos supaprastintos procedūros ir terminai, tai skatina mokesčių mokėtojus pasirinkti jas, o ne tradicinę teismų sistemą (pavyzdžiui, ginčuose su Valstybine mokesčių inspekcija 96,7 proc. mokesčių mokėtojų pirmiau pasirenka ginčą spręsti Mokestinių ginčų komisijoje). Rungtyniškumo principas, taikomi bendrieji įrodinėjimo principai, bylų nagrinėjimui būdingas konfidencialumas ir operatyvumas (sprendimas priimamas per 60 dienų nuo skundo gavimo), žyminio mokesčio nebuvimas skatina mokesčių mokėtojus rinktis būtent Mokestinių ginčų komisiją.

Mokestinių ginčų komisija kviečia visuomenę diskutuoti ir nustatyti ilgesnius (30 d.) terminus mokesčių administratoriaus ir Mokestinių ginčų komisijos sprendimams apskųsti, sudarant didesnes galimybes mokesčių mokėtojui realizuoti teisę į gynybą. Tuo pačiu svarstytina dėl trumpesnio 45 d. (dabar 60 d.) skundo nagrinėjimo Mokestinių ginčų komisijoje termino taikymo, numatant galimybę tam tikrais įstatyme apibrėžtais atvejais jį pratęsti tokiam pačiam terminui, taip sudarant galimybę optimizuoti proceso trukmę skirtingais ginčų atvejais. Taip pat vertėtų svarstyti ir spręsti, ar nėra būtinybės, siekiant dar detaliau išnagrinėti ginčą, į mokestinio ginčo nagrinėjimą įtraukti trečiosios šalies atstovus.

Institucijos dokumentų valdymo skaitmenizavimas suteikė mokesčių mokėtojams galimybę nuotoliu ir jiems patogiu būdu susipažinti su mokestinio ginčo bylos medžiaga. Mišrūs posėdžiai (vykstantys tiek nuotoliu, tiek tiesiogiai dalyvaujant) leidžia ginčo šalims ir jų atstovams prisijungti į vykstančius posėdžius iš įvairių pasaulio vietų, todėl ginčo šalys pačios sprendžia, kaip ir kokiu būdu dalyvaus bylos nagrinėjime. Taip pat institucijoje intensyviai ieškoma sprendimo būdų, kurie užtikrintų skundo padavimo tęstinumą nuo mokesčio administratoriaus iki teismo, supaprastintų mokestinių ginčų procesą, padidintų mokesčių mokėtojų galimybes ginti savo teises, sumažintų mokesčių mokėtojų išlaidas, patiriamas dėl teisinių paslaugų įsigijimo, ir padidintų mokesčių mokėtojų finansinio / teisinio raštingumo lygį.

Neabejotina, kad skatinama mokesčių mokėtojus aktyviai ginti savo teises, atstovams nekeliami reikalavimai būti mokesčių ekspertais ar ginčo šaliai samdyti profesionalius atstovus. Kita vertus, pritartina konferencijos pranešėjų tezėms, jog būtina svarstyti, ar patirtos išlaidos, susijusios su skundo išnagrinėjimu (pavyzdžiui, išlaidos advokatui), negali būti padengiamos ginčą pralaimėjusios šalies, kas savaime suprantama teisme, tačiau nerealizuota ikiteisminėje ginčus nagrinėjančioje institucijoje.

Funkcijų praplėtimas yra svarbiausias šiuolaikiškos kvazi institucijos, kaip administracinės justicijos modelio, būtinybė. Skundų nagrinėjimo tvarka specializuotoje institucijoje (Mokestinių ginčų komisijoje) gali apimti dar platesnį ginčų ratą dėl nurodymų sumokėti mokesčius ir su jais susijusias sumas bei sudaryti galimybę šia tvarka ginčyti tam tikrus sprendimus, kuriais nors mokesčiai ir su jais susijusios sumos nėra apskaičiuojamos ir nurodomos sumokėti, tačiau šie sprendimai turi tiesioginės įtakos apskaičiuojant, deklaruojant ir mokant mokesčius.

Mokestinių ginčų komisija ikiteismine tvarka iki 2021 m. nagrinėjo ginčus tik dėl mokesčių, kuriuos pagal dabartinį Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymą (MAĮ) administruoja Mokesčių inspekcija ir Muitinės departamentas. Nuo 2021 m. nagrinėjamų mokestinių ginčų sritis išsiplėtė, pradėti nagrinėti ginčai dėl mokesčio už aplinkos teršimą, kurį administruoja Aplinkos ministerijos Aplinkos apsaugos departamentas. Tačiau ginčai nagrinėjami tik dėl vieno iš Aplinkos ministerijos reguliavimo sričiai priskirtų mokesčių, t. y. dėl mokesčio už aplinkos teršimą, o ginčams dėl kitų Aplinkos ministerijos reguliavimo sričiai priskiriamų mokesčių (mokesčio už valstybinius gamtos išteklius, angliavandenilių išteklių mokesčio ir atskaitymų nuo pajamų pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymą MAĮ numatyta ikiteisminė ginčų nagrinėjimo tvarka nėra taikoma. Toks teisinis reguliavimas ne tik klaidina mokesčių mokėtojus, bet ir neužtikrina galimybės mokesčių mokėtojams gauti greitą ir paprastą specialios srities žiniomis paremtą teisinį situacijos įvertinimą. Ikiteisminė ginčų nagrinėjimo tvarka taip pat netaikoma mokesčių administratorių sprendimams dėl privalomosios tarifinės ir (arba) kilmės informacijos administruojant muitus, mokesčių administratoriaus sprendimams, priimamiems pagal MAĮ 37-1 straipsnio nuostatas (išankstiniams įsipareigojimams), kurie yra teisiškai reikšmingi ir tiesiogiai susiję su mokesčių apskaičiavimu, deklaravimu ir sumokėjimu. MAĮ 2 straipsnyje nėra tiesiogiai apibrėžta, kad mokestiniams ginčams priskiriami ginčai dėl mokestinių nuostolių (dėl šių priežasčių teismų praktika šias situacijas vertina skirtingai), palūkanų apskaičiavimo (neapskaičiavimo) mokesčių administratoriui laiku negrąžinus mokesčio permokos (skirtumo).

Apskritai siūlytina svartyti dėl ginčų, susijusių su MAĮ ar Lietuvos Respublikos muitinės kodeksu, perdavimo Mokestinių ginčų komisijai. Tokiu būdu ginčai, kurie turi mokestinį elementą, nebūtų nagrinėjami administracinių ginčų komisijose, taip išvengiant mokesčių mokėtojų blaškymosi, kuomet yra sprendžiama, kuriai institucijai paduoti skundą.

Apibendrindama vykusios konferencijos „Teisminė kontrolė kaip esminis viešojo administravimo efektyvumo užtikrinimo elementas“ pastebėjimus, džiaugiuosi, jog nuolat ieškoma sprendimo būdų, kaip būtų galima efektyviau pasitelkti ikiteisminius ginčus nagrinėjančių institucijų praktiką.

Jurgita Narkevičiūtė yra Mokestinių ginčų komisijos narė, VU Teisės fakulteto doktorantė