J. Paužaitė-Kulvinskienė. Administracinė diskrecija kaip pasirinkimai vertybinėse situacijose tarp teisės ir tikslingumo

Šiandien iš administracinio teismo teisėjo tikimasi ypatingos lyderystės, kai reikia vertinti diskrecinius valstybės institucijų sprendimus, kurie priimami neapibrėžtose vertybinėse situacijose, kurios kartais yra nepatogios, nes įstatymų leidėjas ne visiškai tobulai sureglamentavo vieną ar kitą situaciją arba jos apskritai nesureguliavo, pvz. notarų teisinio statuso ypatumai sąžiningos konkurencijos srityje arba nealkoholinių gėrimų (alaus) reklamos ribojimus.

Administracinės diskrecijos sąvokos ir jos ribų  apibrėžimas apskritai nėra galimas pozityviojoje teisėje, todėl jos turi ir gali būti aiškinamos tik pačios teismų jurisprudencijos. Lietuvos administracinių teismų praktikoje aktyviau galėtų būti plėtojama Europos Tarybos Rekomendacija Nr. R (80) 2 „Dėl administravimo subjektų diskrecinių galių įgyvendinimo“ kaip vienas reikšmingiausių „švelniosios teisės“ šaltinis, formuojant administracinės diskrecijos doktriną jurisprudenciniu lygmeniu, pripažįstant administracinę diskreciją neabsoliučia ir suformuojant jos teisėtumo sąlygas bei ribas.

Lietuvos administracinių teismų praktikoje dar 2006 m. pateikta turininga administracinės diskrecijos termino apibrėžtis – tai galia, suteikianti administravimo subjektui tam tikrą veiklos laisvę priimant sprendimus, įgalinanti jį iš keleto teisiškai galimų elgesio variantų pasirinkti tą, kuris, jo nuomone, yra tinkamiausias. Iš to kyla, jog pirma – administracinė diskrecija palieka viešojo administravimo subjektui tam tikrą pasirinkimą dėl jo nuomone teisingiausio administracinio sprendimo (teisėto ir tikslingo ir administracinio sprendimo). Antra, subjektas pasirinkimą gali daryti tik tarp teisiškai galimų variantų. Ir trečia, pasirenkant kuris yra geriausias tarp teisės siūlomų variantų – viešojo administravimo subjektas atlieka tam tikrą vertybinį pasirinkimą, t.y. viešojo administravimo subjektas priimdamas savo sprendimą sprendžia politinio ir ekonominio tikslingumo klausimą. Ši trinarė jurisprudencinė logika koreliuoja su normatyvine diskrecijos ribų patikra, kurias administraciniam teismui brėžia ABTĮ 3 str. 2 d. bei ABTĮ 91 str., jog teismas nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus.

Diskusijoje dėl teisminės viešojo administravimo subjekto diskrecijos ribų patikros yra iš dalies žengiama į kompromisą su konstituciniu valdžių padalijimo principo turiniu, jog nei viena valdžia negali perimti kitai valdžiai priskirtų įgaliojimų ir įtvirtinama esminė taisyklė, prilyginama teisės principui, jog sprendžiant vykdomosios valdžios (viešojo administravimo subjektų) priimtų aktų teisėtumą absoliučios diskrecijos laisvės nėra ir negali būti. Reiškia teismas gali patikrinti viešojo administravimo subjekto pasirinkimą tik dėl teisiškai galimų kelių sprendimo variantų. Tačiau tuo pačiu teisminės patikros ribų doktrina suponuoja ir tai, kad, sprendžiant dėl administracinio sprendimo teisėtumo, teismai negali įsiterpti į viešojo administravimo subjektų atliekamą tikslingumą pasirinkti vieną ar kitą politinį ar ekonominį sprendinį. Administracinis teismas turi būti „lengvai santūrus“, priešingu atveju būtų pažeidžiamas valdžių padalijimo principas.

Tai gi, taip kaip nustato ABTĮ 91 str. – administracinės diskrecijos ribų teisminė patikra yra objektyviai ribota, t.y. tokios kategorijos bylose teismas negali žengti trečioje žingsnio ir vertinti viešojo administravimo subjekto vertybinio pasirinkimo, nes jis pereitų į sprendimo tikslingumo patikrą.

Tokia pozicija turbūt yra teisinga ir vertinga, nes pozityvioji teisės normų sistema nėra pajėgi detaliai sureguliuoti absoliučiai visų praktinių viešojo valdymo aspektų, kaip turėtų veikti pavyzdžiui Konkurencijos taryba, Valstybinė energetikos reguliavimo tarnyba ar kita viešojo administravimo institucija, o teismo galios baigiasi ten, kai patikrinama ar nebuvo ultra vires veikimo, ar veikimas atitiko due procedure ir ar nėra teisinės substantyvinės prieštaros tarp teisės nustatyti ir faktiškai priimto sprendimo. Bet administracinis teismas gali ir turi atlikti viešosios administracijos institucijos diskrecijos teisėtumo patikrą dėl atitikties bendrųjų teisės principų turiniui, pvz. gero administravimo, įstatymų viršenybės, teisėtų lūkesčių apsaugos ar proporcingumo ir kt.

Vienas veiksmingiausių administracinės diskrecijos ribų kontrolės instrumentų yra gero administravimo principo suponuojama pareiga pagrįsti ir motyvuoti priimamus administracinius sprendimus. Pareiga nurodyti aplinkybes, sąlygojusias diskrecija paremto sprendimo priėmimą, administracinių teismų praktikoje kildinama iš motyvavimo pareigos, įtvirtintos tiek ES Pagrindinių teisių chartijos 41 str., tiek ir VAĮ 10 straipsnyje. Tokio teismo, kaip “racionalaus formalisto” vaidmeniu remiamasi ir ES teisingumo teismo jurisprudencijoje, žr. 2020 m. gegužės 7 d. sprendimas BTB Holding Investments ir Duferco Participations Holding prieš Europos Komisiją (C-148/19 P, EU:C:2020:354): Teisingumo Teismo suformuotoje jurisprudencijoje įtvirtinto principo, pagal kurį Sąjungos teismų vykdoma Komisijos atliktų sudėtingų ekonominių vertinimų kontrolė apsiriboja procedūrinių ir motyvavimo taisyklių laikymosi, faktinių aplinkybių tikslumo, akivaizdžios faktinių aplinkybių vertinimo klaidos ir piktnaudžiavimo įgaliojimais nebuvimo patikrinimu, pasekmė (2010 m. rugsėjo 2 d. Sprendimo Komisija / Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, 66 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). <…Bendrasis Teismas teisingai pridūrė, kad jis neturi institucijos, priėmusios sprendimą, kurio teisėtumą jo prašoma patikrinti, ekonominio vertinimo pakeisti savuoju (šiuo klausimu žr. 2017 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, 63 punktą).

Apibendriant: jurisprudenciniame aiškinime administracinės diskrecijos ir jos ribų aiškinimas plėtojamas pasitelkiant administracinės teisės principų turinio aiškinimą. Tokiu būdu atliekamas „sukalibravimas“ tarp atskirų vertybinių pasirinkimų teisės požiūriu, bet nepereinama į sprendimo tikslingumo vertinimą ekonominiu, politiniu ar kitokiu aspektu. Tokiu būdu administraciniai teismai reikšmingai prisiima lyderystę tikrinant ex post vertybinius pasirinkimus valstybėje, brėžiant administracinės diskrecijos teisminės patikros ribas.

Prof. dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra VU Teisės fakulteto Administracinės teisės ir administracinės justicijos mokslo centro vadovė. Komentaras parengtas pagal įžvalgas dėl administracinės diskrecijos teisminės patikros standarto, kurios išsakytos LVAT 2022 m. veiklos pristatymo renginyje (2023 m. balandžio 3 d.) tema “Valstybės institucijų diskrecija ir veiksminga administracinio akto teisėtumo peržiūra  – pusiausvyros paieškos vykdant teisingumą”