Komentarai

E. Šilvaitė. Paradigminis ūkio subjektų veiklos priežiūros pokytis: realybė ar siekiamybė?

Ūkio subjektų veiklos priežiūros institutas visos nacionalinės teisinės sistemos kontekste kelia daug diskusijų. Priežiūros aktualumą ir jos trūkumus dažnai primena rezonansiniai pažeidimų atvejai, o ūkio subjektų veiklos priežiūra, kaip viešojo administravimo sritis, savo ruožtu net ir teismų praktikoje bei doktrinoje nėra suprantama vienareikšmiškai arba dažnai suprantama tik kaip siaura jos sritis – baudimas.

Iš esmės pakitus teisiniam reguliavimui bei atsižvelgiant į Lietuvos siekį pozicionuoti save kaip verslui itin palankią šalį, kyla klausimas, ar paradigminis ūkio subjektų veiklos priežiūros pokytis tikrai įvyko, ar vis dar judame link jo?

Reikia pripažinti, kad pradiniame ūkio subjektų veiklos kontrolės kūrimo etape (po Lietuvos Respublikos Nepriklausomybės atkūrimo) Lietuvai, kaip ir kitoms posovietinėms valstybėms, buvo būdingas vertinimas, jog teisės aktų bus laikomasi tik tuo atveju, jei už jų nesilaikymą ar pažeidimą grės reali bausmė, t. y. dominavo atgrasymu grindžiamas požiūris, kuris pasireiškė pastangomis tikrinti kiekvieną veiklą ir kaip įmanoma dažniau. Ši pirminė nacionalinė verslo kontrolės sistema buvo chaotiška ir fragmentiška, kompetentingos institucijos, atlikdamos patikrinimus, veikė daugiau inertiškai, nei planuotai; jos orientavosi į visų įmanomų pažeidimų ir preciziško teisės aktų nesilaikymo atvejų nustatymą. Taigi priežiūra buvo laikoma tiesiogine verslo kontrolės elgesio priemone.

Tačiau Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo pakeitimai (1999 m., 2008 m.) išryškino prevencinį priežiūros tikslą, metodinės pagalbos ir konsultacijų teikimą ūkio subjektams, o ne poveikio priemonių taikymą. Vis tik ryškiausi pokyčiai buvo atlikti 2010 m. Viešojo administravimo įstatymo pakeitimais, įtvirtinant ūkio subjektų veiklos priežiūrai skirtą atskirą skirsnį.

Ūkio subjektų veiklos priežiūrą papildžiusios nuostatos dėl priežiūros principų, patikrinimų planavimo, rizikos vertinimo, didesnių skaidrumo reikalavimų ir pagalbos verslui prisidėjo prie pakankamai pažangaus, pasaulines gerosios praktikos tendencijas atitinkančio ūkio subjektų veiklos priežiūros modelio sukūrimo.

Šie Viešojo administravimo įstatymo pokyčiai leidžia spręsti apie nacionalinio ūkio subjektų veiklos priežiūros modelio paradigminį perėjimą nuo valstybės vykdytos vadovaujamojo pobūdžio ir įsakymais bei atgrasymu grindžiamos kontrolės kaip dominuojančio požiūrio prie daugiau reaguojančio ir patariančio. Ši pakitusi administracinės priežiūros, įskaitant ir ūkio subjektų veiklos priežiūrą, paradigma, suponuoja, kad priežiūra, visų pirma, yra skirta padėti subjektams tinkamai laikytis teisės aktų reikalavimų, o poveikio priemonių taikymas nėra tikslas pats savaime.

Taigi galima daryti tvirtą išvadą, kad paradigminiai pokyčiai teisinio reguliavimo lygmenyje įvyko. Tačiau, ar jie persikėlė į kitus lygmenis – doktrininį, teismų praktikos ir institucinį?

Vis tik Lietuvos administracinės teisės doktrinoje šie teisinio reguliavimo pokyčiai ne itin atsispindi. Išanalizavus fundamentaliuosius nacionalinės administracinės teisės pradininkų darbus darytina išvada, kad joje iš esmės dominuoja siaurasis požiūris į administracinę priežiūrą, atitinkamai ir ūkio subjektų veiklos priežiūrą, kuris yra susijęs su kompetentingų priežiūros subjektų veikla, pasireiškiančia tikrinimu, ar priežiūros objektai laikosi teisės aktų reikalavimų, ir jų baudimu. Naujų teisės doktrinos darbų stoka apriboja nuo platesnio šios sampratos vertinimo.

Tai suponuoja, kad yra poreikis plėtoti šį Lietuvos administracinės teisės doktrinoje įsitvirtinusį siaurąjį požiūrį į administracinę priežiūrą, atitinkamai ir ūkio subjektų veiklos priežiūrą, šį požiūrį papildant konsultacijomis ir metodine pagalba, kaip neatsiejamais ūkio subjektų veiklos priežiūros sampratos elementais.

Administracinių teismų praktika patvirtina, jog požiūris į ūkio subjektų veiklos priežiūrą, kaip viešojo administravimo sritį, vis dar nėra vienareikšmiškas: nepavaldžių subjektų priežiūra kai kuriais atvejais yra vertinama per administracinės procedūros prizmę (LVAT 2019 m. rugpjūčio 7 d. nutartis administracinėje byloje), o aiškinant iš klaidingos priežiūros subjekto oficialios konsultacijos kylančias pasekmes kai kuriais atvejais vis dar yra vadovaujamasi Administracinių nusižengimų kodekso, o ne Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis, numatančiomis klaidingos konsultacijos pasekmes (LVAT 2020 m. kovo 10 d. nutartis administracinėje byloje).

Kita vertus, galima rasti tokių nutarčių, kuriose teismas pabrėžia minimalios ir proporcingos priežiūros naštos bei metodinės pagalbos principų svarbą bei netgi panaikina institucijos sprendimus nustačius, jog priežiūros institucija nebendradarbiavo su ūkio subjektu, o tik taikė griežčiausias poveikio priemones, nenurodė motyvų, kodėl yra būtina taikyti poveikio priemones, kurias įstatymas įtvirtina kaip ultima ratio priemones (LVAT 2018 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje).

Kalbant apie priežiūros institucijų požiūrį, reikia pastebėti, kad iš Ekonomikos ir inovacijų ministerijos susistemintos informacijos apie patikrinimų pasekmes 2012-2019 metais galima daryti išvadą, jog poveikio priemonių taikymas ūkio subjektams išlieka nuoseklus (nuo 23 iki 37 proc.). Tačiau riboti empiriniai duomenys nesudaro pagrindo tvirtinti, kad novatoriško teisinio reguliavimo paradigminis pokytis visiškai persikėlė į visų priežiūros institucijų realią veiklą.

Vis tik norisi paminėti tokius įrankius, kurie prisideda prie pažangaus ūkio subjektų veiklos priežiūros instituto kūrimo:

  • Priežiūros institucijų veiklos pažangumo vertinimo (Švieslentės) metodika, kuri leidžia periodiškai įvertinti, kaip ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekančios institucijos įgyvendina pažangias verslo priežiūros priemones ir kaip diegia su tai susietas kitas moderniąsias veiklos praktikas; ši įrankis atskleidžia ir sistemines srities problemas ir priežiūros veiklos organizavimo trūkumus.
  • Kontrolinių klausimynų planinių patikrinimų metu naudojimas (Ekonomikos ir inovacijų ministerijos duomenimis, juos naudoja 91 proc. priežiūros institucijų; rečiau jie naudojami neplaninių patikrinimų metu, be to, ne visi klausimynai yra viešai skelbiami).
  • Vis daugiau priežiūros institucijų imasi priemonių, skirtų konsultavimo proceso tobulinimui.

Žvelgiant į ūkio kontrolės aparatą plačiau, išsiskiria įstatymų leidėjo iniciatyvos, reaguojančios į didelę žalą aplinkai padariusius įvykius ar į kitą žalingą ūkinę veiklą bei didele dalimi susijusios su baudų didinimu arba įvairių reikalavimų griežtinimu (pvz., 2020 m. sausio 28 d. Aplinkos apsaugos įstatymo Nr. XIII-2795 redakcija). Štai po gausybės pažeidimų, nustatytų nelegaliose gyvūnų veisyklose-daugyklose, Lietuvos Respublikos Seime pateikta net keletas įstatymų projektų, griežtinančių atsakomybę už žiaurų elgesį su gyvūnais (Baudžiamojo kodekso 310 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIIIP-5179(2); Administracinių nusižengimų kodekso 127 ir 346 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIIIP-5170 ir kt.).

Nekvestionuojant siūlomų baudų didinimo tikslingumo ar apskritai baudų dydžio, norisi atkreipti dėmesį į tai, kad vien tik baudų didinimas ūkio subjektų veiklos priežiūros veiksmingumo nesustiprins, kadangi šiuo atveju svarbus yra ne baudų dydis ar kitų poveikio priemonių griežtumas, o jų neišvengiamumas. Verslo kontrolė yra kritikuojama, kad beveik dešimtmetį įgyvendinama verslo priežiūros sistemos pertvarka yra sutelkta į priežiūros institucijų konsolidavimą, o ne į vykdomų funkcijų efektyvumo gerinimą, tarpusavio bendradarbiavimo stiprinimą (Ar Lietuvos verslo…, 2018, p. 7). Dėl to yra būtina imtis kompleksinių priemonių, kurios padėtų įgyvendinti Viešojo administravimo įstatyme ir kituose įstatymuose įtvirtintą teisinį reguliavimą, įskaitant nuostatas dėl ūkio subjektų konsultavimo, patikrinimų planavimo ir rizikos vertinimo. Valstybės kontrolė pabrėžia, jog ne visų institucijų vykdoma priežiūra yra paremta rizikos vertinimu pagrįstu planavimu (Ar Lietuvos verslo…, 2018, p. 25–34), o EBPO nurodo, kad Lietuvai daug iššūkių kelia efektyvus nustatytų priemonių įgyvendinimas bei maksimalios naudos, taikant numatytas teisinio reguliavimo priemones, gavimas (Regulatory Policy in Lithuania, 2015, p. 3). EBPO, pateikusi 2021 m. Lietuvos aplinkosaugos veiksmingumo apžvalgą, pažymi, kad planuojamų, rizika pagrįstų patikrinimų kiekis (šiek tiek daugiau nei pusė) yra mažesnis nei EBPO šalių vidurkis, kas indikuoja, kad atitikties stebėsena iš esmės nėra aktyvi.

Apibendrinant pažymėtina, kad atsakymas į klausimą dėl realaus paradigminio ūkio subjektų veiklos priežiūros pokyčio priklauso nuo to, iš kurios perspektyvos tai yra vertinama: panašu, kad teisinio reguliavimo lygmeniu realus pokytis įvyko, tačiau kituose lygmenyse (doktrininiame, teismų praktikos, instituciniame) vis dar trūksta šio pokyčio realaus įgyvendinimo.

Eimantė Šilvaitė yra Vilniaus universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros doktorantė. Informacija parengta žurnale Teisė (t. 119, 2021, p. 131-148) publikuoto straipsnio „Ūkio subjektų veiklos priežiūros pokytis“ ir pranešimo, 2021 m. spalio 8 d. skaityto nuotolinėje PhD LAB konferencijoje, pagrindu.

Back to top button