Administracinės teisės klausimai Konstituciniame Teisme: individualių konstitucinių skundų apžvalga

Nuo 2019 m. rugsėjo 1 d. į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą gali kreiptis kiekvienas fizinis ar juridinis asmuo, manantis, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijai prieštarauja įstatymai, Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktai, kurių pagrindu priimtas sprendimas pažeidė jo konstitucines teises ar laisves. Prieš kreipiantis į Konstitucinį Teismą asmuo turi būti išnaudojęs visas teisinės gynybos priemones.

Laikotarpiu nuo 2019 m. rugsėjo 1 d. iki 2021 m. vasario 25 d.[1] Konstituciniam teismui buvo paduoti 274 individualūs konstituciniai skundai. Šiuo laikotarpiu buvo priimta nagrinėti 10 individualių konstitucinių skundų, iš jų 8-iuose keliami klausimai dėl teisės aktų, reglamentuojančių administracinius teisinius santykius, konstitucingumo:

1. Pareiškėjų atžvilgiu Vyriausybė priėmė nutarimus, kuriais pareiškėjams tiesiogiai ar netiesiogiai nuosavybės teise priklausančios Lietuvos Respublikoje registruotos bendrovės planuoti sudaryti tarptautinių pirkimų sandoriai buvo pripažinti neatitinkančiais nacionalinio saugumo interesų. Kitos pareiškėjos atžvilgiu Vyriausybė priėmė nutarimus, kuriais pareiškėjos planuoti sudaryti tarptautinių pirkimų sandoriai buvo pripažinti neatitinkančiais nacionalinio saugumo interesų. Šie nutarimai grįsti, inter alia, Nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų įstatymo 11 straipsnio 4 dalimi, kurią administracinius ginčus spręsdami administraciniai teismai išaiškino tai, kad tam, jog investuotojas būtų pripažintas neatitinkančiu nacionalinio saugumo interesų, pakanka, inter alia, fakto, kad prieš šį asmenį yra pradėtas baudžiamasis persekiojimas. Pareiškėjų nuomone, šis teisinis reguliavimas paneigia Konstitucijoje įtvirtintą nekaltumo prezumpcijos principą. Pareiškėjai atskirais individualiais konstituciniais skundais kreipėsi į Konstitucinį Teismą, kuris aptarta apimtimi 2020 m. sausio 16 d. ir 2020 m. sausio 20 d. sprendimais juos priėmė. Šiame konstituciniame ginče bus spendžiama, ar Konstitucijos 31 straipsnio 1 daliai (asmuo laikomas nekaltu, kol jo kaltumas neįrodytas įstatymo nustatyta tvarka ir pripažintas įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu), kurioje nurodyta, kad asmuo laikomas nekaltu, kol jo kaltumas neįrodytas įstatymo nustatyta tvarka ir pripažintas įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu, neprieštarauja minėta teisės norma tiek, kiek joje nustatyta, kad asmuo pripažįstamas neatitinkančiu nacionalinio saugumo interesų, jeigu yra kaltinamas labai sunkaus, sunkaus ar apysunkio nusikaltimo padarymu, nors dėl šio asmens nėra įsiteisėjusio apkaltinamojo teismo nuosprendžio. Šie individualūs konstituciniai skundai nagrinėjami kartu, jų nagrinėjimas jau pradėtas, bet dar nepabaigtas (žr. čia).
2. Konstitucinis Teismas 2020 m. gegužės 20 d. priėmė individualų konstitucinį skundą, kuriuo prašoma ištirti, ar Konstitucijos 30 straipsniui (asmuo, kurio konstitucinės teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą, asmeniui padarytos materialinės ir moralinės žalos atlyginimą nustato įstatymas), 31 straipsnio 6 daliai (asmeniui, kuris įtariamas padaręs nusikaltimą, ir kaltinamajam nuo jų sulaikymo arba pirmosios apklausos momento garantuojama teisė į gynybą, taip pat ir teisė turėti advokatą), konstituciniam teisinės valstybės principui neprieštaravo Administracinių teisės pažeidimų kodekso 302¹ straipsnis (2010 m. lapkričio 18 d. redakcija) tiek, kiek jame nebuvo nustatyta, kad asmuo, kurio naudai priimtas teismo sprendimas nutraukti administracinio teisės pažeidimo bylą nesant pažeidimo įvykio ar sudėties, turi teisę į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Primintina, kad ši teisės spraga buvo išpildyta administracinių teismų praktika, pagal kuria buvo išaiškinta, kad į administracinį teismą dėl tokių išlaidų atlyginimo galima kreiptis su skundu dėl turtinės žalos atlyginimo. Visgi šiuo metu galiojančiame Administracinių nusižengimų kodekse įtvirtinta, jog išlaidų, patirtų teismui nutraukus administracinio teisės pažeidimo bylą nesant pažeidimo įvykio ar sudėties, atlyginimui mutatis mutandis, taikomos Baudžiamojo proceso kodekso nuostatos. Atitinkamai, pasikeitus teisiniam reguliavimui, pakoreguota ir administracinių teismų praktika dėl aptariamų išlaidų atlyginimo (šiuo aspektu plačiau skaityti čia). Šis individualus konstitucinis skundas dar neišnagrinėtas.
3. Konstitucinis Teismas 2020 m. birželio 1 d. priėmė individualų konstitucinį skundą. Šiame konstituciniam ginče bus sprendžiamas klausimas, ar Konstitucijos 29 straipsniui (įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs, žmogaus teisių negalima varžyti ir teikti jam privilegijų dėl jo lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų ar pažiūrų pagrindu), 33 straipsnio 1 daliai (piliečiai turi teisę dalyvauti valdant savo šalį tiek tiesiogiai, tiek per demokratiškai išrinktus atstovus, taip pat teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą), 48 straipsnio 1 daliai (kiekvienas žmogus gali laisvai pasirinkti darbą bei verslą ir turi teisę turėti tinkamas, saugias ir sveikas darbo sąlygas, gauti teisingą apmokėjimą už darbą ir socialinę apsaugą nedarbo atveju), 109 straipsnio 1 daliai (teisingumą Lietuvos Respublikoje vykdo tik teismai), konstituciniams teisinės valstybės, teisingumo ir proporcingumo principams neprieštarauja Vidaus tarnybos statuto (2018 m. birželio 29 d. redakcija) 9 straipsnio 2 dalies 1 punktas tiek, kiek pagal jį neterminuotai ribojama nesunkų tyčinį nusikaltimą padariusio asmens teisė tapti (būti) vidaus tarnybos pareigūnu.
4. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, po Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 22 d. nutarimo, kuris išaiškintas 2013 m. aiškindamas Pensijų įstatymo 16 straipsnio 3 dalies 1 punktą, dar 2016 m. suformulavo praktiką, pagal kurią į asmens tarnybos stažą pareigūnų ir karių valstybinei pensijai gauti gali būti įtraukiamas laikotarpis po 1990 m. kovo 11 d., tik kai asmuo, vykdant SSRS visuotinės karinės prievolės įstatymą, buvo prievarta paimtas į būtinąją karinę tarnybą. Šis aiškinimas nepakito ir Konstituciniam Teismui priėmus 2016 m. birželio 20 d. nutarimą, kuriame buvo išaiškinta, kad tarnybos laikui pareigūnų ir karių valstybinei pensijai skirti turi būti prilygintas ir faktinis tarnybos SSRS vidaus reikalų ministerijos vidaus kariuomenės padaliniuose vykdant Lietuvos Respublikos teritorijoje veikusių pataisos darbų įstaigų ir tardymo izoliatorių apsaugos ir kontrolės funkcijas laikas nuo 1990 m. kovo 11 d. iki šių įstaigų apsaugą ir kontrolę perėmė Lietuvos Respublika. Pareiškėjo atžvilgiu Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos Utenos skyrius pareigūnų ir karių valstybinės pensijos skyrimo administracinėje procedūroje priėmė sprendimą, kuriuo į pareiškėjo tarnybos laiką pareigūnų ir karių valstybinei pensijai skirti neįskaičiavo laikotarpio nuo 1990 m. kovo 11 d. iki 1991 m. rugpjūčio 31 d. (1 metai 5 mėnesiai 20 dienų), nustatęs, kad šiuo laikotarpiu pareiškėjas tarnybą SSRS vidaus reikalų ministerijai pavaldžiame kariniame dalinyje atliko ne prievarta. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą dėl, be kita ko, šio sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus, patenkino ir įpareigojo Utenos skyrių perskaičiuoti pareiškėjui tenkančią pareigūnų ir karių valstybinę pensiją. Tačiau, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas bylą apeliacine tvarka, vadovaudamasis savo suformuota praktika ir nustatęs, kad byloje objektyviais duomenimis neįrodyta, jog pareiškėjas ginčo laikotarpiu tarnybą SSRS vidaus reikalų ministerijai pavaldžiame kariniame dalinyje atliko prievarta, nesutiko su pirmosios instancijos teismo sprendimu, kuriuo pareiškėjos skundas buvo patenkintas. Todėl priėmė naują sprendimą ir pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą. Pareiškėjas, laikydamasis pozicijos, kad toks teisinis reguliavimas, pagal kurį tarnybos laikui pareigūnų ir karių valstybinei pensijai skirti neprilyginamas faktinis tarnybos SSRS kariniuose, vidaus reikalų ministerijos ar kituose padaliniuose laikas po 1990 m. kovo 11 d., kai asmuo tokią tarnybą atliko Lietuvos Respublikos pareigūnų nurodymu ar pavedimu ir taip vykdė Lietuvos Respublikai svarbias funkcijas, veikė Lietuvos Respublikos interesais ir Lietuvos Respublikos naudai, prieštaravo Konstitucijos 29 straipsniui (įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs, žmogaus teisių negalima varžyti ir teikti jam privilegijų dėl jo lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų ar pažiūrų pagrindu), 52 straipsniui (valstybė laiduoja piliečių teisę gauti senatvės ir invalidumo pensijas, socialinę paramą nedarbo, ligos, našlystės, maitintojo netekimo ir kitais įstatymų numatytais atvejais), konstituciniam teisinės valstybės principui, yra neteisingas, pažeidžiantis teisėtus lūkesčius tų asmenų, kurie nors ir ne prievarta, bet pavedimo pagrindu po nepriklausomybės paskelbimo vykdė tarnybą, siekdami padėti Lietuvos Respublikai, veikdami Lietuvos Respublikos interesais, kreipėsi į Konstitucinį Teismą su individualiu skundu, kuris 2020 m. rugpjūčio 27 d. sprendimu buvo priimtas, dar neišnagrinėtas.
5. Konstitucinis Teismas 2020 m. gruodžio 16 d. sprendimu priėmė individualų konstitucinį skundą, kuris dar neišnagrinėtas. Šiame konstituciniame ginče bus sprendžiama, ar Konstitucijos 29 straipsnio 1 daliai (įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs), 30 straipsnio 1 daliai (asmuo, kurio konstitucinės teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą), konstituciniam teisinės valstybės principui neprieštarauja Administracinių bylų teisenos įstatymo 158 straipsnio 2 dalis tiek, kiek joje nustatyta, kad prašymą dėl proceso atnaujinimo surašo advokatas arba, jeigu prašymą dėl proceso atnaujinimo paduoda fizinis asmuo, turintis aukštąjį universitetinį teisinį išsilavinimą, surašyti šį prašymą turi teisę jis pats (plačiau skaityti čia).
6. Pareiškėjas kreipėsi į Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių su skundu, tačiau šis atsisakė jį tirti. Tokį atsisakymą pareiškėjas apskundė išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka. Lietuvos administracinių ginčų komisija atsisakė priimti skundą dėl Seimo kontrolieriaus sprendimo. Vilniaus apygardos administracinis teismas, gavęs skundą dėl tokio sprendimo, administracinę bylą nutraukė, kaip nepriskirtiną administracinių bylų kompetencijai, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje nustatyta nuostata, kad administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti, be kita ko, Seimo kontrolieriaus sprendimų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas su tokia teismo pozicija sutiko. Nors pareiškėja jau šiam teismui išdėstė abejones dėl minėtos teisės normos teisėtumo, tačiau Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas į Konstitucinį Teismą nesikreipė, vadovaudamasis savo nuo 2006 m. suformuota nuoseklia minėtos normos aiškinimo praktika. Vis dėlto, pareiškėjas, manydamas, kad tokiu teisiniu reguliavimu nepagrįstai užkertamas kelias teisme ginčyti valstybės pareigūno – Seimo kontrolieriaus – sprendimą atsisakyti nagrinėti skundą, taip nepagrįstai ribojant teisę į teisminę gynybą, kreipėsi į Konstitucinį Teismą, kuris 2020 m. gruodžio 17 d. sprendimu priėmė individualų konstitucinį skundą, kuriuo prašoma ištirti, ar Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai (asmuo, kurio konstitucinės teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą), konstituciniam teisinės valstybės principui neprieštarauja Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalis tiek, kiek pagal ją administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti Seimo kontrolieriaus sprendimų atsisakyti nagrinėti skundą.
7. Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo 5 straipsnio 8 dalyje nustatyta: „Jeigu žemės ūkio paskirties žemės sklypas parduotas pažeidžiant pirmumo teisę jį pirkti, suinteresuotas asmuo per 3 mėnesius nuo sužinojimo apie tai dienos arba nuo momento, kai akivaizdžiai galėjo sužinoti apie žemės ūkio paskirties žemės pardavimą, turi teisę teismo tvarka reikalauti, kad jam būtų perkeltos pirkėjo teisės ir pareigos.“ Panevėžio apygardos teismas, išnagrinėjęs bylą ir nustatęs, kad Nacionalinė žemės tarnyba ieškovams (žemės sklypų pardavėjams) neteisėtai išdavė pažymas parduoti žemės sklypus jų pasirinktiems asmenims, padarė išvadą, kad nors neigiamas teisines pasekmes ieškovams sukėlė pirkimo-pardavimo sutarties sudarymas pasinaudojant minėtomis pažymomis, tačiau šių pažymų ginčijimas esminės įtakos neturi, todėl ieškovai turi teisę rinktis jų specialų pažeistų teisių gynybos būdą, įtvirtintą nurodytoje teisės normoje, t. y. ginčyti sudaryto sandorio pasekmes ir reikalauti pirkėjo teisių ir pareigų perkėlimo. Ginčo žemės sklypų pirkėja, kurios teisės ir pareigos buvo perkeltos ieškovams (pardavėjams), išnaudojusi visas teisinės gynybos priemones, ir laikydamasi pozicijos, kad tokiu atveju, kai asmens pirmumo teisė įsigyti žemės ūkio paskirties žemės buvo pažeista dėl valstybės institucijos – šiuo atveju Nacionalinės žemės tarnybos – kaltės (pažymos dėl pirmumo įsigyti žemės sklypą išduotos neteisėtai), pažeistos pardavėjų teisės turėtų būti ginamos ne perkeliant pirkėjo teises ir pareigas, bet atlyginant žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, taip išsaugant jau susiklosčiusių žemės ūkio paskirties žemės pirkimo-pardavimo teisinių santykių stabilumą, padavė individualų konstitucinį skundą dėl aptartoje nuostatoje nustatyto specialaus pažeistų teisių gynybos būdo konstitucingumo, kuris 2021 m. vasario 4 d. sprendimu buvo priimtas (plačiau skaityti čia) ir dar neišnagrinėtas.

Nors dar iš esmės nėra išnagrinėtas nei vienas aptartas individualus konstitucinis skundas, tačiau jų turinys, pavyzdžiui, kai ginčijamas imperatyvaus teisinio reguliavimo konstitucingumas (dėl teisės nuostatų, kuriose numatyti konkretūs kriterijai, kuriuos turi atitikti investuoti Lietuvoje ketinantis subjektas, ar numatyta, kad nesunkų tyčinį nusikaltimą padaręs asmuo neturi teisės tapti (būti) vidaus tarnybos pareigūnu, ar kuriose numatytas konkretus įstatymo leidėjo pasirinktas specialusis pažeistų teisių gynybos būdas ar kuriose įtvirtintos administracinio proceso taisyklės, nustatančios reikalavimus prašymams) ar kai ginčijama teisės normos, kurios turinys atskleistas nuosekliai suformuotoje administracinių teismų praktikoje, konstitucingumas atskleidžia konstitucinės teisės dimensijos tiesioginį „skverbimąsi“ į administracinę teisę[2], kuris, kaip jau galima matyti, pasireikš ne tik papildomo teisinio instrumento pagalba vykdoma įstatymų leidėjo konstitucine kontrole, bet ir kartu netiesiogine administracinių teismų, vykdančių teisingumą administraciniuose ginčuose, pareigos užtikrinti konstitucinių imperatyvų laikymąsi ginčuose viešojo administravimo srityje patikra.

Informaciją parengė VU Teisės fakulteto Mokslinė teminė grupė „Administracinės teisės pokyčiai: adaptyvios lyderystės viešajame administravime link“

[1] Remtasi duomenimis, pateiktais Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas parengtoje Individualių konstitucinių skundų priimtinumo apžvalgoje už laikotarpį nuo 2019 m. rugsėjo 1 d. iki 2020 m. rugpjūčio 31 d. (čia) ir bendroje „Prašymų priimtinumo“ duomenų sistemoje (čia).

[2] Aliuzija į prof. dr. Egidijaus Šileikio mintį, išsakytą Vilniaus universiteto Studentų atstovybės Teisės fakultete organizuotoje diskusijoje (skaityti čia).