J.Paužaitė-Kulvinskienė. “Bylinėjimosi mentaliteto su valstybe” pokytis į “kompromisų paieškos mentalitetą” arba kas naujo teisės aktuose dėl administracinių ginčų mediacijos nuo 2021 m.?
Konstitucinės konstantos papildymas
Neginčijama konstitucinė konstanta, jog „teisingumą Lietuvos Respublikoje vykdo tik teismai“ reiškia, kad teismui yra suteikta išimtinė teisė valstybės vardu išspręsti šalių ginčą ir pasakyti, kuri šalis teisi, kuri ne, kuri šalis kalta, kuri nekalta, kurios reikalavimas pagrįstas, o kurios ne. Šis būdas taikomas ir asmens ginčams su valstybės viešojo administravimo institucijomis, kuriuos sprendžia specializuoti administraciniai teismai: žalos atlyginimo reikalavimai dėl neteisėtų valstybės institucijų veiksmų, administracinių sprendimų panaikinimo, įpareigojimų nustatymas valstybės institucijoms pačiose įvairiose srityse – nuo aplinkos apsaugos, statybų iki konkurencijos ar socialinės apsaugos teisinių santykių. Pagal paskutinius ES Teisingumo barometro duomenis Lietuva, nors ir gaudama pakankamai daug skundų administraciniuose ginčuose, juos išnagrinėja pakankamai greitai – per 6 mėn. pirmoje instancijoje (apygardų administraciniuose teismuose). Tačiau apeliacinėje instancijoje (Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme) nagrinėjimas pastaraisiais metais ženkliai pailgėjo – net iki 18 mėn.
Tai gi, tik po 2 – 3 metų asmuo gali sulaukti, jog administracinis teismas „atstatys“ taiką tarp ginčo šalių. Tiesa, vidinė socio-ekonominė pusiausvyra tarp ginčo šalių dažnai lieka ir toliau pažeista. Net neabejotina, jog teismas, kaip ginčų sprendimo institucija bet kurioje teisės viršenybės principais grįstoje visuomenėje yra reikalinga, vertinga ir nepakeičiama sistema. „Stipri, nepriklausoma teisminė valdžia, gerai organizuota ir efektyviai veikianti teismų sistema turėtų būti kiekvienos teisinės valstybės požymiu“, yra pažymėjusi V.Jurova, ES Komisijos narė teisingumo ir vartotojų teisių srityje.
Mediacijos privalumai
Visgi, teisminis nagrinėjimas nėra tik vienintelis efektyvus teisinio ginčo sprendimo kelias, taip pat ir sprendžiant asmens ginčus su valstybe. Suradus bendrą kompromisą su valstybės institucija per sėkmingą mediaciją ir teismui patvirtinus tokį susitarimą, juo yra atliepiama į abiejų šalių individualizuotai pasiektą socialinę taiką, kas yra vertingiau, nei formalizuotas teisingumo procesas. Be to, vykstant kompromisų paieškoms, „geriau“ įsiklausoma į silpnesnės ginčo šalies (asmens) padėtį, kas sustiprina visos administracinės institucijų sistemos demokratizavimo pamatą, nes valstybė ir jos institucijos pridėtinė vertė ryški ypač tada, kai jos „atliepia“ į visuomenės narių (asmenų, verslo ir kt. ) aktualius poreikius. Kadangi administraciniame procese ginčytis leidžiama „skirtingoms svorių kategorijoms“ (privataus asmens ir valstybės institucijos teisiniai resursai gana skirtingi), kyla klausimas, kiek efektyviai ir sąžiningai gali vykti toks ne teismo proceso forma vykdomas kompromisų paieškos procesas. Šiame kontekste gana aiški jau prieš du dešimtmečius išleista Europos Tarybos žinutė – 2001 metais priimta ET Ministrų Komiteto rekomendacija dėl alternatyvių ginčų sprendimo tarp viešojo administravimo institucijų ir privačių asmenų, kurioje nurodoma, jog alternatyvūs administracinių ginčų sprendimo būdai padeda spręsti tokias problemas kaip nuolat didėjančio teismų krūvio, ilgai trunkančio ginčų nagrinėjimo, teisminio proceso nepakankamo pritaikymo sprendžiant tam tikrų kategorijų ginčus, administravimo institucijų ir visuomenės atotrūkio. Tačiau šiame dokumente aiškiai pabrėžiama, jog alternatyvus ginčo sprendimo būdas negali tapti priemone administravimo institucijoms ir privatiems asmenims išvengti pareigos laikytis teisės viršenybės principo. Taip pat naudojimasis alternatyviu ginčų sprendimo būdu negali tapti kliūtimi ginčą spręsti teisme, kadangi teismas asmens ginče su valstybe turi išlikti pagrindinė tiek privačių asmenų, tiek administravimo subjektų teisių gynimo garantija.
Kur link eina Europa ir Lietuva?
Būdai, kaip administraciniuose ginčuose galima susitarti su valstybe, Europoje žengia tik pirmuosius žingsnius. Vengrija, Vokietija, Lietuva, Danija, Nyderlandai bei Latvija ir Estija yra vienos pirmųjų valstybių, kuri pripažino taikos sutartį ir mediaciją administraciniame ginče. Tačiau daugelis kitų Europos valstybių, istoriškai nuo vykdomosios valdžios ar monarcho (karaliaus, imperatoriaus) turėjusios priklausomas „administracijos justicijas“, kaip – Luxemburgas, Italija, Austrija, Švedija, Belgija – dar nėra net pradėję šio proceso arba vis dar svarsto, ar įsileisti ir jei taip, kokia kryptimi pradėti mediacijos taikymą administraciniame procese? Todėl atskirose Europos valstybėse mediacija, sprendžiant administracinius ginčus, priimama tiek dideliu entuziazmu, tiek ir su visišku skepticizmu.
Kokio modelio laikėsi Lietuva? Ne maža dalis teigiamų poslinkių viešosios teisės reguliavime, Lietuvoje dažnai būna nulemti konstitucinio teismo pro-aktyvizmo. Deja, alternatyvių ginčų nagrinėjimo srityje vertybinės krypties nurodymo iš konstitucinės doktrinos šiai dienai nebuvo, arba ji nebuvo garsiai įvardinta ir nepadarė poveikio teisinės politikos formuotojui ir įstatymų leidėjui. Konstitucinio teismo „žinutė“ 2006 m. konstitucinėje byloje, jog „formalus teisingumo vykdymas prieštarauja Konstitucijos 109 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisingumo, teisinės valstybės principams“, nebuvo aiškiai suprasta, jog alternatyvus ginčo nagrinėjimas yra konstituciškai legali gretutinė priemonė teisinėje ekosistemoje. Tokiam supratimui subręsti prireikė teisės doktrinos ir mokslininkų pastiprinimo, nes būtent jie buvo pirmieji mediacijos, kaip ginčo nagrinėjimo formos, skatintojai. Rėmimasis konstitucine argumentacija buvo gana fragmentiškas, dažniau buvo pateikiami mutatis mutandi civiliniai procesiniai argumentai, kuriuos pradėjo taikyti administraciniai teismai sudarydami taikos sutartis dar prieš prasidedant mediacijos legitimizavimui administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau ir ABTĮ). Lietuvos Respublikos teisingumo ministro (2015 m.) patvirtinta Taikinamojo tarpininkavimo (mediacijos) sistemos plėtros koncepcijoje matyti, jog mediacijos administraciniame procese plėtra yra orientuota į mediacijos įtvirtinimą ikiteisminėse administracinius ginčus nagrinėjančiose komisijose bei administraciniuose teismuose. Tačiau šioje koncepcijoje trūko ir trūksta vieno gana svarbaus elemento – joje nėra aptartas mediacijos technikų panaudojimas institucijai dar tik nagrinėjant administracinį klausimą iki priimant įpareigojantį vienašališką administracinį sprendimą.
Kadangi tradiciškai LR viešojo administravimo įstatymo pakeitimai yra VRM ministerijos kompetencijoje, greičiausiai šiuo atveju pritrūko suderinto tarpinstitucinio bendradarbiavimo su Teisingumo ministerija ir bendro administracinės teisės sistemos, kaip visumos, matymo. Taigi, pirmiausia apsispręsta leisti taikyti mediaciją administraciniuose teismuose – atitinkamai nuo 2019 m. įsigaliojo ABTĮ pakeitimai, o nuo 2021 m. sausio 1 d. leista taikyti mediaciją papildomai ir vienoje ikiteisminio nagrinėjimo institucijoje – Lietuvos administracinių ginčų komisijoje, tačiau kitas ikiteisminio nagrinėjimo institucijas, pvz. Mokestinių ginčų komisiją, paliekant nuošalyje. Taip pat lieka neišspręstas ir administracinės sutarties sudarymas, suderinant skirtingus valstybės ir privataus asmens interesus administracinėje procedūroje iki atsirandant ginčui.
Mediacijos ir taikos sutarties legitimizavimas ABTĮ
Nors mediacijos, kaip kompromisų paieškos būdo, legitimacija ABTĮ ir užtruko, galimybė ginčo šalims tarpusavyje susitarti nuo romėnų teisės yra pripažinta procesine vertybe ir negali būti atimta ar esmingai apribota. Tokia yra taikos sutarties instituto procese prigimtis. Tačiau Lietuvoje administraciniai teismai ilgą laiką vengė sudarinėti taikos sutartis, kadangi expressis verbis ABTĮ jos nenumatė, o vienoje iš savo konsultacijų (Nr. 135) 2001 m. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodė, kad ABTĮ nenumato galimybės baigti administracinę bylą taikos sutartimi. Tik 2009 m. papildžius 4 str. 6 d. ABTĮ nuostatą dėl įstatymo ir teisės taikymo analogijos, pradėta mutatis mutandi taikyti taikos sutarties institutą administraciniuose ginčuose vadovaujantis civilinio proceso taisyklėmis ir bendraisiais teisės principais. 2013 m. rugpjūčio 1 d. įsigaliojęs ABTĮ 52-1 straipsnis jau eksplicitiškai reglamentavo administracinio teismo teisę patvirtinti taikos sutartį, atsižvelgiant į administracinio ginčo ypatumus, pvz. draudžiama taikos sutartis sudaryti bylose dėl norminių administracinių aktų teisėtumo. Tokiu būdu buvo pašalintas vienas iš reikšmingesnių administracinio proceso reglamentavimo trūkumų. Trečiasis etapas buvo 2019 kovo 1 d. įsigalioję ABTĮ pakeitimai papildomai patikslinę taikos sutarties institutą, nustatę draudimą sudaryti taikos sutartis rinkimų ginčuose, bylose dėl apkaltos savivaldybės tarybos nariams/merams dėl priesaikos sulaužymo. Taip pat įvesta teisėjo vykdomos mediacijos administraciniame teisme galimybė (ABTĮ 79-1 str.). Numatytos procesinė naudos šalims, jeigu buvo taikyta mediacija: bylos nagrinėjimo išlaidų sumažinimas (40 str. 4 d.); teisėjo nušalinimo pagrindas, jeigu jis vykdė mediaciją (ABTĮ 44 str. 2 d 4 p.); įrodymų (duomenų) gautų mediacijos metu konfidencialumo užtikrinimas administraciniame procese (ABTĮ 56 str. 1 d.); Ketvirtas etapas prasidėjo nuo 2021 m. sausio 1 d. įsigaliojus ABTĮ ir IAGNTĮ (Ikiteisminių administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymas) pakeitimams, kurie numato mediaciją ir Lietuvos administracinių ginčų komisijoje. Taip pat papildoma, jog ginčą nagrinėjant administraciniame teisme, mediatoriumi gali būti ir ne tik teisėjas, įrašytas į mediatorių sąrašą.
Taigi, atrodo, jog mediacijos taikymui administraciniame procese nusimato geros perspektyvos, kadangi teisinis reguliavimas nors ir nėra išbaigtas, tačiau nubrėžia palankias taikymo tendencijas taikos sutarties ir mediacijos plėtojimui administracinėse ginčo bylose ABTĮ. O ar palanki administracinių teismų praktika teisminės mediacijos ir taikos sutarties institutų plėtojimui administracinių ginčo bylose, žr. sekančioje dalyje.
Dr. Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė yra VU Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros profesorė
