F. Miliutis. Vidaus sandorių draudimo istorijos pabaiga. Ar savivaldybės vėl pirks „iš savęs“ be apribojimų?

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2020 m. vasario 5 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-893-556/2020 atmetė Konkurencijos tarybos skundą dėl perkančiosios organizacijos įpareigojimo organizuoti viešąjį pirkimą komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugoms teikti ir tapo paskutiniąja institucija, pasisakiusia dėl vidaus sandorio išimties taikymo Lietuvoje sąlygų.

Vidaus sandorio kategorija į Lietuvą atkeliavo kartu su Europos Sąjungos viešųjų pirkimų teise.

Ši išimtis iš viešųjų pirkimų taikymo viešajam sektoriui suteikia galimybę greitai bei patogiai nusipirkti paslaugas ir prekes iš savo kontroliuojamų subjektų. Galimybė įsigyti prekes ar paslaugas be konkurso paprastai leidžia užtikrinti geresnę viešosios infrastruktūros (atliekų tvarkymo, gatvių priežiūros, viešojo transporto) priežiūrą bei kokybiškesnę bei pigesnę viešąją paslaugą gyventojams. Vidaus sandorio sudarymo galimybė taip pat gali būti geras svertas viešajam sektoriui derantis dėl privačių subjektų teikiamos prekės ar paslaugos kainos.

Lietuvoje susiklosčiusi vidaus sandorių sudarymo praktika šią taisyklę atitiko ne visada. Vidaus sandorio išimtimi buvo piktnaudžiaujama perkant prekes ar paslaugas iš dukterinių ar pavaldžių įmonių, kurios vėliau tas pačias prekes ar paslaugas perpirkdavo rinkoje. Keleto rezonansą visuomenėje sukėlusių piktnaudžiavimo „pirkimo iš savęs“ galimybe atvejų diskredituotas vidaus sandorių institutas netrukus susilaukė neigiamo institucijų vertinimo.

Konkurencijos taryba ir teismai Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatas, leidžiančias sudaryti vidaus sandorį, savo praktikoje pradėjo aiškinti kartu su Konkurencijos įstatymo nuostatomis. Pagal tokią praktiką, vidaus sandorio išimtimi, „nerizikuojant“ neigiamu institucijų dėmėsiu, buvo galima pasinaudoti tik tada, jei perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo. Kitaip tariant, vidaus sandorį buvo galima sudaryti tik prieš tai įvykdžius viešojo pirkimo procedūras ir tokio viešojo pirkimo metu negavus nė vieno priimtino tiekėjo pasiūlymo.

Į diskusiją dėl vidaus sandorių įsitraukė ir įstatymų leidėjas, uždraudęs vidaus sandorius sudaryti centrinei valdžiai priskiriamoms perkančiosioms organizacijoms ir kardinaliai apribodamas tokią teisę savivaldybėms ir jų kontroliuojamoms perkančiosioms organizacijoms pagal jau minėtą Konkurencijos tarybos ir teismų praktiką.

2019 metų pabaigoje reguliuojant vidaus sandorius įvyko „lūžis“

Pirma, 2019 m. pabaigoje įsigaliojusiais VPĮ ir Vietos savivaldos įstatymo pakeitimais savivaldybėms vėl suteikta teisė be jokių apribojimų sudaryti vidaus sandorius vandens ar šilumos tiekimo, nuotekų ir atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros srityse, taip pat teikiant maitinimo paslaugas ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose. Be to, vidaus sandoris galėtų būti sudaromas ir tais atvejais, kai teikiant paslaugas turi būti valdomas ir naudojamas savivaldybių ar savivaldybių juridinių asmenų nekilnojamasis turtas ir kitas ūkio subjektas tokios paslaugos negalėtų teikti savo patalpose.

Antra, dėl vidaus sandorio sudarymo sąlygų ir naudojimosi šia teise ribojimo 2019 m. pabaigoje pasisakė tiek Europos Sąjungos Teisingumo Teismas Irgita byloje (sprendimas byloje Irgita, C 285/18), tiek Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019). Kaip minėta, kurį laiką savivaldybės vidaus sandorius sudaryti galėjo tik tuo atveju, jei organizuotas viešasis pirkimas neįvyko dėl objektyvių ir nuo perkančiosios organizacijos nepriklausančių priežasčių. Tokio apribojimo ES viešųjų pirkimų direktyvos nenumatė, todėl šio nacionalinio įstatymų leidėjo iniciatyva nustato papildomo reikalavimo atitiktis ES teisei buvo vertinama ES Teisingumo Teismo 2019 m. spalio mėn. išnagrinėtoje byloje C‑285/18.

ES Teisingumo Teismas nurodė, kad valstybė narė gali nustatyti griežtesnius reikalavimus vidaus sandoriams. Vienintelė sąlyga – tokie griežtesni reikalavimai turi būti aiškūs ir nedviprasmiški bei įtvirtinti viešųjų pirkimų teisę reglamentuojančiuose teisės aktuose.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, atsižvelgdamas į šį ES Teisingumo Teismo išaiškinimą, pripažino, kad, sprendžiant dėl vidaus sandorio sudarymo prielaidų, visų pirma turėtų būti vadovaujamasi Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis. Taigi, teismas pripažino, kad ankstesnė praktika, pagal kurią vidaus sandorio teisėtumui vertinti buvo papildomai pasitelkiamos Konkurencijos įstatymo nuostatos, yra ydinga ir neturėtų būti taikoma.

Ar vidaus sandorius sudarysime be apribojimų? (Išmoktos?) pamokos

Įstatymų pakeitimai ir teismų sprendimai vidaus sandorių reguliavimo praktiką grąžino į „priešdraudiminį“ momentą. Savivaldybės galės be papildomų sąlygų sudaryti vidaus sandorius iš esmės visose savo veiklos srityse, kuriose juos sudarydavo ir anksčiau. Vis dėlto ne viskas yra taip pat, kaip buvo vidaus sandorių „aukso amžiaus“ metu.

Tai, kas daug kam buvo akivaizdu – kad vidaus sandorių sudarymo sąlygos turi būti nustatomos Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatoms, pripažino aukščiausios Lietuvos teisminės institucijos.

Be to, akivaizdu, kad įstatymų leidėjas turi diskrecijos teisę nustatyti griežtesnes vidaus sandorių sudarymo sąlygas, pavyzdžiui, nustatyti, kad vidaus sandorio išimtimi galima pasinaudoti tik po organizuoto viešojo pirkimo tai prekei ar paslaugai įsigyti procedūrų įvykdymo. Įstatymų leidėjo pozicijos vidaus sandorių reguliavimo klausimu nenuoseklumas taip pat yra akivaizdus.

Dalį paslaugų, kurias savivaldybės ar kiti subjektai apibūdina kaip viešąsias, gali teikti ir privatūs ūkio subjektai. Privačių ūkio subjektų viešojo konkurso metu siūloma tokių paslaugų kaina gali būti mažesnė nei savivaldybės ir jos kontroliuojamos komunalinės įmonės susitarimu nustatomas įkainis. Be to, dėl neigiamos vidaus sandorių istorijos šių savivaldybių ir jų kontroliuojamų subjektų sudaromų sandorių sąlygos sulauks didesnio suinteresuotų privataus verslo įmonių, žiniasklaidos ir gyventojų dėmesio.

Dėl šių priežasčių savivaldybėms teks atidžiau ir atsakingiau formuluoti vidaus sandorių sąlygas, iš anksto nustatyti, aiškius ir skaidrius kompensavimo už perkamą viešąją paslaugą kriterijus, nemokant per didelio atlygio, bet užtikrinant pagrįstą pelną. To nepaisant, tikėtinas grįžimas prie absoliučiam artimo vidaus sandorių draudimo.

Dr. Feliksas Miliutis yra advokatų kontoros GLIMSTEDT advokatas