Mokslo ir studijų įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatos, susijusios su studijų krypčių vertinimu ir laikinu akreditavimu, prieštarauja Konstitucijai

Konstitucinis Teismas birželio 19 dieną priimtu nutarimu pripažino, kad Mokslo ir studijų įstatymo Nr. XI-242 pakeitimo įstatymo (toliau – Įstatymas) 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatos „Iki 2018 m. kovo 1 d. studijų kryptys įvertinamos ir laikinai akredituojamos pagal švietimo ir mokslo ministro patvirtintus reikalavimus ir tvarką. Studijų krypčių laikino akreditavimo terminą nustato švietimo ir mokslo ministras. Jeigu įvertintos krypties studijos neatitinka švietimo ir mokslo ministro nustatytų reikalavimų, aukštoji mokykla negali priimti studentų į tos krypties studijas, o studijuojančiųjų tolesnes studijų galimybes nustato švietimo ir mokslo ministras“ tiek, kiek jose numatyta iki 2018 m. kovo 1 d. įvertinti ir laikinai akredituoti vykdomas studijų kryptis, prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 40 straipsnio 3, 4 dalims, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

Pareiškėja Seimo narių grupė savo abejonę dėl ginčyto teisinio reguliavimo atitikties Konstitucijai grindė iš esmės tuo, kad juo sudarytos prielaidos vertinti ir akredituoti ir šiuo metu vykdomas studijų kryptis, taip pat pavesta švietimo ir mokslo ministrui nustatyti susijusius reikalavimus ir jau vykdomoms studijoms, taip, pasak pareiškėjos, įtvirtinant grįžtamąją teisės akto galią. Tuo tarpu teisiniu reguliavimu nustačius naujus reikalavimus studijų krypčių vertinimui, pareiškėjos nuomone, aukštosioms mokykloms turi būti suteiktas pakankamas (racionaliai pagrįstas) laikotarpis pasirengti naujų reikalavimų taikymui atitinkamai pertvarkant studijų kryptis, t. y. tinkamai pasirengti numatomiems pakeitimams. Tačiau, pasak pareiškėjos, nustatant ginčytą teisinį reguliavimą toks laikotarpis aukštosioms mokykloms nebuvo suteiktas.

Bylai reikšmingos Konstitucijos nuostatos

Konstitucinis Teismas nutarime pažymėjo, kad pagal Konstitucijos 40 straipsnio 3 dalį aukštosioms mokykloms suteikiama autonomija, reiškianti jų teisę savarankiškai nustatyti, be kita ko, mokslo ir studijų tvarką, studijų programas. Tačiau aukštųjų mokyklų autonomija nepaneigia valstybės, formuojančios ir vykdančios aukštojo mokslo politiką ir turinčios iš Konstitucijos 40 straipsnio 4 dalies kylančią priedermę užtikrinti aukštojo mokslo sistemos veiksmingumą, teisės nustatyti mokslo ir studijų institucijų teikiamo aukštojo išsilavinimo kokybės standartus, taip pat priemones, leidžiančias vertinti studijų ir jų vykdymo kokybę, jų atitiktį nustatytiesiems aukštojo išsilavinimo kokybės standartams, tarp jų ir periodiškai taikomas studijų kokybės vertinimo priemones. Keičiantis tam tikro laikotarpio valstybės ir visuomenės pažangios raidos poreikiams, pagal Konstitucijos 40 straipsnio 4 dalį atitinkamai turi būti keičiami ir mokslo ir studijų institucijų teikiamo aukštojo išsilavinimo kokybės standartai, taip užtikrinant, kad aukštosios mokyklos veiksmingai įgyvendintų su jų autonomija siejamą misiją rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus ir joms tenkančią atsakomybę už aukštojo mokslo kokybę.

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad, nustatydamas ir keisdamas nustatytuosius mokslo ir studijų institucijų teikiamo aukštojo išsilavinimo kokybės standartus ir atitikties jiems vertinimo priemones, įstatymų leidėjas privalo paisyti Konstitucijos, be kita ko, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų suponuojamų reikalavimų, tarp jų ir reikalavimo nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį būtų reikalaujama neįmanomų dalykų, reikalavimo numatyti pakankamą laikotarpį (vacatio legis) nuo įstatymo, kuriuo nustatomi tokie nauji standartai, tokios naujos priemonės, oficialaus paskelbimo iki jo įsigaliojimo (taikymo pradžios), per kurį aukštosios mokyklos galėtų tinkamai pasirengti įgyvendinti iš jo kylančius pakitusius reikalavimus studijų ir jų vykdymo kokybei. Priešingu atveju būtų ne tik nepaisoma konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, bet ir netinkamai įgyvendinta, be kita ko, Konstitucijos 40 straipsnio 4 dalies suponuojama įstatymų leidėjo pareiga reguliuoti aukštųjų mokyklų veiklą taip, kad būtų užtikrinta aukštojo mokslo kokybė, taip pat būtų pažeista aukštųjų mokyklų teisė nustatyti mokslo ir studijų tvarką, studijų programas, nesudaryta prielaidų veiksmingai įgyvendinti jų misiją rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus ir joms tenkančią atsakomybę už aukštojo mokslo kokybę. Taip būtų nepaisoma pagal Konstitucijos 40 straipsnio 3 dalį aukštosioms mokykloms laiduojamos autonomijos, atitinkamai būtų nepaisoma ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies, pagal kurią valdžios galias riboja Konstitucija.

Byloje ginčytas teisinis reguliavimas ir jo įgyvendinimas

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Mokslo ir studijų įstatymo nuostatas studijų kokybė užtikrinama, be kita ko, taikant išorinį studijų vertinimą ir akreditavimą. Naujos redakcijos Mokslo ir studijų įstatyme (t. y. įstatyme, išdėstytame 2016 m. birželio 29 d. redakcija), vietoj anksčiau buvusio studijų programų akreditavimo įtvirtinta nauja studijų kokybės užtikrinimo priemonė – studijų krypčių vertinimas ir akreditavimas.

Pagal ginčytą Įstatymo 2 straipsnio 26 dalį Mokslo ir studijų įstatyme, be kita ko, jo 48 straipsnyje, nustatyta bendroji išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarka turėjo būti pradėta taikyti nuo 2018 m. kovo 1 d. Iki pradedant taikyti šią tvarką pagal ginčytą Įstatymo 2 straipsnio 26 dalį nustatyta speciali laikina studijų vertinimo ir akreditavimo tvarka, pagal kurią numatytas studijų krypčių vertinimas ir laikinas akreditavimas iki 2018 m. kovo 1 d. Aiškindamas ginčytas Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies nuostatas kartu su Mokslo ir studijų įstatymo 48 straipsnio 4 dalimi, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Mokslo ir studijų įstatymo 48 straipsnio 4 dalį aukštoji mokykla negali vykdyti tokios studijų krypties studijų, kuri yra neakredituojama ne tik bendrąja išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarka, bet ir ginčytomis Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies nuostatomis numatyta specialia laikina tvarka, t. y., neakreditavus studijų krypties, abiem atvejais numatyti tokie patys padariniai – draudimas aukštajai mokyklai priimti studentus į neakredituotos studijų krypties studijas.

Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad nėra pagrindo Įstatymo 2 straipsnio 26 dalyje (2018 m. sausio 13 d. redakcija) įtvirtintą ginčytą teisinį reguliavimą vertinti kaip tokį, kuriuo įtvirtintos pereinamosios nuostatos, skirtos pasirengti bendrajai išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarkai. Priešingai, ginčytomis nuostatomis įtvirtintas visiškai naujas, nors ir laikinai taikytinas, studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo teisinis reguliavimas, kurio taikymo pasekmės yra tokios pačios (be kita ko, draudimas aukštajai mokyklai priimti studentus į neakredituotos krypties studijas) kaip ir taikant bendrąją išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarką, kuri turėjo būti taikoma nuo 2018 m. kovo 1 d.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Įstatymo 2 straipsnio 26 dalyje (2018 m. sausio 13 d. redakcija) įtvirtintas ginčytas teisinis reguliavimas įsigaliojo 2018 m. sausio 24 d. Pagal Įstatymo 2 straipsnio 26 dalį (2018 m. sausio 13 d. redakcija) būtina studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo tvarkos (specialios laikinos tvarkos) taikymo sąlyga – švietimo ir mokslo ministrui suteiktų atitinkamų specialių įgaliojimų patvirtinti studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo reikalavimus ir tvarką įgyvendinimas. Taigi konkretus laikotarpis, per kurį specialia laikina tvarka iki 2018 m. kovo 1 d. turėjo būti įvertintos ir akredituotos visų aukštųjų mokyklų visos studijų kryptys, priklausė nuo to, kada švietimo ir mokslo ministras patvirtins minėtus studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo reikalavimus ir tvarką.

Todėl šios konstitucinės justicijos bylos kontekste labai svarbios faktinės ginčytų Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatų įgyvendinimo aplinkybės:

– švietimo ir mokslo ministras, vadovaudamasis ginčytomis Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatomis, tik 2018 m. vasario 26 d. priėmė įsakymą, kuriuo patvirtino Studijų krypčių vertinimo ir laikinojo akreditavimo tvarkos aprašą. Šis įsakymas buvo oficialiai paskelbtas 2018 m. vasario 27 d., o įsigaliojo 2018 m. vasario 28 d. Taigi šis aprašas buvo patvirtintas likus keturioms dienoms ir oficialiai paskelbtas likus trims dienoms iki 2018 m. kovo 1 d., kada turėjo būti baigta taikyti laikinoji studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo tvarka, ir galėjo būti taikomas tik dvi dienas;

– švietimo ir mokslo ministras, vadovaudamasis ginčytomis Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatomis, tik 2018 m. balandžio 27 d., t. y. praėjus beveik dviem mėnesiams po to, kai ginčytos Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatos jau nebegalėjo būti taikomos ir jose nustatytas laikinas studijų akreditavimas specialia laikina tvarka turėjo būti baigtas, patvirtino Rezidentūros studijų krypčių vertinimo ir laikinojo akreditavimo tvarkos aprašą;

– dalis studijų krypčių buvo vertinamos ir laikinai akredituojamos jau pasibaigus Įstatymo 2 straipsnio 26 dalyje (2018 m. sausio 13 d. redakcija) numatytam laikino akreditavimo terminui – po 2018 m. kovo 1 d., t. y. tada, kai nuostatos dėl studijų krypčių vertinimo ir laikino akreditavimo nebegalėjo būti taikomos, o turėjo būti taikoma bendroji išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarka, numatyta, be kita ko, Mokslo ir studijų įstatymo (2016 m. birželio 29 d. redakcija) 48 straipsniyjeo, pavyzdžiui, Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus 2018 m. kovo 2 d., kovo 7 d., gegužės 2 d. ir gegužės 24 d. įsakymais dėl laikino studijų krypčių akreditavimo.

Ginčyto teisinio reguliavimo įvertinimas Konstitucijos nuostatų kontekste

Konstitucinis Teismas, vertindamas ginčyto teisinio reguliavimo atitiktį Konstitucijai, atsižvelgė ir į paties teisinio reguliavimo turinį, ir į minėtas faktines Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) įgyvendinimo aplinkybes.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatomis atlikti esminiai, nors ir laikini, aukštojo mokslo kokybės užtikrinimui skirto teisinio reguliavimo pakeitimai, lėmę (galėję lemti) aukštosioms mokykloms itin nepalankius padarinius, be kita ko, draudimas aukštajai mokyklai priimti studentus į neakredituotos studijų krypties studijas, tačiau aukštosioms mokykloms buvo numatytas itin trumpas laikotarpis pasirengti būsimiems esminiams studijų akreditavimo pokyčiams. Kaip minėta, aukštosios mokyklos turėjo tik tris dienas pasirengti studijų krypčių vertinimui ir laikinam akreditavimui.

Atsižvelgdamas į tai, kad ginčytomis Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) nuostatomis aukštosioms mokykloms numatytas itin trumpas laikotarpis pasirengti būsimiems esminiams studijų akreditavimo pokyčiams, taip pat į minėtas faktines Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) įgyvendinimo aplinkybes, Konstitucinis Teismas ginčytas nuostatas įvertino kaip tokias, kuriose reikalauta neįmanomų dalykų, t. y. iš aukštųjų mokyklų – per tris dienas pasirengti studijų krypčių vertinimui ir laikinam akreditavimui ir iš Studijų kokybės vertinimo centro – per dvi dienas įvertinti ir laikinai akredituoti visų aukštųjų mokyklų visas studijų kryptis. Vadinasi, įstatymų leidėjas nesilaikė konstitucinių teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principų suponuojamų reikalavimų nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų reikalaujama neįmanomų dalykų, taip pat numatyti pakankamą laikotarpį nuo įstatymo, kuriuo nustatomos naujos priemonės, įgalinančios vertinti studijų ir jų vykdymo kokybę, oficialaus paskelbimo iki jo įsigaliojimo (taikymo pradžios), per kurį, be kita ko, aukštosios mokyklos galėtų pasirengti įgyvendinti iš jo kylančius reikalavimus studijų ir jų vykdymo kokybei. Taigi įstatymų leidėjas netinkamai įgyvendino Konstitucijos 40 straipsnio 4 dalies suponuojamą pareigą reguliuoti aukštųjų mokyklų veiklą taip, kad būtų užtikrinta aukštojo mokslo kokybė, nepaisė pagal Konstitucijos 40 straipsnio 3 dalį aukštosioms mokykloms laiduojamos autonomijos ir  Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies, pagal kurią valdžios galias riboja Konstitucija.

Konstitucinio Teismo nutarimo teisiniai padariniai

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad pagal Konstituciją jis vykdo konstitucinį teisingumą, garantuoja Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą. Iš Konstitucijos kylanti konstitucinio teisingumo samprata suponuoja ne formalų, nominalų vykdomą konstitucinį teisingumą, o tokius Konstitucinio Teismo baigiamuosius aktus, kurie savo turiniu nėra neteisingi. Priešingu atveju, nesudarius galimybės Konstituciniam Teismui pagal jam suteiktus įgaliojimus priimti tokio baigiamojo akto, kuris atitiktų teisingumo kriterijus, nebūtų užtikrinta Konstitucijos viršenybė teisės sistemoje, būtų užkirstas kelias vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą.

Konstitucinis Teismas nutarime pažymėjo, kad Konstitucinio Teismo įgaliojimai vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą yra neatskiriami nuo konstitucinio teisinės valstybės principo imperatyvų, tarp jų ir teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio saugumo, teisinio tikrumo, teisingumo, protingumo reikalavimų, taip pat reikalavimų nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų reikalaujama neįmanomų dalykų, ir nereikalauti daryti to, kas neįmanoma.

Konstitucinis Teismas taip pat pabrėžė, kad pagal Konstituciją, be kita ko, konstitucinį teisinės valstybės principą, įstatymas, kuriuo reikalaujama neįmanomų dalykų, negali sukelti teisinių padarinių jo reguliuojamų teisinių santykių subjektams, nes jie būtų įpareigoti daryti tai, ko apskritai atlikti negalėtų. Atitinkamai pagal Konstituciją, be kita ko, konstitucinį teisinės valstybės principą, tokio įstatymo reguliuojamų teisinių santykių subjektams negali sukelti teisinių padarinių mėginimai poįstatyminiais, taip pat ir teisės taikymo, aktais įgyvendinti tokio įstatymo nuostatas.

Todėl Konstitucinis Teismas konstatavo, kad ginčytų Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 12 d. redakcija) nuostatų taikymas, be kita ko, priimant poįstatyminius ir teisės taikymo aktus, nesukelia teisinių padarinių jų reguliuojamų teisinių santykių subjektams, taip pat ir aukštosioms mokykloms. Be to, pagal Konstituciją jokių teisinių padarinių negali kilti iš mėginimų įgyvendinti ginčytas Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 12 d. redakcija) nuostatas pasibaigus nustatytam jų taikymo terminui – po 2018 m. kovo 1 d., t. y., kaip konstatavo Konstitucinis Teismas, neturint jokio teisinio pagrindo taikyti šių nuostatų.

Kitoks aiškinimas neleistų įvykdyti konstitucinio teisingumo ir užtikrinti konstitucinio teisėtumo, nes Konstituciją atitinkančiais būtų pripažinti neigiami padariniai teisinių santykių subjektams, kylantys dėl to, kad jie nesilaikė tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį iš jų reikalauta daryti tai, ko apskritai jie atlikti negalėtų, ar kad buvo mėginama įgyvendinti tai, ko apskritai neįmanoma įgyvendinti.

Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste tai reiškia:

– Įstatymo 2 straipsnio 26 dalies (2018 m. sausio 13 d. redakcija) pagrindu švietimo ir mokslo ministro priimti įsakymai, kuriais patvirtinti Studijų krypčių vertinimo ir laikinojo akreditavimo tvarkos aprašas ir Rezidentūros studijų krypčių vertinimo ir laikinojo akreditavimo tvarkos aprašas, taip pat remiantis jais Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus priimti įsakymai dėl studijų krypčių laikino akreditavimo, pagal Konstituciją laikytini nesukėlusiais jokių teisinių padarinių aukštosioms mokykloms;

– net ir iki priimant šį Konstitucinio Teismo nutarimą visų aukštųjų mokyklų studijų kryptys turėjo būti akredituojamos taikant bendrąją išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarką, nustatytą Mokslo ir studijų įstatyme (2016 m. birželio 29 d. redakcija), be kita ko, jo 48 straipsnyje (su 2018 m. sausio 12 d. pakeitimu). Ši tvarka taikytina visoms aukštosioms mokykloms, nepaisant to, ar jų vykdomos studijų kryptys Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus įsakymais buvo vertinamos ir laikinai akredituojamos iki 2018 m. kovo 1 d., ar po šios datos;

– Mokslo ir studijų įstatymo (2016 m. birželio 29 d. redakcija) 48 straipsnio 4 dalies nuostata, kad aukštoji mokykla negali vykdyti neakredituotos studijų krypties studijų, negali būti aiškinama kaip užkertanti kelią vykdyti neakredituotos studijų krypties studijas (t. y. studijas pagal visas remiantis tuo metu galiojusiais teisės aktais akredituotas tos krypties studijų programas) iki pirmojo studijų krypties studijų akreditavimo pagal Mokslo ir studijų įstatyme (2016 m. birželio 29 d. redakcija), be kita ko, jo 48 straipsnyje (su 2018 m. sausio 12 d. pakeitimu), įtvirtintą bendrą išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarką. Vadinasi, pagal galiojantį Mokslo ir studijų įstatyme (2016 m. birželio 29 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą aukštosios mokyklos gali vykdyti studijas pagal visas akredituotas studijų programas iki pirmojo studijų krypčių akreditavimo, taikant bendrąją išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarką, nustatytą, be kita ko, šio įstatymo 48 straipsnyje (su 2018 m. sausio 12 d. pakeitimu);

– vadovaujantis konstituciniu atsakingo valdymo principu, švietimo ir mokslo ministras Mokslo ir studijų įstatymo (2016 m. birželio 29 d. redakcija) 48 straipsnio 5 dalyje (2018 m. sausio 12 d. redakcija) įtvirtintus išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo procedūrų taikymui būtinus įgaliojimus – įgaliojimus patvirtinti studijų išorinio vertinimo ir akreditavimo tvarkos aprašą, vertinamąsias sritis ir rodiklius – privalo įgyvendinti per  kiek įmanoma trumpiausią terminą, kad nebūtų kliūčių vykdyti studijų krypčių akreditavimą pagal bendrąją išorinio studijų vertinimo ir laikino akreditavimo tvarką. Kitaip nebus sudaryta prielaidų užtikrinti, be kita ko, tai, kad aukštosios mokyklos veiksmingai įgyvendintų su jų autonomija siejamą misiją rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus ir joms tenkančią atsakomybę už aukštojo mokslo kokybę.

Konstitucinis Teismas pažymėjo ir tai, kad įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, gali nustatyti ir specialias nuostatas, skirtas pasirengti ir įgyvendinti bendrąją išorinio studijų vertinimo ir akreditavimo tvarką, pagal kurias būtų nustatytas protingas terminas pirmajam visų aukštųjų mokyklų visų studijų krypčių akreditavimui. Tai darydamas jis privalo paisyti, be kita ko, konstitucinių teisinės valstybės ir atsakingo valdymo principų suponuojamų reikalavimų, taip pat ir reikalavimo nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų reikalaujama neįmanomų dalykų, reikalavimo numatyti pakankamą laikotarpį, per kurį, aukštosios mokyklos galėtų pasirengti įgyvendinti iš jo kylančius pakitusius reikalavimus studijų ir jų vykdymo kokybei.

Visas nutarimas. 

LR Konstitucinio Teismo informacija.